Opinión Jurídica : 220 - del 16/12/2021

16 de diciembre de 2021

PGR-OJ-220-2021

 

Señora

Ana Julia Araya Alfaro

Jefe de Área

Comisiones Legislativas II

Asamblea Legislativa

 

Estimada Señora:

 

Con la aprobación del señor Procurador General de la República, me refiero a su oficio no. AL-C20.852-009-2020 de 22 de junio de 2020, que me fue reasignado el 13 de diciembre del año en curso y por medio del cual nos comunica que la Comisión Especial de Reforma Constitucional requirió la opinión jurídica de esta Procuraduría sobre el proyecto de reforma a la Constitución Política denominado “ADICIÓN DE UN PÁRRAFO FINAL AL ARTÍCULO 85 DE LA CONSTITUCION POLITICA DE LA REPUBLICA DE COSTA RICA", expediente no. 20852.

 

1. Carácter de este pronunciamiento.

 

De conformidad con los artículos 1°, 2° y 3° inciso b) de nuestra Ley Orgánica (no. 6815 de 27 de setiembre de 1982) la Procuraduría es el órgano superior consultivo, técnico jurídico, de la Administración Pública, y, en esa condición, cumple su función rindiendo los criterios legales que le solicite la Administración Pública.

 

Para esos efectos, la Asamblea Legislativa podría ser considerada como Administración Pública cuando nos consulte un tema en el ejercicio de la función administrativa, no así cuando requiere nuestro criterio sobre algún tema de interés para el ejercicio de la función legislativa.

 

Pese a lo anterior, y dado que no existe previsión legal al efecto, la Procuraduría ha acostumbrado atender las consultas que formula la Asamblea Legislativa y sus diputados, con el afán de colaborar con el ejercicio de las importantes funciones que la Constitución Política les atribuye. De ahí que se rinden criterios jurídicos no vinculantes sobre determinados proyectos de ley, o, en este caso, de proyectos de reforma constitucional, cuando son consultados por la Comisión Legislativa encargada de tramitarlos, o en relación con aspectos jurídicos que pueden considerarse cubiertos por la función de control político y que razonablemente puedan estimarse de interés general.

 

En virtud de ello, los criterios emanados de este órgano asesor en cuanto a los alcances y contenido de un proyecto de ley o de reforma constitucional, no poseen la obligatoriedad propia de aquellos referidos a asuntos surgidos del ejercicio de la función administrativa y, por esa razón, este criterio es vertido por medio de una opinión jurídica no vinculante que pretende ser un insumo en el ejercicio de la importante labor de la Asamblea Legislativa.

 

Por otra parte, al no encontrarnos en los supuestos establecidos por el artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa, este pronunciamiento no se encuentra sujeto al plazo de ocho días en él establecido.

 

2. Consideraciones sobre el proyecto de reforma Constitucional.

           

            Como su nombre lo indica, el presente proyecto de reforma pretende incluir un párrafo final al artículo 85 de la Constitución Política para que éste disponga:

 

“Artículo 85.- El Estado dotará de patrimonio propio a la Universidad de Costa Rica, al Instituto Tecnológico de Costa Rica, a la Universidad Nacional y a la Universidad Estatal a Distancia y les creará rentas propias, independientemente de las originadas en estas instituciones.

Además, mantendrá -con las rentas actuales y con otras que sean necesarias- un fondo especial para el financiamiento de la Educación Superior Estatal. El Banco Central de Costa Rica administrará ese fondo y, cada mes, o pondrá en dozavos, a la orden de las citadas instituciones, según la distribución que determine el cuerpo encargado de la coordinación de la educación superior universitaria estatal. Las rentas de ese fondo especial no podrán ser abolidas ni disminuidas, si no se crean, simultáneamente, otras mejoras que las sustituyan.

El cuerpo encargado de la coordinación de la Educación Superior Universitaria Estatal preparará un plan nacional para esta educación, tomando en cuenta los lineamientos que establezca el Plan Nacional de Desarrollo vigente.

Ese plan deberá concluirse, a más tardar, el 30 de junio de los años divisibles entre cinco y cubrirá el quinquenio inmediato siguiente. En él se incluirán, tanto los egresos de operación como los egresos de inversión que se consideren necesarios para el buen desempeño de las instituciones mencionadas en este artículo.

El Poder Ejecutivo incluirá, en el presupuesto ordinario de egresos de la República, la partida correspondiente, señalada en el plan, ajustada de acuerdo con la variación del poder adquisitivo de la moneda.

Cualquier diferendo que surja, respecto a la aprobación del monto presupuestario del plan nacional de Educación Superior Estatal, será resuelto por la Asamblea Legislativa.

