Dictamen : 017 - del 20/01/2022

20 de enero 2022

PGR-C-017-2022

Señora

Victoria Hernández López

Ministra

Ministerio de Economía, Industria y Comercio

Estimada señora:

Con aprobación del señor Procurador General de la República, nos referimos a su oficio DM-OF-669-2021 del 6 de octubre de 2021, mediante el cual solicita nuestro criterio sobre la siguiente interrogante:

“¿Existen excepciones que eximan a instituciones o empresas públicas de la aplicación total o parcial de la Ley N°8220, en relación con las disposiciones que rigen el Derecho Privado o la naturaleza jurídica de una institución?”

A efectos de cumplir con lo requerido por el artículo 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, el Ministerio de Economía, Industria y Comercio aportó el criterio legal de la Asesoría Jurídica, oficio AJ-OF-043-2021 del 26 de agosto de 2021.

Asimismo, debemos señalar que durante el análisis de la presente consulta el señor Regulador General de la República presentó el oficio OF-0935-RG-2021 del 20 de diciembre de 2021 como anexo, mediante el cual emitió su posición con relación al tema que se plantea, aportando, además, el análisis de su Asesoría Jurídica. No obstante lo anterior, debemos aclarar que el presente criterio se emite atendiendo a la consulta que planteó la señora Ministra de Economía, Industria y Comercio de manera general, sin referirnos específicamente a alguna institución específica. Lo anterior, sin perjuicio de la atribución que pueden ejercer los diferentes jerarcas de manera directa para plantear consultas a este órgano asesor, según lo dispuesto en la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República.

I. SOBRE EL ÁMBITO DE APLICACIÓN DE LA LEY N° 8220 Y LO CONSULTADO

Debemos iniciar señalando que la promulgación de la Ley N° 8220 del 4 de marzo de 2002, Ley de Protección al ciudadano del exceso de requisitos y trámites administrativos, tuvo como finalidad exigirle a la Administración Pública racionalidad, celeridad y coordinación en la atención de las peticiones de los administrados y evitar la prolongación indebida de los trámites administrativos, solicitud de requisitos duplicados, falta de información, entre otros (exposición de motivos del proyecto de ley No. 4.235 que le sirvió de base).

Así las cosas, debemos tener claro, en primer lugar, que las normas de la Ley N° 8220 sólo resultan de obligada aplicación cuando el administrado y el Estado entablan una relación a causa del derecho de petición, información y/o derecho o acceso a la justicia administrativa (artículos 27 y 30 de la Constitución Política), que ejerce una persona física o jurídica al dirigirse a la Administración Pública. En los demás supuestos, la normativa que contiene dicha ley no resulta aplicable[1].

Además, resulta importante señalar que, el artículo 1 de esta Ley define al “administrado” como toda persona física o jurídica que, en el ejercicio de su derecho de petición, información y/o derecho o acceso a la justicia administrativa, se dirija a la Administración Pública.

Al respecto, a través del dictamen N° C-293-2002 del 4 de noviembre de 2002, este órgano consultivo señaló:

“… Desde esta perspectiva, el ámbito de aplicación de la normativa que estamos glosando, se limita a un status específico y concreto, aquel en que se encuentra el administrado a causa del ejercicio de dos derechos fundamentales, de donde se derivan deberes puntuales que la Administración Pública debe cumplir, so pena de vulnerar los preceptos legales contenidos en la Ley n.° 8220.” (El subrayado no pertenece al original)

Consecuentemente, la relación de la Administración con los particulares fuera de ese ámbito del derecho de petición y el acceso a la justicia administrativa, no queda cobijada por esta ley.

En segundo término, es importante hacer una distinción entre los dos criterios que definen el ámbito de aplicación de la Ley N° 8220. El primero de ellos, es el criterio subjetivo (a quién va dirigida) y, el segundo, de naturaleza objetiva, se refiere al “tipo de relación” (actividad) que se entabla entre la Administración y el administrado (dictamen N° C-293-2002).

