Opinión Jurídica : 189 - del 03/12/2021

03 de diciembre del 2021

PGR-OJ-189-2021

Señora

Cinthya Díaz Briceño

Jefa de Área

Área de Comisiones Legislativas

Asamblea Legislativa

Estimada señora

Con la aprobación de la señora Procuradora General Adjunta, damos respuesta a su oficio AL-DCLEAGRO-051-2020 del 2 de octubre del 2020, reasignado el 24 de noviembre último, por medio del cual nos indica que la Comisión Permanente de Asuntos Agropecuarios acordó consultar el criterio de esta Procuraduría en relación con el proyecto de ley denominado, “Ley para devolver al Ministerio de Agricultura y Ganadería la Rectoría del Sector Agropecuario Nacional”, proyecto que se tramita bajo el expediente legislativo n.° 22.002.

Antes de iniciar el análisis del proyecto de ley sobre el cual se requiere nuestro criterio debemos indicar que, al tratarse de una consulta planteada por un órgano parlamentario en ejercicio de una función legislativa, no emitiremos en este caso un dictamen vinculante (pues en ese ámbito nuestro pronunciamiento no podría privar sobre el del legislador) sino una opinión jurídica carente de ese efecto.

Además, debemos señalar que el plazo de ocho días previsto en el artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa no es aplicable a este tipo de asuntos, por no tratarse de la audiencia a la que se refiere el artículo 190 de la Constitución Política. (Ver, entre otras, la OJ-053-98 del 18 de junio 1998, la OJ-055-2013 del 9 de setiembre de 2013, la OJ-08-2015 del 3 de agosto de 2015, la OJ-164-2019 del 18 de diciembre del 2019, la OJ-108-2020, del 20 de julio de 2020, la OJ-159-2020 del 16 de octubre del 2020, la OJ-173-2020 del 23 de noviembre del 2020, la OJ-007-2021 del 8 de enero del 2021 y la PGR-OJ-145-2021 del 31 de agosto del 2021).

I.- DESCRIPCIÓN GENERAL DEL PROYECTO DE LEY

La exposición de motivos del proyecto de ley que se somete a nuestra consideración sostiene, entre otras cosas, que la iniciativa es una actualización de proyectos de ley anteriores que se retoman debido al momento que vive el país con ocasión de la pandemia mundial.

Señala que, por la situación que atraviesa el mundo, podría ocurrir algo similar a lo que sucedió en el año 2008 en relación con la crisis alimentaria que golpeó a las regiones más pobres y mostró que, en momentos de crisis, los países deben buscar su propia seguridad alimentaria.

Indica que con el proyecto de ley se pretende retomar lo que establecen los artículos 50, 69 y 74 de la Constitución Política, a efecto de que se proteja la actividad agropecuaria bajo los principios cristianos de justicia social y solidaridad, con la finalidad de procurar un mayor bienestar a todos los habitantes de Costa Rica, así como estimular y organizar la producción nacional y el más adecuado reparto de la riqueza.

Agrega que la Ley Orgánica del Ministerio de Agricultura y Ganadería, aprobada mediante la Ley de Fomento a la Producción Agropecuaria, n.° 7064 de 29 de abril de 1987, dispone que el Ministro de Agricultura y Ganadería es el órgano rector del sector agropecuario. Sostiene que esa normativa establece, como función del jerarca del MAG, dirigir y coordinar el sector agropecuario, lo mismo que aprobar en primera instancia el Plan de Desarrollo Agropecuario. Señala que otra de las competencias encomendadas al MAG en la ley aludida es el fomento de la producción agropecuaria para el mercado interno y el de exportación.

Afirma que, a pesar de lo dispuesto en la Ley n.° 7064 citada, las funciones que tiene el MAG relativas a las políticas agropecuarias se han debilitado. Esa situación se presenta, según indica, porque ha existido falta de voluntad política de las Administraciones en relación con temas agropecuarios, por el desmantelamiento de instituciones claves del sector y por restricciones presupuestarias, entre otras razones.

