Dictamen : 166 - del 11/06/2021

11 de junio de 2021

C-166-2021

Señora

Catalina Crespo Sancho

Defensora de los Habitantes de Costa Rica

S.D

Estimada señora:

Con la aprobación del señor Procurador General de la República, doy respuesta a su oficio no. DH-761-2021 de 28 de mayo de 2021, mediante el cual requiere nuestro criterio sobre los aspectos técnicos que deben regir los convenios que la Defensoría suscribe con otros órganos, nacionales e internacionales.

Dicha solicitud de criterio fue declarada inadmisible mediante el dictamen no. C-152-2021 de 31 de mayo de 2021 por no adjuntarse el criterio legal que exige nuestra Ley Orgánica.

Ese mismo oficio fue presentado nuevamente, adjuntando el criterio legal omitido anteriormente. Y, en esta ocasión, al contar con ese criterio es posible valorar con mayor profundidad el objeto de la consulta planteada.

En ese sentido, tal y como se indicó en el dictamen C-152-2021, uno de los requisitos de admisibilidad de las consultas es que las interrogantes sean planteadas de forma clara y precisa y versen sobre temas jurídicos en genérico, lo cual implica que no se cuestione un caso concreto que esté pendiente o deba ser resuelto por la Administración, que no se trate de un asunto sobre el cual ya se emitió un acto administrativo o una decisión concreta, que no involucre una materia que es competencia de otro órgano, que no pretenda la revisión de informes o criterios legales, ni que corresponda a un asunto judicial en trámite.

Sobre ese requisito, nuestra jurisprudencia administrativa ha anotado que la precisión y claridad en el cuestionamiento sobre el cual se requiere nuestro criterio, es un requisito esencial de admisibilidad, pues, la imprecisión en el objeto de la consulta, impide conocer la duda jurídica del consultante y rendir de manera adecuada y precisa, nuestro criterio. (Véanse al respecto los pronunciamientos Nos. C-136-2006 de 3 de abril de 2006, C-077-2018 de 19 de abril de 2018, C-247-2018 de 21 de setiembre de 2018, C-146-2019 de 29 de mayo de 2019, C-0089-2020 de 17 de marzo de 2020, entre otros).

Además, sobre la naturaleza de nuestra función consultiva, en reiteradas ocasiones hemos dispuesto que se trata de una atribución para “abordar inquietudes acerca de la aplicación o interpretación del ordenamiento jurídico –que luego la Administración puede utilizar como insumo para tomar las decisiones que le competen” (Dictamen no. C-162-2012 de 28 de junio de 2012). Y que ésta “tiende a la resolución de problemas jurídicos en abstracto considerados y, muy en particular, a partir del discernimiento del recto entendimiento de las normas jurídicas. Es decir, la Procuraduría se convierte por tal vía en un intérprete jurídico calificado, que impone al sector público su peculiar lectura del ordenamiento". (Dictamen C-257-2006 de fecha 19 de junio del 2006. En igual sentido véase el dictamen no. C-123-2019 de 8 de mayo de 2019).

De ahí que, esa competencia debe ejercerse frente a uno o varios cuestionamientos jurídicos específicos y claros, y no requerirse nuestra opinión general sobre algún aspecto de naturaleza administrativa. Es decir, la consulta debe estar referida a alguna duda específica acerca de la interpretación o aplicación de normas o principios jurídicos y no estar dirigida a determinar cómo proceder o gestionar determinado problema o situación administrativa.

En esta ocasión, pese a que no se cita un caso concreto y que se plantean preguntas en términos abstractos, éstas son sumamente amplias y no están referidas a una duda jurídica específica. Los cuestionamientos no están encaminados a resolver una duda acerca de cómo interpretar o aplicar alguna norma o principio jurídico, sino a determinar posibles decisiones administrativas o a marcar una ruta de cómo gestionar una situación específica.

La gestión de esas situaciones y la toma de decisiones, corresponde, de manera exclusiva, a la administración activa. La Procuraduría, en su condición de asesor técnico jurídico, no está facultada para invadir esas competencias típicamente administrativas. Con un eventual pronunciamiento al respecto, estaríamos sustituyendo a la administración en la adopción de valoraciones y decisiones que solo a ella corresponde. (Véanse los dictámenes nos. C-026-2015 de 17 de febrero de 2015, C-042-2016 de 25 de febrero de 2016 y C-085-2016 de 25 de abril de 2016, entre muchos otros).