En cuanto al criterio subjetivo, debemos partir del ámbito de aplicación definido en el artículo primero de la Ley N° 8220, el cual resulta concordante con el artículo 1 del Reglamento a esta Ley, Decreto Ejecutivo N° 37045-MP-MEIC del 22 de febrero de 2012. Señala dicho numeral:

“Artículo 1º-Ámbito de aplicación. La presente Ley es aplicable a toda la Administración Pública, central y descentralizada, incluso instituciones autónomas y semiautónomas, órganos con personalidad jurídica instrumental, entes públicos no estatales, municipalidades y empresas públicas. Se exceptúan de su aplicación los trámites y procedimientos en materia de defensa del Estado y seguridad nacional. (…)” (El subrayado no pertenece al original)

Conforme se aprecia, el ámbito de aplicación de esta ley es muy amplio, en tanto comprende a toda la Administración Pública, es decir, tanto a la administración central como la descentralizada, exceptuando su aplicación únicamente cuando se trate de los temas defensa del Estado y seguridad nacional.

No obstante ello, como ya señalamos y como explicaremos ampliamente, la Ley 8220 fue pensada en un ámbito limitado al ejercicio del derecho de petición, información y/o derecho o acceso a la justicia administrativa. Precisamente por ello, esta Procuraduría señaló en la opinión jurídica OJ-113-2001 del 26 de agosto de 2001, que el concepto mismo de Administración Pública contenido en el artículo 1 de la Ley General de la Administración Pública, excluye, per se, la función legislativa, judicial y electoral. De allí que la Asamblea Legislativa, el Poder Judicial y el Tribunal Supremo de Elecciones estarán comprendidas dentro del ámbito de aplicación de la Ley N° 8220, únicamente cuando ejerzan funciones administrativas.

En esa línea, el artículo 1 de la Ley General de la Administración Pública dispone:

“Artículo 1º.- La Administración Pública estará constituida por el Estado y los demás entes públicos, cada uno con personalidad jurídica y capacidad de derecho público y privado.”

Ahora bien, conforme el análisis realizado al expediente legislativo donde se discutió la aprobación del proyecto de ley N° 14.235, que sirvió de base a la Ley 8220, se desprende que las señoras y señores diputados, no tuvieron la intención de excluir a ningún ente autónomo o empresa pública, por el contrario, su objetivo era mantener dentro del ámbito de aplicación de la ley a toda la Administración Pública, en beneficio de los administrados y de la propia Administración al dotarla de celeridad y precisión en sus funciones, esto lógicamente dentro del campo en que fue pensada dicha ley. Por ejemplo, en el acta de la Sesión Plenaria N° 118 del 19 de febrero de 2002, visible a folios 406 a 435 del expediente legislativo (segundo debate del proyecto), el Diputado Belisario Solano Solano, señaló:

“… Estoy totalmente de acuerdo con el espíritu de la ley, con ello no tengo ningún problema; estoy absolutamente de acuerdo con el espíritu de la ley, pero lo que quiero es que después los Tribunales de Justicia o la Sala Constitucional, cuando venga un recurso de inconstitucionalidad, tenga claro que el espíritu unánime de todos los legisladores fue transformar el régimen de relación del administrado con la Administración Pública.

Hemos hecho un cambio trascendental e histórico en este momento, y ha sido por unanimidad. Que después los jueces de la República no vengan a tratar de modificar esto. Que quede claro para la historia y para los abogados constitucionalistas, para la Sala Constitucional, para los Tribunales de Justicia, para los entes municipales, para las instituciones autónomas, para el Gobierno, para el Poder Ejecutivo, que hay un cambio radical en la relación administrado versus administración, porque unánimemente hemos querido transformar la relación y así quiero que conste…”.

Asimismo, en esa misma acta legislativa, consta la intervención del diputado Ricardo Sancho Chavarría, quien indicó que esa iniciativa iba por el camino correcto para “desmantelar” el exceso de trámites y “… establecer una cultura de desempeño en nuestra Administración Pública… hospitales, en el IMAS, en los bancos…”.

En consecuencia, en principio, todos los órganos y entes de la Administración Pública, en sentido amplio, estarían obligados a cumplir con lo que establece la Ley N° 8220, estándose al concepto de “Administración Pública” contenido en la Ley General de la Administración Pública.

