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Opinión Jurídica : 221 - del 16/12/2021
16
de diciembre 2021
PGR-OJ-221-2021
Señora
Daniella Agüero Bermúdez
Jefe
de Área
Comisiones
Legislativas VII
Asamblea
Legislativa
Estimada
señora:
Con aprobación del
señor Procurador General de la República me refiero a su oficio
AL-CJ-21836-0197-2020 del 11 de junio de 2020, reasignado a mi oficina el 13 de
diciembre de 2021, mediante el cual solicita nuestro criterio sobre el proyecto
de ley denominado “REFORMA
DEL ARTÍCULO 96 DEL CÓDIGO ELECTORAL, LEY N.° 8765 DE
19 DE AGOSTO DE 2009, PARA LA CREACIÓN DE LAS FRANJAS ELECTORALES", el cual se tramita bajo el número de
expediente 21836, en la Comisión de Asuntos Jurídicos.
Previamente
debemos señalar que, de conformidad con las atribuciones dispuestas en la Ley
Orgánica de la Procuraduría General de la República, este órgano asesor
únicamente está facultado para ejercer su función consultiva rindiendo los
criterios legales que le solicite la Administración Pública. Consecuentemente,
la Asamblea Legislativa sólo está legitimada para consultar cuando lo haga en
ejercicio de potestades administrativas, pero no cuando se trata del ejercicio
de su función legislativa.
A
pesar de lo anterior, en un afán de colaboración con la importante labor que
desempeñan las señoras y señores diputados, hemos acostumbrado atender las
consultas que formula la Asamblea Legislativa y sus diputados, advirtiendo que
se trata de criterios jurídicos no vinculantes sobre determinados proyectos de ley
o en relación con la función de control político.
Advirtiendo
lo anterior con relación al presente proyecto de ley, debemos señalar, además, que el plazo de ocho días
concedido no vincula a esta Institución, por cuanto no nos encontramos ante
ninguno de los supuestos del artículo 157 del Reglamento de la Asamblea
Legislativa (consulta al Tribunal Supremo de Elecciones, la Universidad de
Costa Rica, el Poder Judicial o una institución autónoma).
I.
OBJETO DEL PROYECTO DE LEY
El proyecto de ley que se plantea tiene como objetivo incorporar lo que denomina “franjas electorales de
publicidad”. Para ello, autoriza a los partidos políticos para que reciban, en forma anticipada,
hasta un cincuenta por ciento (50%) del monto total que se determine como
contribución estatal. A su vez esta
mitad de toda la contribución estatal se divide en dos partes: un 80% de ese
anticipo lo administrará el Tribunal Supremo de Elecciones para la compra y
pago de pauta publicitaria en empresas nacionales de comunicación colectiva de televisión,
radio y prensa, incluyendo los medios digitales. El otro 20% se mantiene según el concepto
actual de anticipación de recursos monetarios con garantías líquidas, que se
distribuirá en un 80% de forma igualitaria entre partidos nacionales con candidaturas
a la Presidencia, Vicepresidencia y Diputaciones y un 20% de forma igualitaria
entre Partidos de escala provincial con candidaturas de Diputados y Diputadas
inscritas.
Se establece que el anticipo para el establecimiento de
las franjas electorales, el TSE lo distribuirá bajo el principio de equidad
haciendo que todos los partidos políticos participantes nacionales y
provinciales sin excepción, tengan acceso a los medios, pero también que se
respete el peso de las representaciones parlamentarias, lo cual a su vez es un
balance de las fuerzas políticas según la voluntad popular de la elección
anterior.
Se propone, de acuerdo a lo expresado, distribuir esa
parte del anticipo administrado por el TSE para las franjas electorales,
destinando 50% en forma proporcional entre los partidos políticos con
representación en la Asamblea Legislativa, un 45% en forma igualitaria entre
todos los partidos políticos inscritos a escala nacional que hayan presentado
candidaturas para Presidencia, Vicepresidencias de la República y diputados y
diputadas a la Asamblea Legislativa y un 5% en forma igualitaria entre todos
los partidos políticos inscritos a escala provincial que hayan presentado
candidaturas para diputados y diputadas a la Asamblea Legislativa.
II.
LA CREACIÓN DE FRANJAS ELECTORALES ES UN ASUNTO DE DISCRECIONALIDAD
LEGISLATIVA Y RESULTA ACORDE CON LAS RECOMENDACIONES DE LOS ÓRGANOS ELECTORALES
Y EL DERECHO DE LA CONSTITUCIÓN
Con la intención de referirnos al proyecto de ley
que se consulta, procedemos a realizar el análisis comparativo entre la norma
vigente y la norma propuesta para el artículo 96 del Código Electoral.
