Opinión Jurídica : 219 - del 16/12/2021

16 de diciembre de 2021

PGR-OJ-219-2021

Señora

Daniela Agüero Bermúdez

Área de Comisiones Legislativas VII

Asamblea Legislativa

Estimada señora:

Con la aprobación del Procurador General de la República, damos respuesta al oficio N° AL-22588-CPSN-0245-2021 de fecha 30 de octubre de 2021.

En oficio N° AL-22588-CPSN-0245-2021 se nos comunica que la Comisión Permanente Especial de Seguridad y Narcotráfico de la Asamblea Legislativa acordó someter a consulta ante la Procuraduría General de la República el Proyecto de Ley tramitado por expediente legislativo N° 22.588 denominado "Reforma a los artículos 236 y 240 de la Ley de Tránsito por Vías Públicas Terrestres y Seguridad Vial, Nº 9078 del 04 de octubre de 2012”.

En razón del objeto de consulta, se considera oportuno abordar: A) Sobre la Admisibilidad de las consultas planteadas por las Comisiones y demás Órganos Legislativos; y B) Aspectos de Técnica Legislativa: prerrogativa excepcional para la rotulación de vehículos para la inteligencia e investigación.

A. SOBRE LA ADMISIBILIDAD DE LAS CONSULTAS PLANTEADAS POR LAS COMISIONES LEGISLATIVAS Y DEMÁS ÓRGANOS LEGISLATIVOS.

Conforme la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, Ley N° 6815 del 27 de setiembre de 1982, la Procuraduría General de la República se erige como el Órgano Superior Consultivo Técnico-Jurídico de la Administración Pública, con independencia funcional y de criterio en el desempeño de sus funciones, que deriva en dictámenes de acatamiento obligatorio para la Administración Pública consultante (art. 1 y 2). La “función consultiva” emitida por este órgano procura ayudar a esclarecer a la Autoridad Administrativa sobre los principios y modalidades de sus competencias, previo a la adopción de la decisión administrativa (Opinión Jurídica OJ-001-2008 del 8 de enero de 2008).

En el caso de las consultas de la Asamblea Legislativa, el efecto vinculante únicamente surge cuando sea considerada Administración Pública, al ejercer función administrativa, lo cual lo hace a través del Directorio Legislativo (art. 25 del Reglamento de la Asamblea Legislativa), no así cuando la Asamblea Legislativa por medio de las comisiones legislativas o los congresistas de forma individual requieran el asesoramiento de este órgano en asuntos de interés para el ejercicio de la función legislativa (Opinión Jurídica OJ-119-2019 del 30 de setiembre 2019).

Luego, nuestra jurisprudencia ha sido conteste en indicar que la consulta institucional obligatoria y facultativa regulada en los artículos 126 y 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa, así como su plazo, le es formulada a las instituciones del Estado interesadas en un determinado proyecto y que por disposición de la Constitución Política obligatoriamente deben serle sometidas a consulta (Opiniones Jurídicas OJ-053-98 del 18 de junio 1998, OJ-055-2013 del 9 de setiembre de 2013, OJ-082-2015 del 3 de agosto de 2015, OJ-113-2016 del 3 de octubre de 2016 y OJ-100-2018 del 23 de octubre de 2018). No obstante, en nuestro ordenamiento jurídico no existe norma que atribuya a la Procuraduría General de la República la competencia para pronunciarse sobre un proyecto de ley en trámite en la Asamblea legislativa, empero, con el afán de contribuir en la función legislativa, se evacuan las consultas formuladas mediante opiniones jurídicas. En la Opinión Jurídica OJ-057-2019 del 10 de junio de 2019 respectivamente se indicó:

“Este Órgano Consultivo ya ha tenido la oportunidad de pronunciarse en torno al ejercicio de la función consultiva en relación con las cuestiones formuladas por los señores diputados. Sobre la materia, se ha apuntado, particularmente en la Opinión Jurídica OJ-003-2008 de 15 de enero de 2008, que en el caso costarricense, no existe norma que atribuya a la Procuraduría General competencias para pronunciarse sobre los proyectos de Ley que se presenten a la Asamblea Legislativa ni tampoco para atender consultas formuladas por los diputados de la República. Empero, se ha remarcado que ha sido una práctica histórica - inspirada por un prurito de deferencia y en un afán de colaboración con el Congreso- evacuar las consultas formuladas por las distintas comisiones legislativas, o por los señores diputados en relación con determinados proyectos de Ley o sobre dudas jurídicas cuya solución es necesaria para el ejercicio de sus altas funciones como representantes nacionales. Sobre el particular, es oportuno subrayar que ya durante la discusión de la Ley Orgánica de la Procuraduría General, el entonces Sub - Procurador General Francisco Villa, reconocía la vigencia de la tradición institucional de responder a las consultas de los señores diputados (Ver Actas Nos. 23 y 24, folio 59 del expediente legislativo correspondiente a la Ley N° 6815.)” (En igual sentido consúltese la Opinión Jurídica OJ-006-2018 del 19 de enero de 2018).