Ahora bien, es importante señalar que, mediante la Ley N° 8990 del 27 de setiembre del año 2011, se reformaron los artículos 4, 5, 6, 7 y 10, y se adicionaron los numerales 11, 12, 13 y 14 a la Ley N° 8220. En lo que nos interesa, el artículo 11 vino a crear la rectoría del Ministerio de Economía, Industria y Comercio (MEIC), por medio de la Dirección de Mejora Regulatoria, en materia de simplificación de trámites y mejora regulatoria, quien debe, además, velar por el cumplimiento de la Ley N° 8220.

Conforme se extrae del expediente legislativo del proyecto de ley N° 16.956, donde se conoció dicha reforma legal, esta “nueva” competencia generó una gran discusión en el seno de la Asamblea Legislativa, precisamente porque muchos de los diputados consideraron que esto incidiría negativamente en la autonomía de algunos entes públicos, municipalidades y empresas públicas, comprendidos en el ámbito de aplicación del artículo 1 de la Ley N° 8220.

Al respecto, en la discusión del proyecto, al seno de la Comisión Permanente de Asuntos Jurídicos, el diputado José María Villalta Florez-Estrada, manifestó que le generaba dudas el impacto que tendría la rectoría del MEIC (artículo 11 del proyecto, adicionado mediante moción), sobre el ejercicio de competencias de las instituciones autónomas, en virtud que el artículo 1 de la Ley N° 8220. Concretamente, señaló:

“Me parece que la redacción de este artículo no es la más feliz, porque es demasiado amplio, nos dice que el criterio de la Ministra o el Ministro de Economía, es vinculante para todas las instituciones públicas incluyendo las instituciones con autonomía constitucional sobre los trámites existentes cubiertos por esta ley. Así como sobre la emisión de nuevas regulaciones, si una institución decide desarrollar otra forma de ejercer sus competencias estaría cubierto esto también por esta ley.

Un Ministro de Gobierno le va a decir a la institución, cómo ejercer sus competencias? (sic) Así como la emisión de nuevas regulaciones, o sea, afectaría también la potestad reglamentaria de las instituciones autónomas.

Cada vez que una institución autónoma quiera emitir un reglamento de servicio, un reglamento sobre la prestación de sus servicios, sobre el desarrollo de sus competencias hay un criterio vinculante del MEIC que tiene que decir cómo ejercer su potestad reglamentaria, o para reformar lo que ya existe en materia de trámites…

Me parece que aquí, por la redacción poco clara de este artículo se estaría abriendo un portillo más, para la injerencia política del Poder Ejecutivo en la autonomía de las instituciones descentralizadas, incluyendo las municipalidades también en el ejercicio de sus competencias, en el ejercicio de su potestad reglamentaria. Y si este artículo lo quieren mantener tendría que delimitarse muy bien, muy bien, ¿en qué casos y bajo qué supuestos es vinculante ese criterio del MEIC?” (Acta No. 26 del 31 de agosto de 2010, Comisión Permanente de Asuntos Jurídicos, folios 503 al 531)

En ese mismo sentido, respecto a la competencia que el artículo 13 del proyecto de ley, también adicionado mediante moción, otorgaría al MEIC para la emisión de criterios vinculantes respecto a los trámites existentes y sobre la emisión de nuevas regulaciones o reformas a las ya existentes, el diputado Villalta Florez-Estrada, señaló:

“… estamos hablando de un jerarca político, “que su criterio será vinculante para todas las instituciones del Estado, incluyendo instituciones que gozan de un rango importante de autonomía.