Las universidades estatales deberán destinar no menos del treinta por ciento (30%) de sus presupuestos a las sedes regionales que se ubiquen fuera del Gran Area Metropolitana (GAM).”

 

            Además, incluiría el siguiente transitorio:

 

“Transitorio único- Se otorga un plazo de diez años a las universidades estatales a partir de la publicación de la misma, para cumplir con la presente ley.”

 

            Los proponentes de la iniciativa, indican que una de los factores que causan la desigualdad social existente entre la gran área metropolitana y las regiones periféricas del país es la concentración de los presupuestos de las Universidades estatales en el área central del país.

 

            Cuestionan que, pese a que la gran área metropolitana concentra el 60% de la población, el 92% de los presupuestos de las Universidades estatales se destina a las sedes ubicadas en esa región, y, en consecuencia, lo que reciben las sedes regionales genera una brecha social y educativa en perjuicio de quienes deseen ingresar a la educación superior estatal en las regiones periféricas del país.

 

            Consideran que la iniciativa es acorde a lo dispuesto en el artículo 50 Constitucional que establece el deber del Estado de procurar el mayor bienestar a todos los habitantes, organizando y estimulando el reparto de la riqueza; y, además, afín al artículo 33 Constitucional que dispone que toda persona es igual ante la ley y que no podrá practicarse discriminación alguna contraria a la dignidad humana. Lo anterior, porque estiman que, al obligar a las Universidades a destinar no menos del 30% de sus presupuestos a sus sedes regionales, el proyecto pretende disminuir las desigualdades territoriales, posibilitando el acceso a la educación superior estatal.

 

            Aunque la Procuraduría no cuestiona la necesidad de promover el desarrollo de las regiones periféricas del país, porque no es competente para emitir juicios de oportunidad y conveniencia que corresponde valorar a la Asamblea Legislativa en el ejercicio del poder constituyente derivado, sí puede advertir que resulta claro que lo que se pretende con el proyecto de reforma Constitucional es imponer una limitación a las Universidades estatales en la forma en la que distribuyen y ejecutan su presupuesto.

 

            Y ello, podría generar una antinomia normativa entre el párrafo que se pretende adicionar y lo dispuesto por el resto del artículo 85 que se proyecta reformar.

 

            En otras ocasiones nos hemos referido a la particular autonomía que los artículos 84 y 85 de la Constitución Política le otorga a las Universidades estatales, indicando que esa autonomía “ostenta características especiales que la tornan diferente y acentuada respecto de las demás instituciones descentralizadas, dentro de lo cual es claro que las universidades estatales pueden definir libremente sus objetivos, planificar su gestión y autoestructurarse, pues a la luz del artículo 84 de la Constitución Política, gozan de independencia para darse su organización y gobierno propios.” (Dictamen no. C-135-2020 de 13 de abril de 2020).

 

            Al respecto, la Sala Constitucional ha señalado:

 

“VI.- SIGNIFICACION DEL CONCEPTO DE AUTONOMIA.- Expuesto lo anterior resulta necesario hacer algunas precisiones. Conforme lo dispone el artículo 84 de la Constitución Política, las Universidades del Estado están dotadas de independencia para el desempeño de sus funciones y de plena capacidad jurídica para adquirir derechos y contraer obligaciones, así como para darse su organización y gobierno propios.  Esa autonomía, que ha sido clasificada como especial, es completa y por esto, distinta de la del resto de los entes descentralizados en nuestro ordenamiento jurídico (regulados principalmente en otra parte de la Carta Política: artículos 188 y 190), y significa, para empezar con una parte de sus aspectos más importantes, que aquéllas están fuera de la dirección del Poder Ejecutivo y de su jerarquía, que cuentan con todas las facultades y poderes administrativos necesarios para llevar adelante el fin especial que legítimamente se les ha encomendado; que pueden autodeterminarse, en el sentido de que están posibilitadas para establecer sus planes, programas, presupuestos, organización interna y estructurar su gobierno propio. Tienen poder reglamentario (autónomo y de ejecución); pueden autoestructurarse, repartir sus competencias dentro del ámbito interno del ente, desconcentrarse en lo jurídicamente posible y lícito, regular el servicio que prestan, y decidir libremente sobre su personal (como ya lo estableció esta Sala en la resolución No.495-92). Son estas las modalidades administrativa, política, organizativa y financiera de la autonomía que corresponde a las universidades públicas. La autonomía universitaria tiene como principal finalidad, procurar al ente todas las condiciones jurídicas necesarias para que lleve a cabo con independencia su misión de cultura y educación superiores.“ (Voto no. 1313-1993 de las 13 horas 54 minutos de 26 de marzo de 1993. En similar sentido, véanse los votos nos. 15655-2011 de las 12 horas 48 minutos de 11 de noviembre de 2011, 8889-2012 de las 16 horas de 27 de junio de 2012, 10248-2015 de las 9 horas de 8 de julio de 2015, 18087-2016 de las 11 horas 10 minutos de 7 de diciembre de 2016).