Esta colaboración es excepcional y limitada. La asesoría de la Procuraduría es emitida dentro del marco de atribuciones legales de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, en forma general, no específica, con el fin de coadyuvar en la importante labor que desempeñan las señoras y señores diputados, facilitando un criterio técnico-jurídico sobre nuestro ordenamiento. Por esta razón, el objeto de consulta debe ser de interés general, no siendo procedente cuando atañe sobre un interés particular, de un sector o grupo, mediando la razonabilidad en el motivo de consulta. En la Opinión Jurídica OJ-119-2019 del 30 de setiembre 2019 se señaló lo siguiente:

“Es claro que esta forma de colaboración no dispuesta en la Ley tiene como objeto, reiteramos, colaborar en la satisfacción de las funciones parlamentarias y ello mediante un asesoramiento de índole estrictamente jurídico. Asesoramiento que no puede desnaturalizar la función consultiva de la Procuraduría y particularmente mediatizar su función, al punto de impedirle suministrar la asesoría a quien está legitimado para solicitársela, sea la Administración Pública. En ese sentido, el asesoramiento a los señores diputados tiene como límite el contenido propio de la función consultiva, su eficiente ejercicio respecto de la Administración Pública y la razonabilidad y mesura de la consulta que se formule.” (Véase, también nuestra opinión jurídica N° OJ-065-2013 del 23 de setiembre del 2013).” (También consúltese OJ-057-2019 del 10 de junio de 2019, OJ-147-2005 del 26 de setiembre de 2005 y OJ-034-2007 del 20 de abril de 2007)

Por otra parte, la función consultiva busca además proporcionar elementos jurídicos en la formulación o tramitación de proyectos de ley. El asesoramiento de este órgano en principio observa temas sobre “Técnica Legislativa” y de Constitucionalidad del proyecto. La doctrina que emana del artículo 1 de la Ley N° 6815 ordena que la función consultiva de este órgano sea sobre la interpretación del derecho, un asesoramiento de índole estrictamente jurídico. Cuando se nos solicita criterio sobre un proyecto de ley, la opinión jurídica en lo posible considerará su integración en nuestro ordenamiento jurídico para su aplicación de forma general.

Por último, la consultas de los señores y señoras diputadas resulta admisible en el tanto no desnaturalice la función consultiva de la Procuraduría General de la República. Los criterios de admisibilidad permiten que, ante la consulta de los legisladores, la labor de esta Procuraduría sea ejercida siempre en el marco legal que la ley orgánica instaura:

“Al tratarse de una colaboración excepcional, también hemos señalado que la misma debe enmarcarse dentro de las atribuciones normales de esta Procuraduría. Por tanto, tampoco podemos obviar los criterios de admisibilidad que rigen –en general– para este tipo de gestiones consultivas. Al respecto indicamos:

Partiendo de lo anterior, debemos señalar que cualquier consulta que plantee un diputado o diputada, debe estar directamente relacionada con el ámbito competencial de este órgano asesor.” (Opinión Jurídica OJ-119-2019 del 30 de setiembre 2019).

Lo expuesto, ha sido desarrollado en la Opinión Jurídica OJ-002-2020 del 07 de enero de 2020, reiterado en las Opiniones Jurídicas OJ-147-2020 del 23 de septiembre de 2020, OJ-155-2020 del 12 de octubre de 2020, OJ-160-2020 del 29 de octubre de 2020, OJ-166-2020 del 3 de noviembre de 2020, OJ-184-2020 del 14 de diciembre de 2020 y OJ-077-2021 del 08 de abril de 2021.

