Opinión Jurídica : 204 - del 09/12/2021

09 de diciembre del 2021

PGR-OJ-204-2021

Señora

Ericka Ugalde Camacho

Jefa de Área

Comisiones Legislativas III

Asamblea Legislativa

S. O.

Estimada señora:

Con la aprobación del señor Procurador General de la República, damos respuesta a su oficio CG-070-2021 del 25 de octubre último, por medio del cual nos indicó que la Comisión Permanente Ordinaria de Gobierno y Administración acordó consultar el criterio de esta Procuraduría en relación con el texto del proyecto de ley denominado, “Ley para eliminar las pensiones de expresidentes de la República”, el cual se tramita bajo el expediente legislativo n.° 21.664.

Antes de iniciar el análisis del proyecto de ley sobre el cual se requiere nuestro criterio debemos indicar que, al tratarse de una consulta planteada por un órgano parlamentario en ejercicio de una función legislativa, no emitiremos en este caso un dictamen vinculante (pues, en ese ámbito, nuestro pronunciamiento no podría privar sobre el del legislador), sino una opinión jurídica carente de ese efecto.

Además, debemos señalar que el plazo de ocho días previsto en el artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa no es aplicable en este tipo de asuntos, por no tratarse de la audiencia a la que se refiere el artículo 190 de la Constitución Política. (Ver, entre otras, la OJ-053-98 del 18 de junio 1998, la OJ-055-2013 del 9 de setiembre de 2013, la OJ-08-2015 del 3 de agosto de 2015, la OJ-164-2019 del 18 de diciembre del 2019, la OJ-108-2020, del 20 de julio de 2020, la OJ-159-2020 del 16 de octubre del 2020, la OJ-173-2020 del 23 de noviembre del 2020 la OJ-007-2021 del 8 de enero del 2021 y PGR-OJ-140-2021 del 25 de agosto del 2021).

I. - DESCRIPCIÓN GENERAL DEL PROYECTO DE LEY

La exposición de motivos del proyecto de ley sometido a nuestra consideración señala que la iniciativa pretende eliminar el Régimen de Pensiones de los Expresidentes de la República, por tratarse de una pensión no contributiva con cargo al presupuesto nacional.

Manifiesta que las postulaciones a cargos públicos son para buscar el bien de la colectividad y no para el beneficio propio. Afirma que las pensiones surgen como producto de la necesidad que tienen todas las personas de una protección social, ya sea por vejez, incapacidad o por muerte. Agrega que las pensiones se perciben como un ahorro personal para que, cuando se presente algún estado de vulnerabilidad, las personas posean los medios económicos necesarios para sobrellevar esa situación.

Sostiene que la pensión que reciben los expresidentes de Costa Rica constituyen un privilegio o un bono que se obtiene por el solo hecho de desempeñar el cargo, pues no está condicionada a elementos como la edad, los años laborados, las cuotas aportadas, etc., como sí lo están los beneficios derivados de los demás regímenes de pensiones.

Agrega que el monto que perciben los expresidentes por concepto de pensión asciende a ¢4.000.715,00, suma que equivale a la remuneración de los diputados por dietas y gastos de representación. Manifiesta que, incluso, algunos beneficiarios gozan de otras pensiones otorgadas por otros regímenes.

Señala que el Estado costarricense se encuentra en una crítica situación financiera, con un déficit fiscal que exige endeudarse para poder cumplir con las obligaciones legales. Afirma que dentro de esas obligaciones está el pago de las pensiones a los expresidentes de la República.

Menciona que en el pasado se han presentado varias iniciativas con la finalidad de eliminar el Régimen de Pensiones de los Expresidentes de la República; sin embargo, por la presión política que genera ese tema, la Asamblea Legislativa no ha podido concretar esas iniciativas.

Indica que el actual Presidente de la República podría percibir, a partir de mayo del año 2022, con tan solo 42 años, una pensión para la cual no ha cotizado, lo que genera un gasto más en las finanzas del Estado.

Concretamente, el proyecto propone, en su artículo único, derogar el Régimen de Pensiones de los Expresidentes de la República. El texto sugerido es el siguiente:

“ARTÍCULO ÚNICO- Derogatoria del régimen de pensiones de los expresidentes de la República

Deróguese la “Ley de Pensiones Para Expresidentes”, Ley No. 313, del 23 de agosto de 1939, y sus reformas; y el Capítulo III Del régimen de pensiones de los expresidentes de la República contenido en la “Ley Creación del Régimen General de Pensiones con Cargo al Presupuesto Nacional, de Otros Regímenes Especiales y Reforma a la Ley No. 7302, del 8 de julio de 1992, y sus reformas.