Realmente si ustedes ven el artículo uno de la Ley N.° 8220, el ámbito de aplicación de esta ley es muy amplio, rige para toda la administración descentralizada, instituciones autónomas, sin diferenciar en el tipo de autonomía, esto abarcaría la Caja, las universidades públicas, entidades con rango de autonomía importante, las municipalidades; y respecto a todas estas entidades el Ministerio de Economía, Industria y Comercio tendría un criterio vinculante sobre cómo deben organizar sus procedimientos, sus trámites, incluido sobre cuáles requisitos pueden solicitar o no”, y esto podría presentarse para excesos que vulneren la autonomía constitucional de las entidades descentralizadas antes mencionadas…” (Acta No. 27 del 7 de setiembre de 2010, Comisión Permanente de Asuntos Jurídicos, folios del 542 al 564)

En virtud de estos cuestionamientos, los legisladores aprobaron incluir un párrafo final en los artículos 11 y 13, a fin de excluir a los entes autónomos, semiautónomos o con autonomía universitaria, de la rectoría del MEIC y de la vinculatoriedad de sus dictámenes. Dicha versión de ambos artículos fue la introducida finalmente a la Ley N° 8220, a través de la Ley N° 8990 del 27 de setiembre del año 2011.

Dichos numerales señalan:

“Artículo 11.- Rectoría. El Ministerio de Economía, Industria y Comercio (MEIC), por medio de la Dirección de Mejora Regulatoria, será el órgano rector en materia de simplificación de trámites y mejora regulatoria y, como tal, deberá velar por el cumplimiento de esta ley.

Los órganos y las entidades contemplados en el artículo 1 de esta ley serán también responsables de velar por su cumplimiento y por el seguimiento de los programas de mejora regulatoria que se establezcan.

Para cumplir con lo anterior, el jerarca respectivo deberá designar un oficial de simplificación de trámites en cada órgano o ente. Estos oficiales junto con los jerarcas serán los responsables de dar seguimiento a las disposiciones de esta ley.

Cada ente autónomo, semiautónomo o con autonomía universitaria establecerá sus programas de mejora regulatoria y designará a sus oficiales de simplificación de trámites, y tendrá como referente los criterios que en esta materia emita el órgano rector.” (El subrayado no pertenece al original)

“Artículo 13.- Criterio del órgano rector. El criterio que emita el Ministerio de Economía, Industria y Comercio (MEIC), por medio de la Dirección de Mejora Regulatoria, sobre los trámites existentes cubiertos por esta ley, así como sobre la emisión de nuevas regulaciones o reformas a las ya existentes que contengan trámites requeridos a los ciudadanos, tendrá carácter vinculante para la Administración Pública central.

Cuando los entes autónomos, semiautónomos o con autonomía universitaria emitan nuevas regulaciones o reformas a las ya existentes que contengan trámites requeridos a los ciudadanos, consultarán al órgano rector la conformidad de estas con los principios y objetivos de la mejora y simplificación de los trámites y a la Ley N.° 8220 y su reglamento. El criterio que vierta el órgano rector para estos casos será con carácter de recomendación.” (El subrayado no pertenece al original)

En consecuencia, podemos concluir que, si bien el ámbito de aplicación del artículo 1 de la Ley No. 8220 exige a los entes autónomos –sin ninguna excepción- cumplir con la mejora y simplificación de trámites para los administrados, lo cierto es que los artículos 11 y 13 de esta misma ley –introducidos en el año 2011- permiten que estos entes descentralizados establezcan sus propios programas de mejora regulatoria o reformen los ya existentes, tomando como referencia los criterios del MEIC, pero sin someterlos a su rectoría.

Además, los entes autónomos, semiautónomos o con autonomía universitaria consultarán sus programas de mejora regulatoria y reformas a ese Ministerio, pero la respuesta que obtengan será una mera recomendación, en tanto, carecen de vinculatoriedad respecto a ellos.

Conforme lo anterior, la Ley N° 8220 pretende respetar la autonomía de ciertos entes, pero no los exime de dictar sus propias regulaciones en materia de mejora regulatoria y simplificación de trámites, siguiendo lo estipulado en la Ley 8220 en cuanto a su ámbito de aplicación. En todo caso, esta obligación legal impuesta excluye la rectoría del MEIC, en virtud precisamente de la autonomía con la que cuentan.