B. ASPECTOS DE TÉCNICA LEGISLATIVA: PRERROGATIVA EXCEPCIONAL DE ROTULACIÓN DE VEHICULOS PARA LA INTELIGENCIA E INVESTIGACIÓN.

El Proyecto de Ley N° 22.588 que ha sido sometido a nuestra consulta, propone reformar la Ley con el propósito de que los vehículos de las instituciones autónomas, semiautónomas y de las empresas estatales, destinados a la seguridad e investigaciones de esas instituciones, no estén obligados a llevar la rotulación institucional, como sucede actualmente con los denominados vehículos de uso policial, los de servicios de seguridad, prevención y emergencia y de investigación. En forma puntual, la iniciativa parlamentaria propone una adición a los artículos 236 y 240 de la Ley de Tránsito por Vías Públicas Terrestres y Seguridad Vial, Ley Nº 9078, que dirían lo siguiente:

“Artículo 236- Vehículos oficiales del Estado

Los vehículos oficiales del Estado están sujetos a las limitaciones de esta ley.

Todos los vehículos del Estado, sus instituciones centralizadas y descentralizadas, y gobiernos locales deben llevar una placa especial que los identifique con el ministerio o la institución a la que pertenecen. Asimismo, deberán rotularse con los respectivos distintivos institucionales, de conformidad con lo que se establezca reglamentariamente, a excepción de los vehículos de uso discrecional, semidiscrecional, los vehículos policiales y los destinados a la seguridad e investigaciones de las instituciones y empresas del Estado.

Artículo 240.- Vehículos de uso policial, los de servicios de seguridad, prevención y emergencia y de investigación

Comprende los vehículos usados por los cuerpos de policía de Presidencia, ministerios de Seguridad Pública, Gobernación y Policía, Justicia y Paz, de Obras Públicas y Transportes, y Hacienda, municipalidades y el Organismo de Investigación Judicial, así como los vehículos del Cuerpo de Bomberos y la Comisión Nacional de Emergencias. Igualmente, se incluirán dentro de esta categoría los vehículos que utilicen la Contraloría General de la República y la Procuraduría General de la República, y los utilizados por las instituciones autónomas, semiautónomas y empresas estatales, para la seguridad e investigaciones especiales que realicen en combate del fraude y la corrupción.

Para el uso de estos vehículos debe existir una regulación especial elaborada por la institución o entidad respectiva.”

(El texto resaltado es la adición planteada en el Proyecto de Ley)

Hemos de advertir que la iniciativa legislativa estaría equiparando el uso de los vehículos asignados a las dependencias que realizan funciones de seguridad interna en las instituciones autónomas, semiautónomas así como los de las empresas estatales; con aquel al que están destinados los vehículos de uso policial y los servicios públicos de seguridad e investigación judicial. Esta equiparación, sin embargo, resulta irrazonable.

La excepción de la rotulación e identificación de ciertas categorías de vehículos que el legislador ha otorgado obedece a los fines de cada órgano o ente tiene, como un marco jurídico-operativo razonable para cumplir con los objetivos que sus respectivas leyes les deposita.

En el caso vehículos de uso policial, los de servicios de seguridad, prevención y emergencia y de investigación judicial se justifica por desempeñar una función de inteligencia y de asistencia para la protección del orden público, que en principio es de resorte exclusivo del Estado, ejercida mediante sus órganos y el Poder Judicial, como derivado de los artículos 12, 24 y 140 inciso 16 de la Constitución Política. Sobre el particular la Sala Constitucional ha indicado:

“VII.- Fuerza pública.- Los constituyentes de 1949 definieron claramente, en los artículos 12 y 140 de la Constitución Política, el carácter civilista del Estado costarricense y la finalidad de integrar a la fuerza pública dentro del modelo de Estado. En lo conducente, los textos normativos citados indican:

"Artículo 12.- Se proscribe el ejército como institución permanente. Para la vigilancia y conservación del orden público, habrá las fuerzas de policía necesarias..."

"Artículo 140.- Son deberes y atribuciones que corresponden conjuntamente al Presidente y al respectivo Ministro de Gobierno: 6) Mantener el orden y la tranquilidad de la Nación, tomar las providencias necesarias para el resguardo de las libertades públicas...".

