Opinión Jurídica : 211 - del 13/12/2021

13 de diciembre de 2021

PGR-OJ-211-2021

Señora

Alejandra Bolaños Guevara

Jefa de Área, Comisiones Legislativas VIII

Asamblea Legislativa

Estimada señora:

Con la aprobación del Procurador General de la República, damos respuesta al oficio N° CPEDA-136-21 de fecha 01 de noviembre de 2021.

En oficio N° CPEDA-136-21 se nos comunica que la Comisión Permanente Especial de Asuntos de Discapacidad y Adulto Mayor de la Asamblea Legislativa acordó someter a consulta ante la Procuraduría General de la República el Proyecto de Ley tramitado por expediente legislativo N° 21.847 denominado " Creación de las Comisiones Institucionales de Accesibilidad y Discapacidad (CIAD)”.

En razón del objeto de consulta, se considera oportuno abordar: A) Sobre la Admisibilidad de las consultas planteadas por las Comisiones y demás Órganos Legislativos; B) Sobre la reforma a la Comisión Institucionales de Accesibilidad y Discapacidad en el Proyecto N° 21.847: Aspectos de Técnica Legislativa.

A. SOBRE LA ADMISIBILIDAD DE LAS CONSULTAS PLANTEADAS POR LAS COMISIONES LEGISLATIVAS Y DEMÁS ÓRGANOS LEGISLATIVOS.

Conforme la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, Ley N° 6815 del 27 de setiembre de 1982, la Procuraduría General de la República se erige como el Órgano Superior Consultivo Técnico-Jurídico de la Administración Pública, con independencia funcional y de criterio en el desempeño de sus funciones, que deriva en dictámenes de acatamiento obligatorio para la Administración Pública consultante (art. 1 y 2). La “función consultiva” emitida por este órgano procura ayudar a esclarecer a la Autoridad Administrativa sobre los principios y modalidades de sus competencias, previo a la adopción de la decisión administrativa (Opinión Jurídica OJ-001-2008 del 8 de enero de 2008).

En el caso de las consultas de la Asamblea Legislativa, el efecto vinculante únicamente surge cuando sea considerada Administración Pública, al ejercer función administrativa, lo cual lo hace a través del Directorio Legislativo (art. 25 del Reglamento de la Asamblea Legislativa), no así cuando la Asamblea Legislativa por medio de las comisiones legislativas o los congresistas de forma individual requieran el asesoramiento de este órgano en asuntos de interés para el ejercicio de la función legislativa (Opinión Jurídica OJ-119-2019 del 30 de setiembre 2019).

Luego, nuestra jurisprudencia ha sido conteste en indicar que la consulta institucional obligatoria y facultativa regulada en los artículos 126 y 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa, así como su plazo, le es formulada a las instituciones del Estado interesadas en un determinado proyecto y que por disposición de la Constitución Política obligatoriamente deben serle sometidas a consulta (Opiniones Jurídicas OJ-053-98 del 18 de junio 1998, OJ-055-2013 del 9 de setiembre de 2013, OJ-082-2015 del 3 de agosto de 2015, OJ-113-2016 del 3 de octubre de 2016 y OJ-100-2018 del 23 de octubre de 2018). No obstante, en nuestro ordenamiento jurídico no existe norma que atribuya a la Procuraduría General de la República la competencia para pronunciarse sobre un proyecto de ley en trámite en la Asamblea legislativa, empero, con el afán de contribuir en la función legislativa, se evacuan las consultas formuladas mediante opiniones jurídicas. En la Opinión Jurídica OJ-057-2019 del 10 de junio de 2019 respectivamente se indicó:

“Este Órgano Consultivo ya ha tenido la oportunidad de pronunciarse en torno al ejercicio de la función consultiva en relación con las cuestiones formuladas por los señores diputados. Sobre la materia, se ha apuntado, particularmente en la Opinión Jurídica OJ-003-2008 de 15 de enero de 2008, que en el caso costarricense, no existe norma que atribuya a la Procuraduría General competencias para pronunciarse sobre los proyectos de Ley que se presenten a la Asamblea Legislativa ni tampoco para atender consultas formuladas por los diputados de la República. Empero, se ha remarcado que ha sido una práctica histórica - inspirada por un prurito de deferencia y en un afán de colaboración con el Congreso- evacuar las consultas formuladas por las distintas comisiones legislativas, o por los señores diputados en relación con determinados proyectos de Ley o sobre dudas jurídicas cuya solución es necesaria para el ejercicio de sus altas funciones como representantes nacionales. Sobre el particular, es oportuno subrayar que ya durante la discusión de la Ley Orgánica de la Procuraduría General, el entonces Sub - Procurador General Francisco Villa, reconocía la vigencia de la tradición institucional de responder a las consultas de los señores diputados (Ver Actas Nos. 23 y 24, folio 59 del expediente legislativo correspondiente a la Ley N° 6815.)” (En igual sentido consúltese la Opinión Jurídica OJ-006-2018 del 19 de enero de 2018).