Adicionalmente, como ya adelantamos, debe observarse el criterio objetivo que define el ámbito de aplicación de la Ley N° 8220, según el tipo de relación (régimen de actividad) que se entabla entre la Administración y el administrado. Al respecto, en el reciente dictamen PGR-C-339-2021 del 9 de diciembre de 2021, señalamos que en el caso particular de las empresas del sector descentralizado, estas están sujetas a los cánones del Derecho Administrativo en materia de su organización y en el tanto ejerzan potestades públicas, y, en ese sentido, cuando una persona se dirige a estas instituciones en su posición de administrado –como ocurre tratándose del ejercicio del derecho de petición, información y/o derecho o acceso a la justicia administrativa-, dichas entidades públicas deben responder y atender ese tipo de gestiones dentro del marco del Derecho Público. Por el contrario, cuando estas empresas públicas incursionan en actividades comerciales, el usuario se encuentra en condición de cliente de un servicio –y no de administrado- y, por tanto, esa relación está regida por los principios y normas del Derecho Privado.

Lo anterior, se extrae claramente del numeral 3 de la Ley General de la Administración Pública al señalar:

“Artículo 3º.-

1. El derecho público regulará la organización y actividad de los entes públicos, salvo norma expresa en contrario.

2. El derecho privado regulará la actividad de los entes que por su régimen de conjunto y los requerimientos de su giro puedan estimarse como empresas industriales o mercantiles comunes.” (El subrayado no es del original).

En consecuencia, podemos concluir que las empresas del sector descentralizado ostentan un régimen jurídico mixto, en tanto están sometidas tanto al Derecho Público (en cuanto a su organización y actividades administrativas) como al Derecho Privado (respecto a su actividad comercial o industrial).

Al respecto, la Sala Constitucional ha señalado:

“(…) este tipo de organización también es conocida doctrinariamente como una empresa pública-ente público; lo anterior por cuanto fue creada para desarrollar una actividad mercantil y comercial bajo la veste de una organización de Derecho Público y en consecuencia su régimen jurídico es mixto. Es decir, todos aquellos aspectos relacionados a la organización y el ejercicio de ciertas potestades o competencias eminentemente administrativas, se rigen por el Derecho administrativo y en lo relativo a la actividad empresarial por el Derecho privado. Sobre este particular, el artículo 3°, párrafo 1°, de la Ley General de la Administración Pública establece que “El derecho público regulará la organización y actividad de los entes públicos, salvo norma expresa en contrario”, por su parte, el párrafo 2° dispone que “El derecho privado regulará la actividad de los entes que por su régimen de conjunto y los requerimientos de su giro pueden estimarse como empresas industriales o mercantiles comunes”. Se trata, como se ve, de supuestos en que los entes públicos ejercitan una capacidad de Derecho público y otra de Derecho privado (artículo 1° de la Ley General de la Administración Pública) (…)” (El subrayado no es del original) (Voto Nº 2019-018505 de las once horas y cuarenta y cinco minutos de veinticuatro de setiembre de dos mil diecinueve)

Conforme lo anterior, para determinar la aplicación de la Ley N° 8220 a las empresas del sector descentralizado, se requiere necesariamente determinar qué “tipo de actividad” ejercen. En cuyo caso, si su actividad la realiza en el ejercicio de las potestades públicas, ésta se regirá por el Derecho Público y, por ende, los trámites y respuestas que ofrezcan a los administrados se regirán por las disposiciones de la Ley N° 8220.

Por el contrario, si la actividad del ente es propia de su actividad comercial o mercantil (régimen de competencia en el mercado) su relación con los particulares (clientes) se regirá por el Derecho Privado, y, en ese entendido, no le será aplicable las normas de la Ley No. 8220 en cuanto a esa actividad.

Esto último, tiene vital importancia, en tanto se ajusta al modelo de mercado diseñado por las leyes especiales para las empresas del sector descentralizado y que, de sujetarlas al Derecho Público en el ejercicio de su actividad de carácter comercial, iría en contra de la eficiencia de los servicios que presta e implicaría una clara desventaja con respecto a las empresas privadas, resultando contrario a la libre competencia en el mercado.

