Dictamen : 019 - del 31/01/2022

31 de enero de 2022

PGR-C-19-2022

Señor

Carlos Sánchez Arias

Subgerente General

Instituto Nacional de Seguros (INS)

Estimado señor:

Con la aprobación del señor Procurador General de la República, doy respuesta a su oficio No. G-05301-2021, de 30 de noviembre de 2021, por medio del cual consulta sobre el aseguramiento en el régimen de riesgos del trabajo de las personas que ejercen cargos de elección popular. En concreto se consulta “si existe obligación del Estado de asegurar por riesgos del trabajo a los funcionarios de elección popular (presidente, diputados, alcaldes, entre otros)”.

En cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, se aporta el oficio DSOS-00981-2021, de 6 de octubre de 2021, de la Dirección de Seguros Obligatorios y Salud, por el que se consulta a la Dirección Jurídica acerca de la procedencia del aseguramiento obligatorio de los servidores públicos gobernantes –art. 683 del Código de Trabajo- por riesgos del trabajo. Así como el criterio de la asesoría jurídica institucional, materializado en el Oficio No. DJUR-05103-2021, de 28 de octubre de 2021, según el cual:

“1. La obligación de aseguramiento por riesgos del trabajo corresponde al patrono y procede tenerlo como “deudor”, cuando existe una relación de índole laboral en los términos del artículo 193 del Código de Trabajo. No obstante, esa norma no prohíbe el aseguramiento voluntario de personas que gozan de una relación especial de derecho público.

2. Las personas de elección popular ejecutan función administrativa en el ejercicio del cargo para el que fueron electos, más no se encuentran unidos con la Administración Pública en una relación laboral.

3. Las personas que ostentan cargos de elección popular desarrollan una labor intelectual y una función pública que aportan desarrollo y progreso a la nación, por lo que es innegable que realizan una “actividad de trabajo” o “desarrollan trabajo humano”.

4. El negar el acceso al seguro de riesgos del trabajo a las personas de elección popular, violaría el derecho a la igualdad y los principios de irrenunciabilidad, universalidad, solidaridad, obligatoriedad de la seguridad social, todos de rango constitucional e, indirectamente podría afectar los derechos políticos de los ciudadanos.

5. La declinación del caso del señor Diputado que lamentablemente falleció, conlleva una serie de riesgos legales. Es importante aclarar que el presente criterio jurídico aborda únicamente aspectos de orden jurídico, le compete a la unidad técnica valorar todos los motivos técnicos, contractuales y fácticas para determinar la procedencia o no del reclamo.

6. Del análisis realizado por la Procuraduría General en dictamen C- 110-2019 al artículo 683 del Código Trabajo, se determina que esas normas no tienen la virtud de excluir a las “personas gobernantes” de la seguridad social.

7. Se les recomienda que valoren realizar una consulta a la Procuraduría General de la República, para que en el tratamiento futuro de casos, cuenten con un criterio jurídico vinculante sobre el aseguramientos de las personas que ejercen cargos de elección popular, concretamente en cuanto a la obligatoriedad o no de la Asamblea Legislativa y las Municipalidades de incorporarlos en sus planillas para efectos del régimen.” (Lo destacado es nuestro).

Luego de un exhaustivo análisis advertimos que lamentablemente un doble orden de situaciones convergen en el presente caso para impedir que desarrollemos nuestra función consultiva vinculante; lo cual, de seguido explicamos.

En atención al principio de legalidad o juridicidad administrativa (artículos 11 de la Constitución Política y de la Ley General de la Administración Pública), y en estricta sujeción a las disposiciones de nuestra Ley Orgánica (N° 6815 de 27 de setiembre de 1982 y sus reformas) hemos sentando una jurisprudencia administrativa en torno a los diversos requisitos de admisibilidad que deben cumplirse para que podamos desarrollar nuestra función consultiva.

En primer lugar, y en lo que interesa al presente asunto, se exige que toda gestión se acompañe del criterio legal que sobre el tema o temas en consulta tenga la respectiva asesoría jurídica del órgano u institución pública, salvo el caso de los auditores internos, quienes podrán realizar la consulta directamente, siempre y cuando tenga relación con sus funciones específicas (art. 4 de la citada Ley Nº 6815).

Dicho dictamen o informe de la Asesoría Legal debe ser un estudio específico, profundo, serio y detallado, que comprenda la interpretación que brinda esa instancia administrativa sobre el tema o temas que interesan al jerarca; debe hacer referencia tanto a la normativa, como a la jurisprudencia -administrativa y judicial- y doctrina que, a criterio del profesional correspondiente, sean atinentes con la inquietud o inquietudes a dictaminar, y que luego serán eventualmente sometidas a nuestra consideración. Y se sobreentiende que en él deberá de llegarse a una determinada posición sobre el tema o tópicos en consulta (Dictamen C-151-2002 del 12 de junio del 2002, C-018-2004 de 16 de enero de 2004, C-074-2004 de 2 de marzo de 2004, C-138-2005 de 20 de abril de 2005, así como los C-166-2005 de 5 de mayo de 2005 y C-276-2005 de 4 de agosto de 2005, entre otros muchos). Véase que dicho criterio tiene como finalidad poder determinar si después de haberse estudiado y discutido el asunto a nivel interno, persiste la necesidad de requerir nuestro pronunciamiento vinculante (Dictamen C-065-2021, de 4 de marzo de 2021). Ello implica que no resulte admisible un criterio en el cual se exponga una duda jurídica y la normativa aplicable, pero cuya conclusión sea recomendar al jerarca solicitar el criterio de la Procuraduría General al respecto (dictamen PGR-C-335-2021 de 8 de diciembre de 2021).