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NORMA VIGENTE |
NORMA PROPUESTA |
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ARTÍCULO 96.-
Financiamiento anticipado Del monto total que se determine como
contribución estatal, los partidos políticos podrán recibir, en forma
anticipada y previa rendición de las garantías líquidas suficientes, hasta un
quince por ciento (15%). La distribución del anticipo se hará en partes
iguales para cada partido político, de la siguiente manera: a) A los partidos políticos
inscritos a escala nacional que hayan presentado candidaturas para
presidente, vicepresidentes de la República y diputados a la Asamblea
Legislativa, se les distribuirá en sumas iguales, previa rendición de las
garantías líquidas suficientes, el ochenta por ciento (80%) del monto
establecido. b) Previa rendición de las garantías
líquidas suficientes, un veinte por ciento (20%) del monto total del
financiamiento anticipado será distribuido en sumas iguales entre todos los
partidos únicamente a escala provincial con candidaturas presentadas a
diputados a la Asamblea Legislativa. Los partidos políticos que hayan recibido contribución estatal a
modo de financiamiento anticipado y que no hayan cumplido las condiciones que
establece el artículo 96 de la Constitución Política y lo preceptuado en este
artículo, deberán devolver lo recibido por concepto de financiamiento
anticipado. Igual procedimiento se aplicará con los excedentes, en caso de
que la suma adelantada supere el monto a que tenía derecho el partido
político. |
Artículo 96- Financiamiento anticipado Los partidos políticos podrán
recibir en forma anticipada hasta un cincuenta por ciento (50%) del monto
total que se determine como contribución estatal. La distribución del anticipo se hará de la
siguiente manera: a) Un ochenta por ciento (80%) del
anticipo, será administrado por el Tribunal Supremo de Elecciones para la
compra y pago de pauta publicitaria en empresas nacionales de comunicación
colectiva de televisión, radio y prensa, incluyendo los medios digitales.
Estos recursos se distribuirán de la siguiente manera: i. Un 50% en forma
proporcional entre los partidos políticos con representación en la Asamblea
Legislativa. ii. Un 45% en forma igualitaria entre
todos los partidos políticos inscritos a escala nacional que hayan presentado
candidaturas para Presidencia, Vicepresidencias de la República y diputados y
diputadas a la Asamblea Legislativa. iii. Un 5% en forma igualitaria entre todos
los partidos políticos inscritos a escala provincial que hayan presentado
candidaturas para diputados y diputadas a la Asamblea Legislativa. El Tribunal mediante
reglamento procurará una distribución equitativa de la pauta con base en los
datos que presenten las empresas de horarios y espacios de mayor difusión,
contemplando tanto medios nacionales como provinciales y regionales que hayan
cumplido el trámite de inscripción. b) Un 20% del anticipo, podrá ser
recibido por los partidos políticos, previa rendición de las garantías
líquidas suficientes. Este monto se
distribuirá en partes iguales para cada partido político de la siguiente
manera: i. A los
partidos políticos inscritos a escala nacional que hayan presentado
candidaturas para presidente, vicepresidentes de la República y diputados a
la Asamblea Legislativa, se les distribuirá en sumas iguales, previa
rendición de las garantías líquidas suficientes, el ochenta por ciento (80%)
del monto establecido. ii. Previa rendición de las garantías
líquidas suficientes, un veinte por ciento (20%) del monto establecido será
distribuido en sumas iguales entre todos los partidos únicamente a escala
provincial con candidaturas presentadas a diputados a la Asamblea
Legislativa. Los partidos políticos
que hayan recibido contribución estatal a modo de financiamiento anticipado y
que no hayan cumplido las condiciones que establece el artículo 96 de la
Constitución Política y lo preceptuado en este artículo, deberán devolver lo
recibido por concepto de financiamiento anticipado. Igual procedimiento se
aplicará con los excedentes, en caso de que la suma adelantada supere el
monto a que tenía derecho el partido político. El Tribunal podrá
constituir un fideicomiso con entidades del Sistema Bancario Nacional, a
efectos de administrar el financiamiento anticipado a los partidos políticos. Rige a partir de su
publicación. |
Como se observa, lo que pretende la reforma que se plantea
es distribuir de forma distinta el financiamiento anticipado de la contribución
estatal, creando franjas electorales de publicidad que serán pagadas por el
Tribunal Supremo de Elecciones.
Al respecto, debemos señalar que la franja
electoral es definida como la cesión gratuita de espacios en medios de
comunicación, para que los candidatos, los partidos políticos o las coaliciones
electorales partícipes de un proceso electoral puedan dar a conocer sus
propuestas al electorado. Han sido entendidas como un sacrificio necesario de
los medios de comunicación en pro del régimen democrático, sobre todo tomando
en consideración que ellos utilizan para la difusión de su contenido el
espectro electromagnético, que es un bien demanial propiedad del Estado.