Respecto a lo anterior, mediante el dictamen C-129-2004 de 3 de mayo de 2004, esta Procuraduría se refirió de la siguiente manera:

“Cuando se habla de un mercado competitivo, se parte de que los particulares pueden participar activamente en él en igualdad de condiciones. Igualdad de condiciones para los agentes privados entre sí, igualdad de los agentes privados respecto de los agentes públicos. Un mercado competitivo no es un mercado segmentado en el que el agente encuentra dificultades, en razón de su naturaleza, para llegar al usuario o cliente final. Por el contrario, en el mercado competitivo los distintos agentes compiten bajo las mismas reglas por ese usuario o cliente final.

Si no puede afirmarse la existencia de una competencia, carece de importancia el principio de igualdad en la competencia…”

Finalmente, resulta importante trascribir y reiterar el razonamiento externado por esta Procuraduría en el dictamen ya mencionado, PGR-C-339-2021 del 9 de diciembre de 2021, el cual, si bien está dirigido a la entidad aseguradora del Estado, su análisis resulta extensivo a todas las empresas del sector descentralizado.

“(…) para participar en igualdad de condiciones y sin distorsiones contrarias a esa libre competencia, el INS no puede estar sujeto a otras disposiciones ajenas al Derecho privado (comercial), pues ello vendría a falsear no solo esa justa competencia, sino también los parámetros de eficiencia que le impone su propia Ley (Ley N° 12). Así, esta entidad aseguradora del Estado puede y debe manejar todo lo relativo a la colocación de las pólizas de seguro y servicios auxiliares de conformidad con sus propios criterios técnicos y políticas administrativas (inteligencia del artículo 1° de la citada Ley N° 12).

Bajo este orden de ideas, y centrándonos en la consulta planteada, es claro que el hecho de que la actividad comercial en materia de seguros que desarrolla el INS permanezca regida por el Derecho privado, no apareja ninguna desaplicación ni interpretación equivocada de la Ley de Protección del Ciudadano del Exceso de Requisitos y Trámites Administrativos (Ley N° 8220).

En primer lugar, como quedó visto, dicha legislación deberá ser de observancia por parte del INS en su condición de institución pública, cuando esté ejerciendo competencias o potestades públicas sobre el administrado, específicamente en lo referente al derecho de petición, información y/o derecho o acceso a la justicia administrativa, que es lo dispuesto en el artículo 1° de dicha Ley. Así, no se está desconociendo dicha normativa, sino aplicándola correctamente bajo su propia letra (…)

En efecto, es evidente que la normativa y políticas aplicables a los seguros deben decantarse por trámites expeditos, acorde con la dinámica de ese mercado y la competitividad que lleva implícita tal actividad de carácter comercial. En esa medida –como lo hace ver la asesoría jurídica- la no aplicación de la Ley 8220 no puede ser interpretada como un perjuicio al cliente del INS, sino que, por el contrario, ello conllevaría el sometimiento del consumidor a un régimen propio del Derecho administrativo, que resulta incompatible con la actividad aseguradora, lo que a la postre significaría un retroceso en materia de derechos del consumidor. (…)” (La negrita no pertenece al original)

Lo anterior sirve para contestar la interrogante que plantea la señora Ministra, específicamente sobre si existen excepciones que eximan a instituciones o empresas públicas de la aplicación total o parcial de la Ley N°8220, en relación con las disposiciones que rigen el derecho privado o la naturaleza jurídica de una institución.

En cuanto a dicha interrogante jurídica que se plantea, debemos reiterar que, desde el punto de vista subjetivo, el ámbito de aplicación de la Ley N° 8220 es muy amplio, en tanto comprende tanto la administración central como la descentralizada (entes públicos no estatales, municipalidades y empresas públicas), exceptuando únicamente los temas de defensa del Estado y seguridad nacional. Sin embargo, con fundamento en sus artículos 11 y 13 de la Ley, los entes autónomos, semiautónomos o con autonomía universitaria (entes descentralizados), podrán dictar sus propias regulaciones en materia de mejora regulatoria y simplificación de trámites, excluyéndose la rectoría del MEIC, por lo que los criterios que emita no serán vinculantes para dichos entes, sino únicamente criterios técnicos o recomendaciones a considerar a la hora de emitir sus propias regulaciones.