De modo que no podemos obviar, y mucho menos excepcionar, la obligación de presentar un criterio jurídico completo, detallado y específico para la consulta que interesa al órgano o institución; máxime cuando aquellos cuentan con su respectiva asesoría legal, pues se parte del supuesto de que la decisión de someter formalmente la consulta a este Órgano Asesor, ha sido sopesada, seria y concienzudamente, por el jerarca institucional, teniendo para ello como base las consideraciones y conclusiones del criterio jurídico de su asesor legal; esto especialmente por la naturaleza vinculante del dictamen que se llegue a emitir, de nuestra parte, al respecto (artículo 2 de nuestra Ley Orgánica). (Véase al respecto, entre otros, los dictámenes C-074-2004 del 2 de marzo y C-018-2004 del 16 de enero del 2004).

Por lo dicho, el criterio legal que exige nuestra Ley Orgánica como requisito de admisibilidad debe emitirse específicamente para los efectos de aclarar las dudas sobre las cuales finalmente se nos consulta. Es decir, antes de solicitar nuestro criterio, el jerarca correspondiente debe requerir el criterio de su asesoría legal sobre los cuestionamientos que desea consultarnos, con el fin de que dicho informe legal responda todos los cuestionamientos generales que se nos plantean. No podría entonces tratarse de cualquier informe legal que, aunque relacionado con el tema consultado, no haya sido emitido específicamente para responder los cuestionamientos generales que luego van a ser consultados a la Procuraduría (Dictamen C-065-2021, op. cit.). De modo que, aquel criterio debe responder, de manera general, los cuestionamientos que serán planteados, sin involucrar un caso concreto (Entre otros muchos, el dictámenes C-088-2021 de 23 de marzo de 2021 y C-135-2021 de 19 de mayo de 2021).

Y en esta ocasión, si bien se adjunta el oficio de la asesoría jurídica -Oficio No. DJUR-05103-2021-, estimamos que, por su contenido, el mismo no cumple con las características señaladas, pues fue emitido con fines distintos, en concreto para atender internamente una gestión de la Dirección de Seguros Obligatorios y Salud, que además involucra un caso concreto relacionado con un reclamo administrativo por el lamentable fallecimiento de un Diputado –punto 5 del criterio jurídico-; lo cual nos lleva a un segundo y último aspecto de inadmisibilidad de esta gestión.

Según hemos reiterado en nuestra jurisprudencia administrativa, no son consultables asuntos concretos sobre los cuales se encuentre pendiente una decisión por parte de la Administración activa (véanse entre otros muchos, los dictámenes C-194-94, C-188-2002, C-147-94, OJ-085-2003, C-317-2004, C-307-2009, C-205-2010, C-128-2011 C-026-2015, C-042-2016, C-143-2017, C-023-2019, C-003-2020 y C-086-2021), pues en razón de los efectos vinculantes de nuestros dictámenes, admitir lo contrario en este caso, más que desnaturalizar la distribución de competencias que hace nuestro régimen administrativo, implicaría un desapoderamiento ilegítimo de la función administrativa propia de la Administración activa, pues el órgano consultante quedaría vinculado por nuestro pronunciamiento y, consecuentemente, la decisión final sobre la materia en consulta no estaría exclusivamente residenciada en él, sino, en buena parte, en este órgano superior consultivo.

Y en el caso, pese a que la consulta no hace referencia específica a un caso concreto, el criterio legal adjunto sí alude una situación concreta y específica –el reclamo indemnizatorio por la muerte de un diputado en funciones- pendiente de resolverse administrativamente. Por tanto, aunque pudiera argumentarse que la consulta se formula a sugerencia de la Asesoría Jurídica para el tratamiento de futuros casos, lo cierto es que al dar respuesta a su consulta, estaríamos refiriéndonos indirectamente a esa situación concreta aludida en aquella opinión jurídica; lo cual, como ya se advirtió, escapa por mucho a nuestra función consultiva (En similar sentido, véanse los dictámenes nos. C-139-2017 de 20 de junio de 2017, C-061-2018 de 3 de abril de 2018, C-246-2018 de 21 de setiembre de 2018, C-046-2019 de 20 de febrero de 2019 y C-003-2020, op. cit.).

Por todo lo expuesto, la consulta resulta inadmisible, y, en consecuencia, deviene improcedente entrar a conocer por el fondo su gestión. Por ende, se deniega su trámite y se archiva.

Conclusión:

Luego de un exhaustivo análisis, por el incumplimiento de requisitos de admisibilidad, deviene improcedente entrar a conocer por el fondo de su gestión. Por ende, se deniega su trámite y se archiva.

Sin otro particular,

MSc. Luis Guillermo Bonilla Herrera

Procurador Adjunto

Área de la Función Pública

KGBH/ymd