Dictamen : 351 - del 13/12/2021

13 de diciembre de 2021

PGR-C-351-2021

 

Señora

Fanni Maribel Arce Alvarado

Instituto Nacional de Innovación y Transferencia en Tecnología Agropecuaria

Auditora Interna

 

Estimada Señora:

 

            Con la aprobación del señor Procurador General de la República, doy respuesta al oficio JD-INTA-189-2021 de 14 de octubre de 2021.

 

            En el oficio JD-INTA-189-2021 de 14 de octubre de 2021, la señora Auditora Interna del Instituto Nacional de Innovación y Transferencia Agropecuaria indica que de acuerdo con el Plan Anual de Trabajo, se está elaborando un estudio de control sobre el proyecto “Evaluación preliminar de cultivares de cáñamo industrial (Cannabis sativa) en dos regiones de Costa Rica”, y que en ocasión de ese trabajo programado es necesario consultar sobre el alcance del inciso a) del artículo 12 de la Ley creación del INTA, N°8149 versus las atribuciones y deberes que fueron establecidas para el Director Ejecutivo en el artículo N°28 del Decreto Ejecutivo N°31857 y sus reformas.

 

            Específicamente, la Auditora indica que el inciso a) de la Ley N°8149 establece como funciones y deberes de la Junta Directiva del INTA el definir, aprobar e implementar las políticas y estrategias de desarrollo del Instituto, así como elaborar un plan anual para cumplir el objetivo de esta Ley, por lo cual consulta: ¿dichas políticas y plan anual señalados por el legislador en la Ley N°8149 son independientes de los Planes Estratégicos, Planes Anuales Operativos (PAO), Planes Operativos Institucionales (POI) que desarrolla el INTA y son aprobados por la Junta Directiva , o la voluntad del legislador fue que dicho Órgano Colegiado anualmente desarrolle ese plan anual y establezca políticas adicionales a las establecidas en dichos documentos que son enviados al Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica – MIDEPLAN?

 

            De seguido, pregunta también ¿Se estaría incumpliendo la voluntad del legislador de conformidad con el inciso a) del artículo 12 de la Ley creación del INTA, N°8149, el cual establece como funciones y deberes de la Junta Directiva del INTA el definir, aprobar e implementar las políticas y estrategias de desarrollo del Instituto, así elaborar un plan anual para cumplir el objetivo de esta Ley, al establecer como atribuciones y deberes del Director Ejecutivo, de conformidad con el inciso e) del artículo 28 del Decreto Ejecutivo N°31857 y sus reformas, que la totalidad de proyectos de investigación, innovación y transferencia en tecnología agropecuaria sean aprobados únicamente por el Director Ejecutivo?

 

            Luego, se consulta, ¿Existe una extralimitación por parte del Poder Ejecutivo al asignar atribuciones al Director Ejecutivo del INTA por medio del Reglamento a la Ley del Instituto Nacional de Innovación y Transferencia en Tecnología Agropecuaria (INTA), que no fueron establecidas por el legislador en la Ley N°8149, específicamente la atribución de aprobar los proyectos de investigación, innovación y transferencia en tecnología agropecuaria sin que medien otros controles y/o análisis que aseguren que dichos proyectos de investigación responden al cumplimiento del objetivo que tiene asignado el INTA por ley?

 

            Finalmente, consulta si el establecer por Decreto Ejecutivo que el Director Ejecutivo del INTA tenga la potestad y el deber de aprueba la totalidad de los proyectos de investigación, innovación y transferencia en tecnología agropecuaria sin la participación de la Junta Directiva, ¿va acorde a la voluntad del legislador establecida en el Ley N°8149?

 

            Para atender la consulta, se abordan los siguientes extremos: a) En orden a la competencia de la Junta Directiva para aprobar los planes y políticas del Instituto Nacional de Innovación y Transferencia en Tecnología Agropecuaria, y b) En relación con la responsabilidad del Director Ejecutivo por el funcionamiento eficiente y correcto del Instituto.

 

 

A.      EN ORDEN A LA COMPETENCIA DE LA JUNTA DIRECTIVA PARA APROBAR LOS PLANES Y POLÍTICAS DEL INSTITUTO NACIONAL DE INNOVACIÓN Y TRANSFERENCIA EN TECNOLOGÍA AGROPECUARIA.