Ahora bien, refiriéndonos concretamente al tipo de relación (actividad) que se entabla entre la Administración y el administrado (criterio objetivo), las empresas del sector descentralizado estarán sujetas al Derecho Administrativo en cuanto a su organización y en el tanto ejerzan potestades públicas y, sólo en estos casos estarán sometidas –respecto a los administrados- a las disposiciones de la Ley N° 8220.

Por el contrario, cuando las empresas públicas incursionan en actividades comerciales, su relación con los particulares (clientes) se regirá por el Derecho Privado y, en ese sentido, no se entenderán comprendidas dentro del ámbito de aplicación de la Ley N° 8220, precisamente para garantizarles una participación en igualdad de condiciones en el mercado y sin distorsiones contrarias a la libre competencia.

Finalmente, al igual que se advirtió en la opinión jurídica PGR-C-339-2021 del 9 de diciembre de 2021, en esta ocasión tampoco se comparte la apreciación del MEIC al señalar que “…el alcance dispuesto en el artículo 1 de la Ley N° 8220 no hace distinciones entre entidades del aparato público o del régimen jurídico al que se encuentran sometidas…Estimamos conveniente terminar recordando que no cabe distinguir donde la ley no lo hace, cuando el texto de la norma es claro, tal y como verdaderamente lo es el texto del artículo 1 de la Ley N° 8220, su interpretación es irrelevante e innecesaria…” (criterio legal AJ-OF-043-2021) (El subrayado no pertenece al original)

Al respecto, debemos indicar que el mismo artículo 1 de la Ley N° 8220, es claro en advertir que, se rige en relación con los derechos de los administrados, no así de los clientes de las empresas públicas que ejercen actividades comerciales, las cuales, como ya se dijo, están regidas por normas especiales y por el Derecho Privado.

Respecto a lo anterior, y sobre la interpretación de las normas, dicho dictamen señaló concretamente:

“… Sería un grave error hacer una lectura parcial o “recortada” de la norma, pues el párrafo primero del artículo 1° de la Ley N° 8220 –referido a la aplicación para las instituciones autónomas, entre otras- queda definido y delimitado justamente por los alcances específicos que introduce de forma integrada su párrafo segundo, que lo circunscribe a la atención de las gestiones concernientes al derecho de petición, información y/o derecho o acceso a la justicia administrativa, y que se atienden en carácter de Administración Pública, y no como empresa comercial frente a los clientes.

En este punto, se impone retomar lo que ya hemos señalado en múltiples ocasiones acerca de los métodos para interpretar el alcance de las normas, recordando que la lectura y aplicación de las disposiciones legales siempre debe resultar razonable, lógica y dirigida a alcanzar el fin previsto por el ordenamiento (inteligencia de los artículos 10 y 16 de la Ley General de la Administración Pública) Así, en cuanto a la disposición que aquí se requiere interpretar (artículo 1° de la Ley 8220), es claro que la misma tiene que atender al espíritu del legislador al momento de dictar la norma –cuyos objetivos ya los mencionamos-, así como a principios de lógica y conveniencia, tomando en cuenta otras normas conexas y la naturaleza y valor de la conducta y hechos a que se refiere, como señala el citado artículo 10 de la LGAP.

Ergo, una recta lectura no puede interpretar aisladamente sus párrafos, ni tampoco desconocer la diferencia existente entre el ámbito del Derecho público que cubre los derechos de los administrados, y el ámbito comercial (Derecho privado) que rige las relaciones comerciales con las personas en condición de clientes de un servicio empresarial, según ha quedado explicado…” (El subrayado no pertenece al original) (PGR-C-339-2021 del 9 de diciembre de 2021)

Bajo esta inteligencia, este órgano consultivo concluyó que, la no aplicación de la Ley N° 8220 a la actividad comercial no puede ser interpretada como un perjuicio al cliente, sino que, por el contrario, ello conllevaría el sometimiento del consumidor a un régimen propio del Derecho administrativo, lo que a la postre significaría un retroceso en materia de derechos del consumidor.