Si para resolver ese tipo de asuntos, o cualquier otro, la administración activa tiene dudas concretas acerca de las normas o institutos jurídicos que resulten aplicables, puede requerir nuestro criterio sobre esas dudas jurídicas, para luego utilizar nuestro criterio jurídico general como insumo para resolver el caso concreto correspondiente.

Por otra parte, debe advertirse que el análisis de varias de las interrogantes planteadas podría involucrar temas relacionados con el régimen de contratación administrativa. Y, de acuerdo con el artículo 3° de la Ley de Contratación Administrativa (no. 7494 de 2 de mayo de 1995), la interpretación y aplicación de sus disposiciones se hará en concordancia con las facultades de fiscalización superior de la hacienda pública que le corresponden a la Contraloría General de la República, de conformidad con su Ley Orgánica (no. 7428 de 7 de setiembre de 1994) y la Constitución Política (artículos 183 y 184).

En ese mismo sentido, la Ley General de Contratación Pública (no. 9986 de 27 de mayo de 2021), que entra a regir el 1° de diciembre de 2021, dispone en su artículo 6°, que sus disposiciones deberán ser interpretadas para propiciar y facilitar las labores de fiscalización superior de la Hacienda Pública, incluido el principio de control que le corresponde a la Contraloría General de la República.

Por lo anterior, lo relacionado con el régimen de contratación administrativa es materia cuyo conocimiento es competencia prevalente, exclusiva y excluyente de la Contraloría General de la República, y, en esa condición, no puede ser invadida por la Procuraduría. En ese sentido, hemos señalado:

“En relación con el asunto consultado, el Órgano Asesor es incompetente para emitir un dictamen, en vista de que estamos frente a un asunto en el cual la Contraloría General de la República ejerce una competencia prevalente, exclusiva y excluyente. Como es bien sabido, de conformidad con el artículo 184 constitucional y la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, es a este Órgano que le corresponde pronunciarse sobre aquellos asuntos donde está de por medio el uso correcto de los fondos públicos y la materia presupuestaria, así como sobre la materia de contratación administrativa. En este sentido, este Órgano Asesor, en varios dictámenes, ha seguido esta línea de pensamiento. En efecto, en las opiniones jurídicas OJ-016-98 del 6 de marzo de 1998 y OJ-083-98 del 2 de octubre de ese mismo año, expresamos que la Contraloría General de la República es el órgano encargado constitucionalmente de la vigilancia de la Hacienda Pública y legislativamente, de conformidad con su Ley Orgánica, artículos 4 y 12, por lo que los criterios que emite son de acatamiento obligatorio para la Administración Pública, lo cual se ve claramente plasmado en el citado artículo 12 que establece:

La Contraloría General de la República es el órgano rector del ordenamiento de control y fiscalización superiores, contemplados en esta ley. Las disposiciones, normas, políticas y directrices que ella dicte, dentro del ámbito de su competencia, son de acatamiento obligatorio y prevalecerán sobre cualquier otra disposición de los sujetos pasivos que se le opongan. (…)” (Las negritas no corresponden al original).

A mayor abundamiento, en la sentencia número 2398-91, de las quince horas veinte minutos del trece de noviembre de mil novecientos noventa y uno, el Tribunal Constitucional definió la competencia de la Contraloría General de la República en la materia así:

En primer término, conforme a lo establecido en la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, la Ley de la Administración Financiera de la República y el Reglamento de la Contratación Administrativa, corresponde a la Contraloría General, ejercer las funciones de fiscalización y control en todo lo que concierne a los procedimientos de contratación administrativa”. (Las negritas no corresponden al original).

En resumen, la Contraloría es la encargada de la fiscalización de la Hacienda Pública que incluye los procedimientos de contratación administrativa. Ergo, la competencia de este Órgano Contralor tiene su origen en las normas y principios de rango constitucional y se complementan con lo que las leyes de la República desarrollen en lo particular (Véase CAMPOS MONGE, Cristian E. Contratación Administrativa. Algunos de sus Tópicos Conforme a la Jurisprudencia Constitucional. UNED, San José, 2004).” (Dictamen No. C-339-2005 de 30 de setiembre de 2005. En igual sentido dictámenes Nos. C-071-2009 del 13 de marzo del 2009, C-219-2014 de 18 de julio de 2014, C-220-2016 de 27 de octubre de 2016 y C-040-2018 de 23 de febrero de 2018).

En virtud de lo expuesto, la consulta resulta inadmisible, y, en consecuencia, nos encontramos imposibilitados para rendir nuestro criterio.

De Usted, atentamente,

Elizabeth León Rodríguez

Procuradora