TRANSITORIO ÚNICO- Las pensiones de la y los Ex Presidentes de la República continuarán vigentes como derechos adquiridos previo a la promulgación de esta Ley”.

De conformidad con la información que consta en el sitio web de la Asamblea Legislativa, el proyecto de ley al que se refiere este asunto ingresó al orden del día y debate de la Comisión Permanente Ordinaria de Gobierno y Administración.

II. – OBSERVACIONES SOBRE EL PROYECTO DE LEY

Como primer punto, es importante señalar que esta Procuraduría es un órgano técnico-jurídico, por lo que no emitiremos juicios sobre temas económicos, ni nos pronunciaremos sobre la oportunidad y conveniencia del proyecto de ley, sino solamente sobre aspectos jurídicos.

Tal y como quedó de manifiesto en el apartado anterior, el proyecto de ley en estudio pretende eliminar la pensión a la que actualmente tienen derecho las personas que han ocupado el cargo de Presidente de la República una vez que han finalizado su mandato constitucional. Además, la iniciativa mantiene, en su transitorio único, el pago de la pensión para aquellos expresidentes que ya gozaban de ese derecho antes de la aprobación de la ley.

En relación con este tema, en otras oportunidades hemos señalado que el otorgamiento de pensiones a los expresidentes de la República tiene por objeto garantizar que sus destinatarios, una vez que hayan cesado en el cargo, puedan atender sus necesidades personales y políticas con la dignidad y con el decoro propio de las altas funciones que ejercieron al ocupar el puesto político de mayor jerarquía del país. Asimismo, hemos indicado que otorgar prestaciones económicas por pensión a favor de los expresidentes, aún sin cotización previa, no podría catalogarse como un privilegio discriminatorio o irrazonable, pues ese beneficio tiene una base constitucional sólida. (OJ-122-2003 del 23 de julio de 2003, reiterada en la OJ-054-2019 del 10 de junio de 2019).

A pesar de lo anterior, nada impide que el legislador ordinario, conforme a las necesidades e intereses que exija el momento, utilice la potestad legislativa que le confiere el párrafo primero del artículo 121 de la Constitución Política para modificar o derogar (dentro de los márgenes constitucionales permitidos) los diferentes regímenes de pensiones, incluido el Régimen de Pensiones de los Expresidentes de la República. Sobre el carácter inagotable del ejercicio de la función legislativa la doctrina ha señalado:

“Parte esta construcción teórica de una generalización de la idea matriz que subyace entre la opinión dominante de los juristas ingleses expuesta unas líneas más arriba: toda Constitución –máxime si está dotada de supremacía efectiva– que pretenda crear un ordenamiento mínimamente dinámico y no cristalizado de una vez para siempre no puede permitir que el legislador agote en un solo acto la potestad legislativa, esto es, la potestad para producir normas de que la misma Constitución le inviste. En efecto, toda potestad es, por definición, inagotable, ya que implica la habilitación para dictar actos jurídicos en cumplimiento de una determinada función.” (DIEZ PICAZO (Luis María) La Derogación de las Leyes. Editorial Civitas, Madrid, 1990, P. 102).

Particularmente, la materia de pensiones y jubilaciones es cambiante, por lo que en ocasiones resulta necesario que se realicen modificaciones a los distintos regímenes con la finalidad de proteger al mismo régimen, a sus beneficiarios actuales o futuros, o bien, a las finanzas públicas del Estado. Es por esa razón que “…no es posible admitir que se petrifiquen las normas que establecieron las condiciones de un determinado régimen, pues ello podría llevar incluso al colapso del sistema de seguridad social, lo cual perjudicaría no sólo a las personas que ya han alcanzado la condición de pensionados, sino también a quienes tengan expectativas de obtener dicha condición en el futuro.” (Dictamen C-147-2003 del 26 de mayo de 2003, reiterado en el C-181-2006 del 15 de mayo de 2006, en la OJ-021-2007 del 9 de marzo de 2007, y en la OJ-082-2015 del 3 de agosto de 2015).

Así las cosas, es claro que no existe un derecho a la inmutabilidad del ordenamiento, ni a pretender que las normas no cambien nunca; no obstante, importa indicar que, frente a esa mutabilidad de los regímenes de pensiones, siempre existen situaciones jurídicas que deben ser respetadas a los beneficiarios de un determinado sistema a efecto de no vulnerar el principio de irretroactividad de la ley en perjuicio de sus destinatarios. En esta ocasión, el proyecto mantiene el disfrute de la pensión para aquellas personas que, antes de la promulgación de la ley, ya la percibían, lo cual es congruente con el principio de irretroactividad aludido.