           

            A la luz de ese desarrollo jurisprudencial, la Procuraduría ha sostenido, en su condición de asesor de la Sala Constitucional, que:

 

“De conformidad con la doctrina que se desprende de las resoluciones anteriores, es propio de esa capacidad para autodeterminarse de las instituciones de educación superior universitaria definir sus planes, metas y programas de acción, en forma independiente y con exclusión de cualquier otra institución del Estado, autonomía que lleva aparejada una vertiente económica sumamente relevante y sin la cual, esos planes y programas no se podrían llevar a cabo, consistente en la libertad para establecer el plan de ingresos y gastos, determinando la forma en que se van a emplear los recursos asignados, en definitiva, para formular su presupuesto.” (Informe rendido en la acción de inconstitucionalidad no. 19-11540-0007-CO).

 

            De tal forma, la imposición de un porcentaje fijo que las Universidades estén obligadas a destinar a las sedes regionales, podría no ser acorde con lo dispuesto en el resto del artículo 85 de la Constitución. La imposición de ese límite podría obstaculizar la libertad que se ha reconocido a las Universidades para establecer sus planes de ingresos y gastos y de determinar la forma en la que se ejecutarán los recursos asignados.

 

            Además de lo anterior, en el informe rendido en la acción de inconstitucionalidad no. 19-000990-0007-CO, reiterado en el informe sobre la acción 19-11540-0007-CO, la Procuraduría señaló, con base en el estudio de los antecedentes legislativos de la reforma al artículo 85 de la Constitución Política, que el constituyente derivado, al determinar cómo se fija el monto que debe destinarse al fondo especial para el financiamiento de la Educación Superior Estatal (FEES), se inclinó por la fórmula de la planificación en lugar de la asignación de un porcentaje fijo del presupuesto, como mecanismo para garantizar, a nivel constitucional, que el Poder Ejecutivo dotará a las universidades públicas de los recursos necesarios para su sostenimiento y el cumplimiento de sus fines esenciales, pues esas necesidades de financiamiento quedarían recogidas en el Plan Nacional de Educación Superior Estatal en función de los objetivos trazados por esos centros de enseñanza superiores para cada quinquenio, las que, en todo caso, no podían desconectarse de la realidad económica existente del país, y por eso la previsión constitucional de que dicho plan debía prepararse tomando en cuenta los lineamientos que establezca el Plan Nacional de Desarrollo vigente.

 

            También, se consideró que “los diputados y diputadas de la época partidarios de la planificación, consideraban que un porcentaje fijo no garantizaría que el monto de los recursos del FEES guardaría una relación adecuada con las verdaderas necesidades de financiamiento de las universidades estatales.”

 

            En consecuencia, la fijación de un porcentaje específico del presupuesto que las Universidades deban destinar a sus sedes regionales, como se pretende con el presente proyecto, parece no ser acorde a la filosofía del artículo 85, pues, cómo se indicó, la fórmula de planificación que se estableció en ese artículo pretende garantizar que el FEES responda a las necesidades reales de las Universidades, dentro de los lineamientos generales dispuestos en el Plan Nacional de Desarrollo vigente. La fijación de un porcentaje específico podría ser un mecanismo poco flexible que no se ajuste a las necesidades y variantes que se presenten.

 

            La posible existencia de esas antinomias podrá ser analizada por la Sala Constitucional cuando evacúe la consulta preceptiva que dispone el artículo 96 inciso a) de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, pues, tómese en cuenta que esa Sala ha señalado que:

 

“II.- Según lo establece claramente el artículo 101 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, la resolución de esta Sala, será vinculante sólo en cuanto establezca la existencia de trámites inconstitucionales en el proyecto consultado. No obstante, la Sala podrá externar su parecer en cuanto al fondo, con el objeto de evitar que se introduzcan reformas que produzcan antinomias entre normas o principios constitucionales, pero en este aspecto, es lógico que su opinión no es vinculante, pues es el legislador constituyente el que tiene el poder de reformar total o parcialmente la Constitución Política atendiendo a las normas en ella establecidas para ese efecto.