De lo dispuesto en la normativa transcrita, se concluye que el Estado, a través de los órganos y autoridades debidamente autorizados por la Constitución y las Leyes, tiene el monopolio de la fuerza legítima, esto es, la que puede emplearse, racionalmente, para hacer cumplir las leyes, mantener el orden público y proteger los derechos y libertades de los ciudadanos. […] El uso indebido de la fuerza incluye específicamente situaciones en que el empleo de la fuerza pudo haber sido justificado en principio, pero fue excesivo y no guardó proporción con las necesidades de la situación. Si los particulares cometen crímenes o utilizan abusivamente la fuerza, aunque sea por motivos o pretextos políticos, el Estado cuenta con el Poder Judicial, la policía, la prensa, la opinión pública; esto es, con un conjunto importante de instituciones y medios que pueden movilizarse para denunciar, investigar y castigar estos crímenes. […] Si el fin de que el Estado use la fuerza es proteger los derechos humanos, los medios utilizados deber ser coherentes con el fin pretendido. […]” (Voto N° 2012-017291 de las 14 horas 30 minutos del 11 de diciembre de 2012).

Importa precisar que la jurisprudencia constitucional ha reconocido la posibilidad de que las Municipalidades, mediante la policía municipal, participe en la tutela de la seguridad pública, como una función estratégica que despliega desde lo local y como coadyuvante del Estado (Voto N° 2021-8303 de las 09 horas 15 minutos del 27 de abril de 2021), eso sí, con el objeto de que se pueda preparar la instrucción y auxiliar al juez y al Ministerio Público (Votos N° 2021-002771 de las 09 horas 15 minutos del 12 de febrero de 2021 y N° 2008-015773 de las 14 horas 43 minutos del 22 de octubre de 2008).

No se observa la razonabilidad técnica de extender la excepción de rotulación institucional que prevista en los artículos 236 y 240 de la Ley N° 9078 –vigentes- para los vehículos de las autoridades que tienen como parte de sus funciones sustantivas la seguridad pública, el rescate, la investigación judicial y la atención de emergencias a los departamentos de seguridad de las instituciones y empresa estatales pues, evidentemente, dichos órganos no tienen como su fin el orden, al defensa y la seguridad pública del país.

Al respecto, debe indicarse que considerar, como consigna la exposición de motivos, que la no rotulación de los vehículos de las áreas de investigación administrativa aseguraría la discreción con que las investigaciones internas deben realizarse, para dar cumplimiento al control interno y combatir el fraude, corrupción y otros delitos, resulta inexacto.

No puede dejarse de lado que, para las investigaciones administrativas, y más aún materia de probidad y corrupción, nuestro ordenamiento jurídico ha reconocido que estas se rigen bajo la confidencialidad, pudiendo la Administración tomar las medidas necesarias para resguardar los intereses públicos e institucionales, incluso, en forma temporal, su información es inaccesible para cualquier persona “[…] en la medida que, por un lado, se deben garantizar los resultados de la investigación y proteger tanto la honra del denunciado como la confidencialidad del denunciante de buena fe y, por otro lado, no existe certeza aún sobre la procedencia de lo denunciado.” (Voto N° 2020-016671 de las 09 horas 15 minutos del 04 de setiembre de 2020 de la Sala Constitucional).

Finalmente, no puede confundirse que la no rotulación sea “el medio” para combatir la corrupción interna. La Administración Pública tiene la obligación de implementar mecanismos para prevenir, combatir y sancionar la corrupción, la Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción, Ley N° 8557, impone al Estado –en sentido lato- el deber de establecer las medidas indispensables para garantizar la integridad, la rendición de cuentas y la protección de los asuntos y bienes públicos (Art. 1 y 5.1); es decir, en forma amplia y flexible prevé la posibilidad de utilizar los mecanismos que se adecuen para combatir los actos de corrupción, para lo cual, cada institución tiene un amplio margen para decidir e implementar las acciones de control interno que protejan el patrimonio público y vele por la prestación debida y proba de la función pública, según sea el caso (Art. 8 de la ley N° 8292).

Corolario de lo expuesto, este Órgano Técnico-Jurídico Consultivo observa que el Proyecto de Ley N° 22.588 presente problemas de técnica legislativa.

C. CONCLUSIÓN.

Con fundamento en lo expuesto, queda evacuada la consulta formulada respecto del Proyecto de Ley N° 22.588.

Cordialmente,

Jorge Andrés Oviedo Álvarez Robert William Ramírez Solano

Procurador Adjunto Abogado de la Procuraduría

JAOA/RWRS/bm

(Código 9212-2021)