 

            La administración pública está en la obligación de planificar su gestión. Tal como lo ha señalado la Sala Constitucional, el principio constitucional de eficacia supone que la organización y función administrativa deban estar diseñadas y concebidas para garantizar la obtención de los objetivos, fines y metas propuestos y asignados por el propio ordenamiento jurídico, por lo que la actuación administrativa debe estar ligada a la planificación y a la evaluación o rendición de cuentas. Esto conforme el artículo constitucional. (Al respecto, puede citarse el voto de la Sala Constitucional N.° 11222-203 de las 17:48 horas del 30 de septiembre de 2003 reiterado por el voto N.° 13524-2011 de las 10:13 horas del 7 de octubre de 2011)

 

            La competencia para aprobar los planes institucionales pertenece al superior jerárquico institucional. Esto en el tanto, conforme el numeral 102 de la Ley General de la Administración Pública, corresponde al superior jerárquico establecer el modo en que se deben ejercer las competencias institucionales, tanto en aspectos de oportunidad y conveniencia como de legalidad, lo cual comprende, en general, la determinación de los objetivos, fines y metas institucionales.

 

            En el mismo sentido que el numeral 102 de la Ley General de la Administración Pública, el artículo 12 de la Ley de Control Interno, establece que el superior jerárquico es el responsable por el adecuado desarrollo de la actividad de la administración a su cargo.

 

            El artículo 5 de la Ley de Administración Financiera y Presupuestos Públicos establece que el superior jerárquico institucional debe aprobar los planes operativos institucionales anuales, de mediano y largo plazo. La aprobación de esos planes es una condición necesaria para la tramitación y aprobación válida de los respectivos presupuestos.

 

            La Ley N.° 8149 de 5 de noviembre de 2001, en su artículo 12.a), ha establecido que corresponde a la Junta Directiva del Instituto Nacional de Innovación y Transferencia de Tecnología Agropecuaria, el aprobar el plan anual institucional y, en general, todas las políticas y estrategias del Instituto.

 

            Luego, es claro que corresponde a la Junta Directiva del Instituto Nacional de Innovación y Transferencia de Tecnología Agropecuaria, aprobar, en general, todos los planes institucionales que se requieran para procurar una gestión eficaz de esa administración, amén de las políticas anexas, entendidas éstas como las acciones institucionales estratégicas, y que deben ser congruentes con los planes institucionales, necesarias para atender las demandas sociales.

           

 

B.    EN RELACIÓN CON LA RESPONSABILIDAD DEL DIRECTOR EJECUTIVO POR EL FUNCIONAMIENTO EFICIENTE Y CORRECTO DEL INSTITUTO.

 

            La Ley N.° 8149, ya citada, ha establecido que el Instituto Nacional de Innovación y Transferencia de Tecnología Agropecuaria debe contar con un Director Ejecutivo. De acuerdo con el artículo 14.b de aquella misma Ley, el Director Ejecutivo es el responsable ante la Junta Directiva del funcionamiento eficiente y correcto del Instituto, así como de cumplir los acuerdos y resoluciones de dicha Junta.

 

            Luego, parte esencial de la función del Director Ejecutivo como responsable del funcionamiento del Instituto, es aprobar los proyectos de investigación, innovación y transferencia en tecnología agropecuaria. Esto de acuerdo con lo previsto en el artículo 28.3 del Reglamento a la Ley N.° 8149, Decreto Ejecutivo N.° 31857 de 19 de mayo de 2004.

 

            En efecto, de conformidad con el artículo 2 de la Ley N.° 8149, una de las funciones elementales del Instituto consiste en la gestión de proyectos de investigación, capacitación y extensión y transferencia de tecnología de interés nacional, regional o local.

 

            Así las cosas, corresponde al Director Ejecutivo, por la naturaleza de su competencia, aprobar aquellos proyectos. Esto dentro del marco, sin embargo, de los planes y políticas aprobados previamente por la Junta Directiva.

 

            Debe insistirse en que, aunque corresponde a la Junta Directiva aprobar los planes operativos y políticas que deben regir el funcionamiento y las actuaciones del Instituto, la aprobación de los proyectos en particular, es una función del Director Ejecutivo como responsable del funcionamiento del órgano de transferencia de tecnología agropecuaria, el cual debe rendir cuentas de ella ante aquella junta, sin perjuicio de los mecanismos que haya aprobado la Junta Directiva, de conformidad con el artículo 23 del reglamento, para evaluar periódicamente el funcionamiento del Instituto y la calidad de sus funciones.

 

            En consecuencia, es claro que el artículo 28.3 del Reglamento a la Ley N:° 8149, no infringe lo dispuesto a dicha Ley, ni constituye, en principio, una extralimitación.

 

 

C.    CONCLUSION:

 

            Con fundamento en lo expuesto se concluye que corresponde a la Junta Directiva del Instituto Nacional de Innovación y Transferencia de Tecnología Agropecuaria, aprobar, en general, todos los planes institucionales que se requieran para procurar una gestión eficaz de esa administración, amén de las políticas anexas, entendidas éstas como las acciones institucionales estratégicas, y que deben ser congruentes con los planes institucionales, necesarias para atender las demandas sociales.