III.- La Constitución, como norma fundamental de un Estado de Derecho, y como reflejo del modelo ideológico de vida, posee las convicciones y valores comúnmente compartidas y reconocidas que representan los principios sobre los que se basará todo el ordenamiento jurídico y la vida en sociedad. Por su naturaleza, es un instrumento vivo, mutable, como la sociedad misma y sus valores, y por ello, se previó para su adaptación un procedimiento de reforma, para irla ajustando a estas exigencias. Es también tarea de la Sala Constitucional, en cuanto intérprete supremo de la Carta Política, ir adecuando el texto constitucional conforme a las coordenadas de tiempo y espacio. Por eso la reforma constitucional debe utilizarse sólo en aquéllos casos en que se produzca un desface profundo entre los valores subyacentes de la sociedad y los recogidos en el texto constitucional, o bien cuando aparezcan nuevas circunstancias que hagan necesaria la regulación de determinadas materias no contempladas expresamente por el constituyente y que no pueden derivarse de sus principios.” (Voto no. 678-1991 de las 14 horas 26 minutos de 27 de marzo de 1991).

 

            Efectivamente, además de analizar el cumplimiento de los requisitos formales del procedimiento de reforma constitucional, teniendo a la vista el expediente legislativo correspondiente, la Sala ha entrado a valorar la posible existencia de antinomias entre la reforma propuesta y el resto del articulado de la Constitución y la conformidad de la propuesta con los valores y principios fundamentales de la Constitución. (Por ejemplo, véase el voto no. 3982-2020 de 11 horas 50 minutos de 26 de febrero de 2020).

 

            Ahora bien, pese a lo señalado en cuanto a la posible existencia de contradicciones normativas entre lo propuesto y lo ya regulado por el artículo 85 de la la Constitución Política, debe tenerse en cuenta, como bien lo ha señalado la Sala Constitucional que “si bien es cierto el artículo 84 de la Constitución Política consagra la autonomía universitaria, también lo es que esa autonomía le da independencia frente a los poderes de la República (poderes constituidos) pero no frente al poder constituyente, creador de las normas y principios constitucionales frente a los cuales está enteramente sometido.” (Voto no. 919-2005 de las 14 horas 30 minutos de 1° de febrero de 2005). Y ello puede significar que existan otros principios o derechos constitucionales que fundamenten la reforma propuesta y que resulten de un interés mayor que los que se persiguen con la autonomía universitaria, de forma que, deban armonizarse con las normas constitucionales actuales.

 

            Los proponentes del proyecto de reforma estiman que éste es acorde con lo dispuesto en los artículos 33 y 50 de la Constitución, sin embargo, para validar la conformidad de la limitación que se impondría con los principios recogidos por esos artículos y así justificar su posible contradicción con las normas Constitucionales que garantizan la autonomía universitaria, resultará necesario valorar el fundamento técnico de la propuesta.

 

            Es decir, deberá analizarse cuáles son los datos a partir de los cuales se determinó que es necesario obligar a las Universidades estatales a que destinen un 30% de su presupuesto a sus sedes regionales y cómo esa medida podría implicar una mejora en el desarrollo del servicio que éstas prestan en esas áreas, y, a su vez, cómo ello implica una mejora en el desarrollo económico y social de las regiones periféricas del país.

 

            Ese análisis debe incluir cuál es el porcentaje que actualmente se destina a las sedes regionales y las proyecciones correspondientes para determinar si existe una necesidad real de fijar el porcentaje propuesto de manera indefinida.

            Solo así podrá realizarse un adecuado juicio de ponderación entre las normas en posible conflicto, tal y como lo ha hecho la Sala Constitucional en otras ocasiones:

 

“VIII.- JUICIO DE PONDERACIÓN. En la doctrina del neo constitucionalismo, grandes juristas (Ronald Dworkin, Robert Alexy, Martin Borowsky, etc.) han recomendado para resolver los casos difíciles (hard cases) donde concurren principios en sentido contrario, la aplicación del denominado “juicio de ponderación”. El juicio de ponderación exige, mediante la utilización de los principios de razonabilidad y de proporcionalidad en sentido amplio, determinar cuál de los principios tienen mayor peso, consistencia, valor para concederle preferencia, sin que suponga la derogación del principio que es desplazado y que permanece vigente. En efecto, hay casos que no se pueden resolver mediante la aplicación de la clásica subsunción, por cuanto, no existe una regla de derecho claramente aplicable al mismo.”