Normalmente, se trata de una imposición o
mandato a título gratuito, que limita razonablemente la libertad de empresa.
Sin embargo, en este caso, no se pretende una cesión gratuita por parte de los
medios de comunicación, sino que el Tribunal Supremo de Elecciones sería el
encargado de contratar y pagar la pauta publicitaria a partir del
financiamiento anticipado de la contribución estatal a los partidos, lo cual,
se encuentra dentro del ámbito de discrecionalidad del legislador.
Las franjas electorales son mecanismos utilizados en la
mayoría de países de América Latina y pretenden acortar la brecha entre
los partidos políticos financieramente más consolidados y los que no lo son,
para lograr una mayor equidad en la contienda electoral.
Costa Rica, sin embargo, no contempla a la fecha en
su legislación, un mecanismo como éste, para que los partidos políticos puedan
acceder a pauta publicitaria sin que medie pago. Precisamente esa ha sido una
de las pocas observaciones que ha realizado la Misión de Observación Electoral de
la Organización de Estados Americanos (MOE-OEA) en los diferentes comicios de
nuestro país.
Al respecto, el 5 de febrero de 2018, la misión de la
OEA emitió las siguientes recomendaciones para las elecciones nacionales
celebradas el 4 de febrero en Costa Rica:
“Financiamiento
Las Misiones de
Observación Electoral desplegadas en Costa Rica en los últimos años vienen
observando los desafíos que presenta para los partidos políticos el sistema de
financiamiento de campañas. La MOE saluda que se hayan introducido propuestas
en la Asamblea Legislativa para debatir sobre este tema e insta a las partes a
que retomen las deliberaciones para avanzar y consensuar un modelo que permita
a los partidos acceder en tiempo y forma a recursos para sus campañas. Varios
partidos políticos trasladaron a la Misión las dificultades que tuvieron para
acceder al anticipo de la contribución estatal, lo que les obliga a depender de
recursos privados para financiar su campaña y, en ocasiones, endeudarse con las
entidades bancarias. Para romper con esta dependencia y favorecer las
condiciones de equidad en la competencia, la Misión recomienda facilitar el
acceso al financiamiento público y considerar una franja electoral gratuita en
radio y televisión.[1]
De igual forma, el
pasado 2 de febrero de 2020, con ocasión de las últimas elecciones municipales
dicha comitiva indicó:
“A la vez que
reconoce las fortalezas que en materia de transparencia presenta el sistema
costarricense, la Misión advierte sobre la necesidad de generar mayores
condiciones de equidad en la contienda electoral. Por tal motivo se
recomienda: […]
-Implementar una
franja de propaganda electoral gratuita, que garantice a todos los partidos un
espacio para la presentación de sus propuestas. Esta medida, recomendada por
anteriores misiones de la OEA, no sólo fortalecerá la equidad de la competencia
electoral, sino que contribuirá a mejorar el estado financiero de los partidos
políticos, dado que la publicidad constituye uno de los principales rubros de
gasto de las campañas.”.[2]
Como se observa, la comitiva
de la OEA ha venido insistiendo en la necesidad de franjas electorales para
lograr un mínimo de visibilización de todas las
fuerzas políticas.
El Tribunal Supremo de Elecciones, además, ha sido
también partidario del establecimiento de franjas electorales. Así, en el mes
de abril del año 2013, presentó a la Asamblea Legislativa un proyecto de ley
que presentaba un paquete de reformas, entre ellas, la creación de un régimen
de franjas electorales, iniciativa que fue tramitada bajo el expediente N° 18.739 pero que no avanzó en la corriente legislativa.
De igual forma, ha manifestado su anuencia dentro de los expedientes
legislativos 19.507, 20.959 y en la presente iniciativa.
El establecimiento de franjas
electorales también encuentra una justificación constitucional.
En primer lugar, el artículo 96 de la Constitución
remite a la ley la regulación del adelanto de la contribución estatal a los
partidos políticos (inciso 3), con la condición que dicha legislación sea
aprobada por dos tercios del total de la Asamblea Legislativa, requisito que
deberá cumplirse para el presente proyecto de ley.
En segundo lugar, podríamos indicar que a partir de
lo dispuesto en el numeral 33 de la Constitución, que consagra el principio de
igualdad, se exige un tratamiento igualitario entre partidos políticos, y el
Estado puede adoptar medidas para lograr un acceso equitativo a los medios de
comunicación, beneficiando así a un electorado informado.
En tercer lugar, el principio de pluralismo político
reconocido en el numeral 95 de la Constitución, obliga al Estado a favorecer la
mayor y más diversa expresión y representación política, así como la libre
constitución y desarrollo de grupos y partidos políticos.