 

            Empero, es función del Director Ejecutivo, como responsable del funcionamiento del Instituto, aprobar los proyectos de investigación, innovación y transferencia en tecnología agropecuaria. Esto dentro del marco, sin embargo, de los planes y políticas aprobados previamente por la Junta Directiva.

 

 

 

                                                                       Atentamente

 

 

 

 

Jorge Andrés Oviedo Álvarez                          

                                                                       Procurador

 

 

 

 

JAOV/bma

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

PGR-C-351-2021

 

EN ORDEN A LA COMPETENCIA DE LA JUNTA DIRECTIVA PARA APROBAR LOS PLANES Y POLÍTICAS DEL INSTITUTO NACIONAL DE INNOVACIÓN Y TRANSFERENCIA EN TECNOLOGÍA AGROPECUARIA.EN RELACIÓN CON LA RESPONSABILIDAD DEL DIRECTOR EJECUTIVO POR EL FUNCIONAMIENTO EFICIENTE Y CORRECTO DEL INSTITUTO.COMPETENCIA DE PLANIFICACIÓN DEL JERARCA.

 

Mediante oficio N° JD-INTA-189-2021 de 14 de octubre de 2021 la Señora Fanni Maribel Arce Alvarado, Auditora Interna del Instituto Nacional de Innovación y Transferencia en Tecnología Agropecuaria nos consulta:

 

1- […] ¿dichas políticas y plan anual señalados por el legislador en la Ley N°8149 son independientes de los Planes Estratégicos, Planes Anuales Operativos (PAO), Planes Operativos Institucionales (POI) que desarrolla el INTA y son aprobados por la Junta Directiva , o la voluntad del legislador fue que dicho Órgano Colegiado anualmente desarrolle ese plan anual y establezca políticas adicionales a las establecidas en dichos documentos que son enviados al Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica – MIDEPLAN?

2- ¿Se estaría incumpliendo la voluntad del legislador de conformidad con el inciso a) del artículo 12 de la Ley creación del INTA, N°8149, el cual establece como  funciones y deberes de la Junta Directiva del INTA el definir, aprobar e implementar las políticas y estrategias de desarrollo del Instituto, así como elaborar un plan anual para cumplir el objetivo de esta Ley, al establecer como atribuciones y deberes del Director Ejecutivo , de conformidad con el inciso e) del artículo 28 del Decreto Ejecutivo N°31857 y sus reformas, que la totalidad de proyectos de investigación, innovación y transferencia en tecnología agropecuaria sean aprobados únicamente por el Director Ejecutivo?.

3- ¿Existe una extralimitación por parte del Poder Ejecutivo al asignar atribuciones al Director Ejecutivo del INTA por medio del Reglamento a la Ley del Instituto Nacional de Innovación y Transferencia en Tecnología Agropecuaria (INTA), que no fueron establecidas por el legislador en la Ley N°8149, específicamente la atribución de aprobar los proyectos de investigación, innovación y transferencia en tecnología agropecuaria sin que medien otros controles y/o análisis que aseguren que dichos proyectos de investigación responden al cumplimiento del objetivo que tiene asignado el INTA por ley?

4- El establecer por Decreto Ejecutivo que el Director Ejecutivo del INTA tenga la potestad y el deber de aprueba la totalidad de los proyectos de investigación, innovación y transferencia en tecnología agropecuaria sin la participación de la Junta Directiva, ¿va acorde a la voluntad del legislador establecida en el Ley N° 8149?

 

El órgano fiscalizador interno plantea la consulta al amparo de lo dispuesto por el artículo 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General, parte final, que autoriza a los auditores internos para consultar directamente.

 

Con la aprobación del Procurador General de la República, mediante el dictamen PGR-C-351-2021, el Lic. Jorge Andrés Oviedo Álvarez, Procurador Adjunto, concluye lo siguiente:

 

- Con fundamento en lo expuesto se concluye que corresponde a la Junta Directiva del Instituto Nacional de Innovación y Transferencia de Tecnología Agropecuaria, aprobar, en general, todos los planes institucionales que se requieran para procurar una gestión eficaz de esa administración, amén de las políticas anexas, entendidas éstas como las acciones institucionales estratégicas, y que deben ser congruentes con los planes institucionales, necesarias para atender las demandas sociales.

 

- Empero, es función del Director Ejecutivo, como responsable del funcionamiento del Instituto, aprobar los proyectos de investigación, innovación y transferencia en tecnología agropecuaria. Esto dentro del marco, sin embargo, de los planes y políticas aprobados previamente por la Junta Directiva.