También es importante señalar que, ante reformas legales en materia de pensiones, hemos afirmado la importancia de que se establezca un plazo dentro del cual los cambios no afecten a las personas que estén próximas a cumplir los requisitos para acceder a los beneficios del régimen. Ese plazo permite adaptar ciertas situaciones a la nueva realidad, así como proteger a los beneficiarios (o eventuales beneficiarios) de los cambios repentinos que se acuerden.

Específicamente, en nuestra OJ-122-2003 citada, nos referimos a ese plazo cuando analizamos el proyecto de ley n.° 14.718, denominado “Ley para derogar las pensiones especiales a los Expresidentes”, mediante el cual se pretendía, al igual que ahora, eliminar la pensión de los expresidentes de la República:

“…la Sala Constitucional, mediante Voto Consultivo N0. 846-92 de las 13:30 horas del 27 de marzo de 1992, refiriéndose al entonces proyecto de ley de creación del Régimen General de Pensiones con Cargo del Presupuesto Nacional, dispuso –ente otras cosas– que: "−en sus artículos transitorios− reconoce la conservación de la situación jubilatoria de los servidores que hubieran cumplido los requisitos para gozar del beneficio, y además lo extiende a los que pertenezcan o hayan pertenecido a los regímenes excluidos para adquirirlo, en un lapso de dieciocho meses, el cual parece razonablemente suficiente para garantizar cualesquiera eventuales derechos de buena fe". Con lo cual la Sala considera que no sólo se garantiza el derecho de aquéllos que, al entrar en vigencia la Ley General de Pensiones tuvieran cumplidos los requisitos para jubilarse o pensionarse al amparo de la legislación que se pretende modificar, sino que lo extiende a los que se ubiquen en una edad cercana que les permitiría hacerlo (18 meses posteriores a la reforma), ello siempre y cuando se haya cumplido con los supuestos de hecho que dichas normas otorgaban, a pesar de su derogatoria (Véase también el Voto N0. 5476-93 de 18:03 horas del 27 de octubre de 1993 de esa misma Sala).

Todo lo expuesto lleva a concluir a este Órgano Asesor, a través de esta Opinión Jurídica que carece de efectos vinculantes, que si el legislador opta por derogar el Régimen de Pensiones de los expresidentes, deberá no sólo respetar, sino preservar los "derechos adquiridos" de aquellas personas que lograron cumplir las condiciones de hecho previstas por la ley vigente, y que actualmente estén disfrutando de las prestaciones económicas de aquel régimen, sean éstas los beneficiarios originarios (expresidentes) o sus sobrevivientes. E igualmente deberá de dar un período de transitoriedad −que no podrá ser menor de 18 meses−, para garantizar el derecho de aquéllos que, con posterioridad a la entrada en vigencia la norma derogatoria, pudieran reunir los requisitos para pensionarse al amparo de la legislación que se pretende modificar”. (Lo resaltado es del original).

Siguiendo el precedente mencionado, sugerimos analizar la posibilidad de establecer un plazo razonable dentro del cual los cambios no afecten a las personas que estén próximas a cumplir los requisitos para acceder a los beneficios del régimen.

Por otra parte, la iniciativa legal en estudio, en su artículo único, deroga la Ley de Pensiones para Expresidentes, n.° 313 de 23 de agosto de 1939, ley que ya había sido derogada de manera tácita por el Capítulo III de la Ley Creación del Régimen General de Pensiones con Cargo al Presupuesto Nacional, de otros Regímenes Especiales, ley n.° 7302 de 8 de julio de 1992. En esta oportunidad el legislador pretende derogar de manera expresa ambas normas, lo que consideramos una buena práctica legislativa.

Por último, es importante señalar que actualmente se encuentra en trámite una iniciativa legislativa similar a la que ahora se nos consulta. Se trata de la que se conoce en el expediente n.° 22.574, denominada “Ley para eliminar las pensiones de los expresidentes de la República”. Ese proyecto fue publicado en La Gaceta de n.° 150 del 6 de agosto último, y la única variación importante que presenta esa iniciativa con respecto a este proyecto de ley es que elimina de manera absoluta el derecho a la pensión que ya disfrutan los expresidentes de la República.

III.- CONCLUSIÓN

A partir de lo expuesto, esta Procuraduría estima que la aprobación o no del proyecto de ley denominado “Ley para eliminar las pensiones de expresidentes de la República”, es un tema de libre disposición del legislador.

Cordialmente,

Julio César Mesén Montoya Mariela Villavicencio Suárez

Procurador Abogada de Procuraduría

JCMM/mvs/mmg