 

            Y, para ese juicio de ponderación, deberá valorarse la razonabilidad y proporcionalidad de la reforma propuesta, teniendo en cuenta lo siguiente:

 

“III.- SOBRE EL PRINCIPIO DE RAZONABILIDAD Y PROPORCIONALIDAD. En reiteradas ocasiones, esta Sala ha analizado el principio de razonabilidad y proporcionalidad, para lo cual ha establecido, básicamente, cuatro aspectos importantes que deben estar presentes en un acto o norma, para que puedan ser considerados como, constitucionalmente, válidos. De esta forma, se requiere de legitimidad, idoneidad, necesidad y proporcionalidad en sentido estricto. En cuanto a la legitimidad, es necesario que el objetivo pretendido con el acto o norma sea legítimo, es decir, que al menos no se encuentre prohibido por ley. Respecto de la idoneidad, se requiere que la medida o norma sea la más idónea para alcanzar el fin. En relación con la necesidad, se establece que, entre varias medidas aptas para alcanzar el fin, el legislador debe adoptar la que menos afecte la esfera jurídica de las personas. Finalmente, la proporcionalidad en sentido estricto está referida, a la proporción que debe existir entre la medida adoptada y el fin que se persigue o el bien jurídico tutelado. (Voto no. 10237-2016 de las 09:05 horas de 20 de julio de 2016).

 

            Por último, para una adecuada técnica legislativa, se sugiere revisar la redacción del transitorio único propuesto, indicando que se otorga un plazo de diez años para que las Universidades implementen lo dispuesto en el último párrafo del artículo 85, contado a partir de la publicación de la ley que lo adicionó, pues tal y como está planteado, no resulta completamente claro.

           

 

            3. Conclusión.

 

Se deja así rendida la opinión jurídica de esta Procuraduría sobre el proyecto de reforma a la Constitución Política denominado “ADICIÓN DE UN PÁRRAFO FINAL AL ARTÍCULO 85 DE LA CONSTITUCION POLITICA DE LA REPUBLICA DE COSTA RICA.", expediente no. 20852.

 

De Usted, atentamente,

 

 

 

 

                                                           Elizabeth León Rodríguez

                                                           Procuradora

 

ELR/gas

PGR-OJ-220-2021.

 

PROYECTO DE REFORMA CONSTITUCIONAL. PRESUPUESTO DE LAS UNIVERSIDADES ESTATALES. AUTONOMÍA UNIVERSITARIA. FEES.

 

La Asamblea Legislativa requirió nuestro criterio sobre el proyecto de reforma a la Constitución Política denominado “ADICIÓN DE UN PÁRRAFO FINAL AL ARTÍCULO 85 DE LA CONSTITUCION POLITICA DE LA REPUBLICA DE COSTA RICA", expediente no. 20852.

 

La Procuraduría, mediante la opinión jurídica no. PGR-OJ-220-2021 de 16 de diciembre de 2021, señaló:

 

Resulta claro que lo que se pretende con el proyecto de reforma Constitucional es imponer una limitación a las Universidades estatales en la forma en la que distribuyen y ejecutan su presupuesto. Y ello, podría generar una antinomia normativa entre el párrafo que se pretende adicionar y lo dispuesto por el resto del artículo 85 que se proyecta reformar.

 

La imposición de un porcentaje fijo que las Universidades estén obligadas a destinar a las sedes regionales, podría no ser acorde con el artículo 85 de la Constitución. La imposición de ese límite podría obstaculizar la libertad que se ha reconocido a las Universidades para establecer sus planes de ingresos y gastos y de determinar la forma en la que se ejecutarán los recursos asignados.

 

La fijación de un porcentaje específico del presupuesto que las Universidades deban destinar a sus sedes regionales, como se pretende con el presente proyecto, parece no ser acorde a la filosofía del artículo 85, pues, cómo se indicó, la fórmula de planificación que se estableció en ese artículo pretende garantizar que el FEES responda a las necesidades reales de las Universidades, dentro de los lineamientos generales dispuestos en el Plan Nacional de Desarrollo vigente. La fijación de un porcentaje específico podría ser un mecanismo poco flexible que no se ajuste a las necesidades y variantes que se presenten.

 

La posible existencia de esas antinomias podrá ser analizada por la Sala Constitucional cuando evacúe la consulta preceptiva que dispone el artículo 96 inciso a) de la Ley de la Jurisdicción Constitucional.

 

Deberá analizarse cuáles son los datos a partir de los cuales se determinó que es necesario obligar a las Universidades estatales a que destinen un 30% de su presupuesto a sus sedes regionales y cómo esa medida podría implicar una mejora en el desarrollo del servicio que éstas prestan en esas áreas, y, a su vez, cómo ello implica una mejora en el desarrollo económico y social de las regiones periféricas del país.