Esta colaboración es excepcional y limitada. La asesoría de la Procuraduría es emitida dentro del marco de atribuciones legales de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, en forma general, no específica, con el fin de coadyuvar en la importante labor que desempeñan las señoras y señores diputados, facilitando un criterio técnico-jurídico sobre nuestro ordenamiento. Por esta razón, el objeto de consulta debe ser de interés general, no siendo procedente cuando atañe sobre un interés particular, de un sector o grupo, mediando la razonabilidad en el motivo de consulta. En la Opinión Jurídica OJ-119-2019 del 30 de setiembre 2019 se señaló lo siguiente:

“Es claro que esta forma de colaboración no dispuesta en la Ley tiene como objeto, reiteramos, colaborar en la satisfacción de las funciones parlamentarias y ello mediante un asesoramiento de índole estrictamente jurídico. Asesoramiento que no puede desnaturalizar la función consultiva de la Procuraduría y particularmente mediatizar su función, al punto de impedirle suministrar la asesoría a quien está legitimado para solicitársela, sea la Administración Pública. En ese sentido, el asesoramiento a los señores diputados tiene como límite el contenido propio de la función consultiva, su eficiente ejercicio respecto de la Administración Pública y la razonabilidad y mesura de la consulta que se formule.” (Véase, también nuestra opinión jurídica N° OJ-065-2013 del 23 de setiembre del 2013).” (También consúltese OJ-057-2019 del 10 de junio de 2019, OJ-147-2005 del 26 de setiembre de 2005 y OJ-034-2007 del 20 de abril de 2007)

Por otra parte, la función consultiva busca además proporcionar elementos jurídicos en la formulación o tramitación de proyectos de ley. El asesoramiento de este órgano en principio observa temas sobre “Técnica Legislativa” y de Constitucionalidad del proyecto. La doctrina que emana del artículo 1 de la Ley N° 6815 ordena que la función consultiva de este órgano sea sobre la interpretación del derecho, un asesoramiento de índole estrictamente jurídico. Cuando se nos solicita criterio sobre un proyecto de ley, la opinión jurídica en lo posible considerará su integración en nuestro ordenamiento jurídico para su aplicación de forma general.

Por último, la consultas de los señores y señoras diputadas resulta admisible en el tanto no desnaturalice la función consultiva de la Procuraduría General de la República. Los criterios de admisibilidad permiten que, ante la consulta de los legisladores, la labor de esta Procuraduría sea ejercida siempre en el marco legal que la ley orgánica instaura:

“Al tratarse de una colaboración excepcional, también hemos señalado que la misma debe enmarcarse dentro de las atribuciones normales de esta Procuraduría. Por tanto, tampoco podemos obviar los criterios de admisibilidad que rigen –en general– para este tipo de gestiones consultivas. Al respecto indicamos:

Partiendo de lo anterior, debemos señalar que cualquier consulta que plantee un diputado o diputada, debe estar directamente relacionada con el ámbito competencial de este órgano asesor.” (Opinión Jurídica OJ-119-2019 del 30 de setiembre 2019).

Lo expuesto, ha sido desarrollado en la Opinión Jurídica OJ-002-2020 del 07 de enero de 2020, reiterado en las Opiniones Jurídicas OJ-147-2020 del 23 de septiembre de 2020, OJ-155-2020 del 12 de octubre de 2020, OJ-160-2020 del 29 de octubre de 2020, OJ-166-2020 del 3 de noviembre de 2020, OJ-184-2020 del 14 de diciembre de 2020 y OJ-077-2021 del 08 de abril de 2021.

B. SOBRE LA REFORMA A LA COMISIÓN INSTITUCIONALES DE ACCESIBILIDAD Y DISCAPACIDAD EN EL PROYECTO N° 21.847: ASPECTOS DE TÉCNICA LEGISLATIVA.

Desde la promulgación de la Ley de Igualdad de Oportunidades para las Personas con Discapacidad, Ley N° 7600, en su artículo 68, el Legislador consideró como una necesidad la constitución de Comisiones Institucionales de Accesibilidad y Discapacidad en la Administración Pública, como un medio más para garantizar los derechos de un sector de la población que es vulnerable.

Con la Promulgación de la Ley N° 9171 del 29 de octubre de 2013 “Creación de las Comisiones Institucionales sobre Accesibilidad y Discapacidad (CIAD)”, por ley formal, se obligó a cada órgano del Poder Ejecutivo a instaurar una comisión institucional sobre accesibilidad y discapacidad, quedando como una facultad para los entes descentralizados su creación, con la excepción específica para las Municipalidades, que se regirán por las disposiciones del Código Municipal. Además la Ley N° 9171 estableció sus funciones y su vinculación con el hoy extinto Consejo Nacional de Rehabilitación y Educación Especial (CNREE).

La función de estas comisiones, en resumen, gira en torno al derecho humano fundamental para la integración, accesibilidad, protección y desarrollo de las personas con discapacidad que participan de la función pública o requieren de los servicios públicos. Esencialmente las acciones de estos órganos procuran apoyar, vigilar, coordinar y asesor al aparato burocrático para el cumplimiento de las disposiciones de la Ley N° 7600, de la Constitución Política (Art. 33, 40, 41, 50 y 51) y los instrumentos internacionales de derechos humanos como la Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad y su Protocolo, Ley Nº 8661, y la Convención Interamericana para la eliminación de todas las formas de discriminación contra las personas con discapacidad, Ley N° 7948, entre otras normas.

Ahora bien, el Proyecto de Ley N° 21.847 que se somete a consulta expresamente dispone la derogación de la Ley N° 9171 (ver art. 11), y al mismo tiempo, instauraría un nuevo marco jurídico de organización y funcionamiento de las Comisiones Institucionales de Accesibilidad y Discapacidad (en adelante CIAD). Estaríamos frente a una ampliación tanto orgánica como funcional de estas comisiones, para toda la Administración Pública, que resultaría en un beneficio para ese sector de la población.

Uno de los cambios sustanciales que propone el Proyecto de Ley es la extensión de su aplicación. De la lectura de los artículos 1, 2 y 4 del Proyecto, se desprende que se establecería como una obligación de la Administración Pública –en sentido lato- contar con una CIAD, es decir, a diferencia como regula el artículo 1 de la Ley N° 9171, se está proponiendo que los tres Poderes del Estado (Ejecutivo, Judicial y Legislativo), el Tribunal Supremo de Elecciones, las instituciones autónomas, semiautónomas, descentralizadas, los entes públicos no estatales, las empresas públicas estatales y las empresas públicas no estatales, han de constituir una CIAD.

En este aspecto, es menester subrayar que, al tenor del canon 167 de la Constitución Política, en principio aquellas reformas legales que afecten la organización estructural esencial administrativa del Poder Judicial, requieren de la consulta previa a ese poder que, dependiendo si se pronuncia a favor o en contra del proyecto, requeriría en el Parlamento de una votación reforzada (38 votos) para su aprobación. Empero, en el voto Nº 2018-019511 de las veintiún horas y cuarenta y cinco minutos del veintitrés de noviembre de dos mil dieciocho, la Sala Constitucional indicó que la garantía prevista en el artículo 167 solamente aplica cuando las reformes legales propuestas afecten la función jurisdiccional y aquellas administrativas esenciales que dan soporte a esa función primaria, de tal forma que no es aplicable a las modificaciones que se pretendan hacer a órganos con funciones típicamente administrativas y que no tienen incidencia, al menos directamente, sobre la función jurisdiccional del Poder Judicial, que es, precisamente, lo que protege el numeral 167 constitucional:

“[…] En ese sentido, se establece que, si bien el proyecto cuestionado crea un órgano adscrito al Poder Judicial como es la Junta Administradora del Fondo de Pensiones y Jubilaciones de Poder Judicial, el cual asume las funciones que anteriormente le estaban otorgadas al Consejo Superior del Poder Judicial, lo cierto es que dichos elementos se refieren a extremos que son propios del Fondo de Jubilaciones y Pensiones del Poder Judicial, sea funciones típicamente administrativas y que no tienen incidencia, al menos directamente, sobre la función jurisdiccional del Poder Judicial, que es, precisamente, lo que protege el numeral 167 constitucional. No estamos, pues, ante la creación, la variación sustancial o la supresión de órganos estrictamente jurisdiccionales o de naturaleza administrativa adscrita al Poder Judicial o bien crea, ex novo, modifica sustancialmente o elimina funciones materialmente jurisdiccionales o administrativas. Nótese que el nuevo órgano –la Junta Administrativa del Fondo de Jubilaciones y Pensiones del Poder Judicial- forma parte de la estructura del Poder Judicial, cuya funciones son típicamente administrativas, sea la administración del citado Fondo, lo que no es subsumible en la exigencia constitucional de modificaciones a la organización y el funcionamiento de la Corte Suprema de Justica que atañen a su función típica, exclusiva, sea la jurisdiccional y aquellas administrativas esenciales que dan soporte a su función primaria.” (Sentencia n.° 2018-5758 de las 15:40 horas del 12 de abril de 2018. El subrayado es agregado).” (El resaltado no corresponde al original) (En igual sentido consúltese el Voto N° 2021-017098de las veintitrés horas quince minutos del treinta y uno de julio del dos mil veintiuno).

En otro de cosas, cabe apuntar que el artículo 4 del Proyecto de Ley incluiría como una obligación de las Municipalidades contar con una CIAD, lo cual implicaría, eventualmente, una derogación por sustitución del artículo 13 inciso h) del Código Municipal, Ley N° 7794.

Adviértase que mediante la Ley N° 8822 se adicionó, en su momento, el inciso h) al artículo 13 Código Municipal, el cual crea la Comisión Municipal de Accesibilidad (Comad), de nombramiento del Consejo Municipal, cuya labor es dar cumplimiento a los derechos y obligaciones de la Ley N° 7600 y coordinar con el Consejo Nacional de Rehabilitación y Educación Especial.

Se debe denotar, en este sentido, que los artículos 2, 4 y 8 del Proyecto de Ley definen como funciones de la CIAD la vigilancia, promoción, asesoría y verificación de la normativa jurídica nacional e internacional de protección de los derechos de las personas con discapacidad, así como la rendición de cuentas y coordinación con el Consejo Nacional de Personas con Discapacidad. Es así que, la labor que vendría a realizar la nueva CIAD municipal es análoga a la que realiza la actual Comad. Téngase presente que la derogación por sustitución surge cuando los preceptos contenidos en una nueva norma, objetivamente, abarcan los de una ley anterior, para así contar con solo un “[…] marco regulatorio integral que sea el que rija en esa materia. […]” (Dictamen C-130-2015 del 29 de mayo de 2015, en igual sentido véase el dictamen C-174-98 del 20 de agosto de 1998).

Ante esto, por seguridad jurídica, se considera que lo ideal sería incluir una norma que indique la derogatoria expresa del inciso h) del artículo 13 del Código Municipal.

Aunado a lo anterior, es conveniente hacer la mención que, con la reciente publicación de la Ley N° 10077 y la preexistencia de la Ley N° 9303, el Consejo Nacional de Personas con Discapacidad sería el órgano rector técnico en discapacidad con el cual las comisiones deben coordinar y rendir informes.

Asimismo, la redacción de los artículos 1, 2 y 4 del Proyecto, entre sí, pueden llevar a confusión, al indicar el primero que la norma abarca a los Poderes del Estado e instituciones públicas, el segundo a la Administración Pública, y el tercero es específico en mostrar la obligación del Estado y todos los entes descentralizados allí detallados de crear la CAID. En este aspecto, puede considerarse que se utilice el término de Administración Pública, sea centralizada o descentralizada, para que sea congruente con la redacción del artículo 2 del Proyecto de Ley, concepto que abarcaría a todas las instituciones indicadas en el artículo 4 que bien detalla, para evitar confusión y exclusión, lo cual sería acorde a la doctrina de los artículos 1 de la Ley General de la Administración Pública, Ley N° 6227 y 3 del Código Procesal Contencioso Administrativo.

Por último, si bien se amplía la batería de funciones que venían desempeñando las CAID, hemos de indicar que el artículo 10 del Proyecto de Ley establecería propiamente funciones del Consejo Nacional de Personas con Discapacidad, lo cual, propiamente sería una adición o reforma a la Ley N° 9303 “Creación del Consejo Nacional de Personas con Discapacidad”, ley que técnicamente debería acoger las normas directas de ese órgano, de este modo, a fin de dar seguridad jurídica, es importante valorar la ubicación dentro del ordenamiento jurídico de la propuesta legislativa.

C. CONCLUSIÓN.

Con fundamento en lo expuesto, queda evacuada la consulta formulada respecto del Proyecto de Ley N° 21.847.

Cordialmente,

Jorge Andrés Oviedo Álvarez Robert William Ramírez Solano

Procurador Adjunto Abogado de la Procuraduría

JAOA/RWRS/bma

(Código 9202-2021)