De igual forma, debemos reiterar que la Ley 8220 debe aplicarse en las relaciones entre la Administración y el administrado, en ejercicio del derecho de petición, información y acceso a la justicia administrativa, sin que ello signifique que derogue las potestades regulatorias y normativas con las que cuentan algunos entes autónomos en ejercicio de las competencias atribuidas en sus propias leyes de creación y la naturaleza propia de sus funciones.

II. CONCLUSIONES

Partiendo de lo anterior podemos llegar a las siguientes conclusiones:

a) Las normas de la Ley N° 8220 resultan de obligada aplicación cuando el administrado y el Estado entablan una relación a causa del derecho de petición, información y/o derecho o acceso a la justicia administrativa (artículos 27 y 30 de la Constitución Política);

b) Desde el punto de vista subjetivo, el ámbito de aplicación de la Ley N° 8220 es muy amplio, en tanto comprende tanto la administración central como la descentralizada (entes públicos no estatales, municipalidades y empresas públicas), exceptuando únicamente los temas de defensa del Estado y seguridad nacional;

c) No obstante lo anterior, de los artículos 11 y 13 de la Ley 8220, se desprende que los entes autónomos, semiautónomos o con autonomía universitaria (entes descentralizados), podrán dictar sus propias regulaciones en materia de mejora regulatoria y simplificación de trámites, excluyéndose la rectoría del MEIC, por lo que los criterios que emita no serán vinculantes para dichos entes, sino únicamente criterios técnicos o recomendaciones a considerar a la hora de emitir sus propias regulaciones;

d) Adicionalmente, a partir de un criterio objetivo, referido al tipo de relación o actividad que se entabla entre la Administración y el administrado, las empresas del sector descentralizado estarán sujetas al Derecho Administrativo en cuanto a su organización y en el tanto ejerzan potestades públicas, por lo que sólo en estos casos estarán sometidas –respecto a los administrados- a las disposiciones de la Ley N° 8220;

e) Por el contrario, cuando las empresas públicas incursionan en actividades comerciales, su relación con los particulares (clientes) se regirá por el Derecho Privado y, en ese sentido, no se entenderán comprendidas dentro del ámbito de aplicación de la Ley N° 8220 en cuanto a las mismas, precisamente para garantizarles una participación en igualdad de condiciones en el mercado y sin distorsiones contrarias a la libre competencia. Además, por cuanto el ámbito de aplicación de la Ley 8220 es limitado al ejercicio del derecho de petición, información y/o derecho o acceso a la justicia administrativa;

f) En igual sentido, la Ley 8220 no deroga las potestades regulatorias y normativas con las que cuentan algunos entes autónomos en ejercicio de las competencias atribuidas en sus propias leyes de creación y la naturaleza propia de sus funciones, dado que el ámbito de aplicación de dicha ley es limitado al ejercicio del derecho de petición, información y justicia administrativa del administrado.

Atentamente,

Silvia Patiño Cruz Yolanda Mora Madrigal

Procuradora Abogada de la Procuraduría

SPC/YMM/cpb

C. Regulador General ARESEP.

[1] Dictamen N° C-293-2002 de fecha 4 de noviembre de 2002, reiterado en el dictamen PGR-C-339-2021 del 9 de diciembre de 2021.

PGR-C-017-2022

ÁMBITO DE APLICACIÓN DE LA LEY 8220. JUSTICIA ADMINISTRATIVA. MEJORA REGULATORIA. DERECHOS DEL CONSUMIDOR. DERECHO DE PETICIÓN Y/O INFORMACIÓN. SIMPLIFICACIÓN DE TRÁMITES. EXCESO DE REQUISITOS Y TRÁMITES ADMINISTRATIVOS. INSTITUCIONES AUTÓNOMAS. EMPRESAS PÚBLICAS. LIBRE COMPETENCIA.

La señora Victoria Hernández López, Ministra de Economía, Industria y Comercio solicita nuestro criterio sobre la siguiente interrogante:

Mediante dictamen PGR-C-017-2022 del 20 de enero 2022, suscrita por la Procuradora Silvia Patiño Cruz y la abogada de la Procuraduría Yolanda Mora Madrigal, se concluyó lo siguiente: