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Opinión Jurídica : 210 - del 13/12/2021
13 de
diciembre de 2021
PGR-OJ-210-2021
Señora
Cinthya Días Briceño
Jefa de Área, Comisiones
Legislativas IV
Asamblea
Legislativa
Estimada señora:
Con la aprobación del Procurador General de la República, damos
respuesta al oficio N° AL-DCLEAMB-012-2021 de fecha 14 de octubre de 2021.
En el oficio N°
AL-DCLEAMB-012-2021 se nos comunica que la Comisión Permanente Especial de
Ambiente de la Asamblea Legislativa acordó someter a consulta ante la Procuraduría
General de la República el Proyecto de Ley tramitado por expediente legislativo
N° 22.423 denominado “Interpretación
Auténtica del artículo 39 y adición de un nuevo artículo 39bis a la Ley de
Biodiversidad, N°7788 del 30 de abril de 1998 y sus Reformas”.
En razón del objeto de
consulta, se considera oportuno abordar: A)
Sobre la Admisibilidad de las consultas planteadas por las Comisiones y demás
Órganos Legislativos; B) Aspectos
técnica legislativa: sobre la interpretación auténtica de la ley y la adición
en el Proyecto de Ley N° 22.423.
A.
SOBRE LA ADMISIBILIDAD DE LAS
CONSULTAS PLANTEADAS POR LAS COMISIONES LEGISLATIVAS Y DEMÁS ÓRGANOS
LEGISLATIVOS.
Conforme la Ley Orgánica de la
Procuraduría General de la República, Ley N° 6815 del 27 de setiembre de 1982,
la Procuraduría General de la República se erige como el Órgano Superior
Consultivo Técnico-Jurídico de la Administración Pública, con independencia
funcional y de criterio en el desempeño de sus funciones, que deriva en
dictámenes de acatamiento obligatorio para la Administración Pública
consultante (art. 1 y 2). La “función consultiva” emitida por este órgano
procura ayudar a esclarecer a la Autoridad Administrativa sobre los principios
y modalidades de sus competencias, previo a la adopción de la decisión
administrativa (Opinión Jurídica OJ-001-2008 del 8 de enero de 2008).
En el caso de las consultas de la Asamblea Legislativa, el efecto
vinculante únicamente surge cuando sea considerada Administración Pública, al
ejercer función administrativa, lo cual lo hace a través del Directorio
Legislativo (art. 25 del Reglamento de la Asamblea Legislativa), no así cuando
la Asamblea Legislativa por medio de las comisiones legislativas o los
congresistas de forma individual requieran el asesoramiento de este órgano en
asuntos de interés para el ejercicio de la función legislativa (Opinión
Jurídica OJ-119-2019 del 30 de setiembre 2019).
Luego, nuestra jurisprudencia
ha sido conteste en indicar que la consulta institucional obligatoria y facultativa
regulada en los artículos 126 y 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa,
así como su plazo, le es formulada a las instituciones del Estado interesadas
en un determinado proyecto y que por disposición de la Constitución Política
obligatoriamente deben serle sometidas a consulta (Opiniones Jurídicas
OJ-053-98 del 18 de junio 1998, OJ-055-2013 del 9 de setiembre de 2013,
OJ-082-2015 del 3 de agosto de 2015, OJ-113-2016 del 3 de octubre de 2016 y
OJ-100-2018 del 23 de octubre de 2018).
No obstante, en nuestro ordenamiento
jurídico no existe norma que atribuya a la Procuraduría General de la República
la competencia para pronunciarse sobre un proyecto de ley en trámite en la
Asamblea legislativa, empero, con el afán de contribuir en la función legislativa,
se evacuan las consultas formuladas mediante opiniones jurídicas. En la Opinión
Jurídica OJ-057-2019 del 10 de junio de 2019 respectivamente se indicó:
“Este Órgano Consultivo ya ha tenido la oportunidad de pronunciarse en
torno al ejercicio de la función consultiva en relación con las cuestiones
formuladas por los señores diputados. Sobre la materia, se ha apuntado,
particularmente en la Opinión Jurídica OJ-003-2008 de 15 de enero de
2008, que en el caso costarricense, no existe norma que atribuya a la
Procuraduría General competencias para pronunciarse sobre los proyectos de Ley
que se presenten a la Asamblea Legislativa ni tampoco para atender consultas
formuladas por los diputados de la República. Empero, se ha remarcado que ha
sido una práctica histórica - inspirada por un prurito de deferencia y en
un afán de colaboración con el Congreso- evacuar las consultas formuladas por
las distintas comisiones legislativas, o por
los señores diputados en relación con determinados proyectos de
Ley o sobre dudas jurídicas cuya solución es necesaria para el ejercicio de sus
altas funciones como representantes nacionales. Sobre el particular, es
oportuno subrayar que ya durante la discusión de la Ley Orgánica de la
Procuraduría General, el entonces Sub - Procurador General Francisco Villa,
reconocía la vigencia de la tradición institucional de responder a las
consultas de los señores diputados (Ver Actas Nos. 23 y 24, folio 59 del
expediente legislativo correspondiente a la Ley N° 6815.)” (En igual sentido consúltese
la Opinión Jurídica OJ-006-2018 del 19 de enero de 2018).
Esta colaboración es excepcional y limitada. La asesoría de la
Procuraduría es emitida dentro del marco de atribuciones legales de la Ley
Orgánica de la Procuraduría General de la República, en forma general, no
específica, con el fin de coadyuvar en la importante labor que desempeñan las
señoras y señores diputados, facilitando un criterio técnico-jurídico sobre
nuestro ordenamiento. Por esta razón, el objeto de consulta debe ser de interés
general, no siendo procedente cuando atañe sobre un interés particular, de un
sector o grupo, mediando la razonabilidad en el motivo de consulta. En la
Opinión Jurídica OJ-119-2019 del 30 de setiembre 2019 se señaló lo siguiente:
“Es claro que esta forma de colaboración no dispuesta en la Ley tiene
como objeto, reiteramos, colaborar en la satisfacción de las funciones
parlamentarias y ello mediante un asesoramiento de índole estrictamente
jurídico. Asesoramiento que no puede
desnaturalizar la función consultiva de la Procuraduría y particularmente
mediatizar su función, al punto de impedirle suministrar la asesoría a quien
está legitimado para solicitársela, sea la Administración Pública. En ese
sentido, el asesoramiento a los señores diputados tiene como límite el
contenido propio de la función consultiva, su eficiente ejercicio respecto de
la Administración Pública y la razonabilidad y mesura de la consulta que se
formule.” (Véase, también nuestra opinión jurídica N° OJ-065-2013 del 23 de
setiembre del 2013).” (También consúltese OJ-057-2019 del 10 de junio de 2019, OJ-147-2005 del
26 de setiembre de 2005 y OJ-034-2007 del 20 de abril de 2007)
Por otra parte, la función consultiva busca además proporcionar
elementos jurídicos en la formulación o tramitación de proyectos de ley. El
asesoramiento de este órgano en principio observa temas sobre “Técnica
Legislativa” y de Constitucionalidad del proyecto. La doctrina que emana del
artículo 1 de la Ley N° 6815 ordena que la función consultiva de este órgano sea
sobre la interpretación del derecho, un
asesoramiento de índole estrictamente jurídico. Cuando se nos solicita
criterio sobre un proyecto de ley, la opinión jurídica en lo posible
considerará su integración en nuestro ordenamiento jurídico para su aplicación
de forma general.
Por último, la consultas de los señores y señoras diputadas resulta
admisible en el tanto no desnaturalice
la función consultiva de la Procuraduría General de la República. Los
criterios de admisibilidad permiten que, ante la consulta de los legisladores,
la labor de esta Procuraduría sea ejercida siempre en el marco legal que la ley
orgánica instaura:
“Al tratarse de una colaboración excepcional, también hemos señalado que
la misma debe enmarcarse dentro de las
atribuciones normales de esta Procuraduría. Por tanto, tampoco podemos
obviar los criterios de admisibilidad que rigen –en general– para este tipo de
gestiones consultivas. Al respecto indicamos:
“Es claro que esta forma de
colaboración no dispuesta en la Ley tiene como objeto, reiteramos, colaborar en
la satisfacción de las funciones parlamentarias y ello mediante un
asesoramiento de índole estrictamente jurídico. Asesoramiento que no puede
desnaturalizar la función consultiva de la Procuraduría y particularmente
mediatizar su función, al punto de impedirle suministrar la asesoría a
quien está legitimado para solicitársela, sea la Administración Pública. En ese
sentido, el asesoramiento a los señores diputados tiene como límite el
contenido propio de la función consultiva, su eficiente ejercicio respecto de
la Administración Pública y la razonabilidad y mesura de la consulta que se
formule.” (Véase, también nuestra opinión jurídica N° OJ-065-2013 del 23 de
setiembre del 2013).
Partiendo de lo anterior, debemos señalar que cualquier consulta que
plantee un diputado o diputada, debe estar directamente relacionada con el
ámbito competencial de este órgano asesor.” (Opinión Jurídica OJ-119-2019 del 30 de
setiembre 2019).
Lo expuesto, ha sido
desarrollado en la Opinión Jurídica OJ-002-2020 del 07 de enero de 2020,
reiterado en las Opiniones Jurídicas OJ-147-2020 del 23 de septiembre de 2020,
OJ-155-2020 del 12 de octubre de 2020, OJ-160-2020 del 29 de octubre de 2020,
OJ-166-2020 del 3 de noviembre de 2020, OJ-184-2020 del 14 de diciembre de 2020
y OJ-077-2021 del 08 de abril de 2021.
B.
ASPECTOS TÉCNICA LEGISLATIVA:
SOBRE LA INTERPRETACIÓN AUTÉNTICA DE LA LEY Y LA ADICIÓN EN EL PROYECTO DE LEY
N° 22.423.
El Proyecto de Ley N° 22.423,
sometido a consulta ante este Órgano Consultivo, propone, de un extremo, que se
apruebe una interpretación auténtica al artículo 39 de la Ley de Biodiversidad,
y, de otro lado, la adición de un artículo 39 bis a la misma ley.
Luego, debe indicarse que, el
instituto de la Interpretación Auténtica de las Leyes es una potestad que la
Constitución ha otorgado al Legislador en su artículo 121 inciso 1), para
definir el “propio” y “correcto” sentido de la ley. La Sala Constitucional, recogiendo
su amplia jurisprudencia, en el Voto N° 2021-07442 de las 13:20 horas del 14 de
abril de 2021 ha señalado lo siguiente:
“V.- SOBRE INTERPRETACIÓN
AUTÉNTICA […]. De conformidad con el inciso 1) del Artículo 121 de la
Constitución Política, una de las atribuciones de la Asamblea Legislativa es la
de interpretar de forma auténtica las leyes que dicta. En ese sentido, para
que, en efecto, se trate de una interpretación auténtica, debe cumplir ciertos
requisitos, sea que la ley interpretada contenga algún grado de ambigüedad o de
oscuridad, que dé lugar a más de una interpretación. La interpretación
auténtica tiene la finalidad de aclarar algún concepto ambiguo de una ley, a
fin de darle el correcto sentido o interpretación, de acuerdo con la voluntad
del legislador a la hora de dictar la ley interpretada. Sin embargo, no debe
agregar contenido a la norma interpretada, ni establecer nuevas disposiciones
que excedan lo dispuesto en la ley a interpretar. De lo contrario, si no se
interpreta y en su lugar se reforma el sentido original de la ley o si se crea
una nueva disposición, se estaría en presencia de un exceso en el ejercicio de
la atribución conferida y, por ende, una violación al Derecho de la
Constitución (véanse en igual sentido las sentencias números 2005-08424, de las
18:19 horas del 28 de junio de 2005 y 2016018735 de las 09:50 horas del 21 de
diciembre de 2016).
(…)
VII. SOBRE LOS EFECTOS
RETROACTIVOS Y LAS SITUACIONES JURÍDICAS CONSOLIDADAS. En reiteradas ocasiones, esta Sala ha considerado que cuando se emite
una interpretación auténtica, una de las consecuencias naturales de esta es sus
efectos, los cuales se incorporan al contenido de la norma interpretada desde
la entrada en vigencia, con efectos retroactivos. […]” (En igual línea, consúltese el
voto N° 1998-7552 de las diez horas con doce minutos del veintitrés de octubre
de mil novecientos noventa y ocho).
En el mismo sentido, en
nuestra jurisprudencia administrativa se ha señalado que la interpretación
auténtica es procedente cuando la Ley a interpretar adolece de conceptos
oscuros e imprecisos, que dificultan su aplicabilidad, por lo que, por
seguridad jurídica, sin exceder el contenido material de la ley a interpretar
(sin adicionar o reformar), la ley interpretativa se enrumba directamente a dar
un sentido normativo unívoco, de ello que tenga efectos retroactivos al punto
de la emisión de la ley interpretada (Opiniones Jurídicas OJ-100-2016 del 01 de
setiembre de 2016, OJ-072-2019 del 29 de julio de 2019, OJ-115-2019 del 11 de
setiembre de 2019, OJ-059-2021 del 10 de marzo de 2021 y PGR-OJ-128-2021 del 19
de agosto de 2021).
En el caso del proyecto de Ley que nos ocupa,
éste propone interpretar auténticamente el artículo 39 de la Ley de
Biodiversidad, Ley N° 7788, reformado por el artículo único de la Ley N° 9766
del 29 de octubre de 2019, que entró en vigencia a con su publicación en el
Alcance N° 11 de La Gaceta N° 19 del 30 de enero de 2020. Actualmente el
artículo 39 de la Ley de Biodiversidad prescribe:
“Artículo 39- Concesiones y contratos. Se autoriza al Consejo Nacional
de Áreas de Conservación para que apruebe los contratos y las concesiones de
servicios y actividades no esenciales dentro de las áreas silvestres protegidas
estatales, excepto el ejercicio de las responsabilidades que esta y otras leyes
le encomiendan, exclusivamente, al Poder Ejecutivo por medio del Ministerio de
Ambiente y Energía (Minae), tales como la protección
y vigilancia, la definición, el seguimiento de estrategias, los planes y los
presupuestos de las áreas de conservación. Estas concesiones y contratos en
ningún caso podrán comprender la autorización del acceso a elementos de la
biodiversidad en favor de terceros o la explotación de recursos naturales;
tampoco la construcción de edificaciones privadas.
Los servicios y las actividades no esenciales serán: los
estacionamientos, los servicios sanitarios, la administración de instalaciones
físicas, los servicios de alimentación, las tiendas, la construcción y la
administración de senderos, administración de la visita y otros que defina el
Consejo Regional del Área de Conservación, mediante un estudio técnico que lo
justifique.
Estas concesiones y contratos
podrán otorgarse única y exclusivamente a asociaciones de desarrollo comunal, cooperativas,
microempresas inscritas en el Ministerio de Economía, Industria y Comercio
(MEIC) u organizaciones sociales nacionales sin fines de lucro que tengan
objetivos de apoyo a la conservación de los recursos naturales, que incorporen
la gestión ambiental dentro de los procesos y área concesionada y con su
personería jurídica vigente, siempre que se encuentren integradas y controladas
directamente por habitantes de las comunidades ubicadas en la zona de
influencia de la respectiva área silvestre protegida.
Las áreas de conservación
deberán brindar amplia información a estas comunidades sobre los servicios que
decidan dar en concesión y establecer un registro de las organizaciones locales
a efectos de garantizar la mayor participación posible en los procesos de
contratación.
El Instituto Nacional de Aprendizaje (INA), en coordinación con otras
entidades educativas públicas y las municipalidades respectivas, creará
programas de capacitación e instrucción técnica orientados prioritariamente a
las comunidades ubicadas en la zona de influencia de las áreas silvestres
protegidas, a fin de que puedan aprovechar los beneficios de esta disposición.
Los concesionarios o permisionarios deberán presentar auditorías
externas satisfactorias, realizadas en el último año; todo a juicio del Consejo
Regional del Área de Conservación.” (El resaltado no corresponde al original)
Concretamente, el proyecto de
Ley pretende, a través de su artículo 1, que se interprete el artículo 39 de la
Ley de Biodiversidad, en el sentido de que las concesiones y contrataciones
públicas autorizadas a las que se refiere, podrían otorgarse también a las
Juntas de Educación y Juntas Administrativas de Centros Educativos Públicos,
considerando que se trata de organizaciones locales.
De seguido, es claro que el
contenido del artículo 1 del proyecto de Ley N.° 22.423 claramente no tiene la
finalidad de aclarar ambigüedad alguna que pueda tener el artículo 39 de la Ley
de Biodiversidad. Tampoco busca aclarar conceptos oscuros e imprecisos, que dificulten
su aplicabilidad, sino como indica su exposición de motivos, la iniciativa
busca que se entienda que las Juntas de
Educación también se consideran organizaciones locales con posibilidades de
administrar los servicios no esenciales de las áreas silvestres protegidas
[…]”.
Es decir que el efecto
objetivo que produciría la aprobación del artículo 1 del proyecto de Ley N.°
22.423 implicaría, realmente, una reforma del artículo 39 para que las Juntas
de Educación y Juntas Administrativas de Centros Educativos Públicos sean
consideradas organizaciones locales y, por consiguiente, también puedan ser
concesionarios de los servicios y actividades no esenciales de las Áreas
Silvestres Protegidas. En todo caso, cabe denotar que el transitorio I del
proyecto N.° 22.423 claramente indica que lo que se busca es una reforma al
artículo 39 al señalar lo siguiente: “Las
concesiones o contratos que no cumplan con lo establecido en la presente
reforma al artículo 39 de la Ley de Biodiversidad, otorgados con
anterioridad a la entrada en vigor de esta ley, mantendrán su vigencia en
respeto a los derechos adquiridos, siempre que los concesionarios o
permisionarios cumplan con todas sus obligaciones legales y contractuales.”
Así las cosas, es claro que el
artículo 1 del proyecto de Ley N.° 22.423 podría constituir un exceso en la
potestad legislativa, pues su contenido excedería el propio que la Constitución
concede a aquellas iniciativas tramitadas bajo el instituto de la
interpretación auténtica.
En cuanto a la adición de un artículo 39 bis a la Ley de
Biodiversidad, se impone advertir que ésta carece de efectos prácticos pues ya
actualmente el artículo 55 de la Ley de Contratación Administrativa de 1995,
prevé que por la vía reglamentaria se defina cualquier otro tipo contractual
que contribuya a satisfacer el interés general, dentro del marco general y los
procedimientos ordinarios fijados en la Ley.
Disposición que igualmente se encontraría regulada en el artículo 85 Ley General de
Contratación Administrativa, Ley N° 9986 que entrará en vigencia en el año
2022.
C.
CONCLUSIÓN.
Con fundamento en lo expuesto, queda evacuada la
consulta formulada respecto del Proyecto de Ley N° 22.423.
Cordialmente,
Jorge
Andrés Oviedo Álvarez Robert William Ramírez Solano
Procurador Adjunto Abogado de la Procuraduría
JAOA/RWRS/bma
(Código
8581-2021)
PGR-OJ-210-2021
SOBRE LA ADMISIBILIDAD DE LAS CONSULTAS PLANTEADAS POR LAS COMISIONES Y
DEMÁS ÓRGANOS LEGISLATIVOS; Y B) ASPECTOS TÉCNICA LEGISLATIVA: SOBRE LA INTERPRETACIÓN
AUTÉNTICA DE LA LEY Y LA ADICIÓN EN EL PROYECTO DE LEY N° 22.423.
Mediante oficio N°
AL-DCLEAMB-012-2021 de fecha 14 de octubre de 2021 la señora Cinthya Díaz
Briceño, Jefa de Área de Comisiones Legislativas IV de la Asamblea Legislativa
nos comunica que la Comisión Permanente Especial de Ambiente de la Asamblea
Legislativa acordó someter a consulta ante la Procuraduría General de la
República el Proyecto de Ley tramitado por expediente legislativo N° 22.423 denominado “Interpretación
Auténtica del artículo 39 y adición de un nuevo artículo 39bis a la Ley de
Biodiversidad, N°7788 del 30 de abril de 1998 y sus Reformas”.
Al no estarse de
los supuestos de consulta ordinarios previsto en la Ley Orgánica de la
Procuraduría General de la República, con un afán de colaboración y por un
prurito de deferencia hacia el Poder Legislativo, este Órgano Superior
Técnico-Jurídico Consultivo atiende la consulta formulada en razón de la
existencia de un evidente interés público y sin perjuicio de que la opinión
jurídica carece de un carácter vinculante.
Con la aprobación
del Procurador General de la República, mediante la Opinión Jurídica
PGR-OJ-210-2021, el Lic. Jorge Andrés Oviedo Álvarez, Procurador Adjunto, y el
Lic. Robert William Ramírez Solano, Abogado Asistente, concluyen lo siguiente:
- Con fundamento
en lo expuesto, se tiene por evacuada la consulta del proyecto de Ley N°
22.423.