Finalmente, la libertad de expresión reconocida en el
numeral 29 constitucional obliga al Estado a velar por un régimen de igualdad
de oportunidades para que los candidatos y los partidos puedan expresar sus
ideales y programas políticos a la ciudadanía.
Por lo anterior, garantizar un piso mínimo de
exposición mediática para todos partidos que compiten por cargos de elección es
acorde con el Derecho de la Constitución y, además, el establecimiento de
franjas electorales es competencia del legislador, dentro de su ámbito de
discrecionalidad.
En cuanto al articulado, únicamente debemos indicar
que recomendamos introducir una norma transitoria para dotar de vigencia la
reforma que se pretende aprobar, pues si la ley empieza a regir de manera
inmediata a su publicación como se propone, podría afectar elecciones nacionales
o municipales en curso, lo cual ocasionaría un problema práctico con el
financiamiento anticipado de la contribución estatal.
III.
CONCLUSIONES
A partir de lo expuesto debemos llegar a
las siguientes conclusiones:
a) La presente iniciativa
pretende reformar el artículo 96 del Código Electoral para distribuir de forma distinta el financiamiento anticipado de la
contribución estatal, creando franjas electorales de publicidad que serán
pagadas por el Tribunal Supremo de Elecciones;
b) El establecimiento de franjas
electorales para la publicidad de los partidos políticos en medios de
comunicación colectiva, es acorde con las recomendaciones de la Misión de Observación Electoral de la Organización de Estados Americanos
(MOE-OEA), emitidas en los diferentes comicios de nuestro país;
c) El establecimiento de franjas electorales ha sido respaldado por el
Tribunal Supremo de Elecciones como órgano constitucional encargado de la
función electoral y resulta acorde con lo dispuesto en los numerales 29, 33, 95
y 96 de la Constitución;
d) La presente iniciativa, por tanto, se enmarca dentro del ámbito de
discrecionalidad del legislador, sin embargo, debe ser aprobada por dos tercios
de la Asamblea Legislativa, según lo establecido en el numeral 96
constitucional;
e) Se recomienda de manera respetuosa, la introducción de una norma
transitoria que regule la entrada en vigencia de la presente iniciativa en caso
de aprobarse, pues podría afectar el método de financiamiento anticipado de la
contribución estatal de comicios nacionales o municipales en curso.
Atentamente,
Silvia
Patiño Cruz
Procuradora
SPC/cpb
PGR-OJ-221-2021
REFORMA
AL CÓDIGO ELECTORAL. FRANJAS ELECTORALES. FINANCIAMIENTO ANTICIPADO.
CONTRIBUCIÓN ESTATAL. PARTIDOS POLÍTICOS.
La
señora Daniella Agüero Bermúdez, Jefe de Área de las Comisiones Legislativas
VII de la Asamblea Legislativa solicita nuestro criterio sobre el proyecto de
ley denominado “REFORMA DEL ARTÍCULO 96 DEL CÓDIGO
ELECTORAL, LEY N.° 8765 DE 19 DE AGOSTO DE 2009, PARA LA CREACIÓN DE LAS
FRANJAS ELECTORALES",
el cual se tramita bajo el número de expediente 21836, en la Comisión de
Asuntos Jurídicos.
Mediante opinión jurídica PGR-OJ-221-2021
del 16 de diciembre 2021, suscrito por la Procuradora Silvia Patiño Cruz, se
concluyó lo siguiente:
a)
La presente iniciativa pretende reformar el
artículo 96 del Código Electoral para distribuir de forma
distinta el financiamiento anticipado de la contribución estatal, creando
franjas electorales de publicidad que serán pagadas por el Tribunal Supremo de
Elecciones;
b)
El establecimiento de franjas electorales para la
publicidad de los partidos políticos en medios de comunicación colectiva, es
acorde con las recomendaciones de la Misión de Observación Electoral de la
Organización de Estados Americanos (MOE-OEA), emitidas en los diferentes
comicios de nuestro país;
c)
El establecimiento de franjas electorales ha sido respaldado por
el Tribunal Supremo de Elecciones como órgano constitucional encargado de la
función electoral y resulta acorde con lo dispuesto en los numerales 29, 33, 95
y 96 de la Constitución;
d)
La presente iniciativa, por tanto, se enmarca dentro del ámbito de
discrecionalidad del legislador, sin embargo, debe ser aprobada por dos tercios
de la Asamblea Legislativa, según lo establecido en el numeral 96
constitucional;
e)
Se recomienda de manera respetuosa, la introducción de una norma
transitoria que regule la entrada en vigencia de la presente iniciativa en caso
de aprobarse, pues podría afectar el método de financiamiento anticipado de la
contribución estatal de comicios en curso.