Señala que el debilitamiento de la función rectora del MAG se encuentra estrechamente relacionado con la creación del Ministerio de Comercio Exterior (COMEX), en 1996. Agrega que ha existido un desplazamiento sistemático de la función especializada y rectora del sector agropecuario que ostenta el MAG hacia COMEX, lo que incluye que COMEX lo sustituya en la toma de decisiones en temas agropecuarios. Indica que entre el MAG y COMEX no existe una relación de coordinación y complementariedad pues, aunque el MAG considere importante llevar a cabo ciertas actividades para incentivar la producción nacional en diferentes aéreas, la realización de esas actividades queda supeditada a las políticas fijadas por COMEX. Asegura que, si las propuestas del MAG y de COMEX son incompatibles, prevalece lo que decida COMEX.

Indica que el proyecto de ley busca devolver al MAG su función rectora sobre la producción nacional, por lo que la definición de la política exterior que haga COMEX deberá acatar e incorporar en sus lineamientos la política agropecuaria y de seguridad alimentaria que haya sido definida por el MAG en el Plan Nacional de Desarrollo Agropecuario. Afirma que, de aprobarse la propuesta, las políticas comerciales no podrán prevalecer sobre las políticas generales de desarrollo agropecuario del país, sino que deberán ser armónicas y garantizar un equilibrio entre los intereses de los distintos subsectores que integran el sector agropecuario nacional.

Sostiene que las políticas dirigidas a la producción agropecuaria nacional deben ser incluyentes e integrales. Asegura que de esa manera se considerarían las necesidades de todos los productores nacionales y no solamente las de algunos subsectores. De ahí la importancia de que esas políticas sean definidas por el MAG y no por otras dependencias que solo se vinculan parcialmente con la realidad del sector agropecuario.

El texto completo de la iniciativa legal propuesta es el siguiente:

“ARTÍCULO ÚNICO- Se modifican los incisos a) y b) del artículo 2 de la Ley de Creación del Ministerio de Comercio Exterior y de la Promotora del Comercio Exterior de Costa Rica, N.º 7638, de 30 de octubre de 1996, que se leerá de la siguiente manera:

Artículo 2- Atribuciones

Las atribuciones del Ministerio de Comercio Exterior serán:

a) Definir y dirigir, la política comercial externa y de inversión extranjera incluso la relacionada con Centroamérica. Para estos efectos, el Ministerio de Comercio Exterior deberá acatar e incorporar la política agropecuaria y de seguridad alimentaria, definida previamente por el Ministerio de Agricultura y Ganadería en el Plan de Desarrollo Agropecuario.

Además, establecerá mecanismos de coordinación con el Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto y los otros ministerios y entidades públicas que tengan competencia legal sobre la producción y comercialización de bienes y la prestación de servicios en el país.

b) Dirigir las negociaciones comerciales y de inversión, bilaterales y multilaterales, incluido lo relacionado con Centroamérica, y suscribir tratados y convenios sobre esas materias; respetando las políticas de desarrollo agropecuario y seguridad alimentaria, previamente definidas por el Ministerio de Agricultura y Ganadería.

Mediante acuerdo, el Poder Ejecutivo, podrá autorizar que los tratados y convenios, así como sus modificaciones, sean firmados por los jerarcas de otros ministerios o entidades públicas del Estado que tengan competencia legal específica sobre la materia objeto del tratado o convenio.” (El destacado es del original).

De seguido nos referiremos al proyecto de ley transcrito, no sin antes advertir que nuestro criterio se basa en consideraciones jurídicas de constitucionalidad y de legalidad. Queda fuera de nuestra posibilidad emitir juicios económicos, o de oportunidad y conveniencia, toda vez que esta Procuraduría es un órgano técnico-jurídico, por lo que nuestra competencia se circunscribe a ese ámbito.

II.- OBSERVACIONES SOBRE EL PROYECTO DE LEY

El artículo 2 de la Ley de Creación del Ministerio de Comercio Exterior encarga a ese Ministerio definir y dirigir la política comercial externa y de inversión extranjera, dirigir las negociaciones comerciales y de inversión bilaterales y multilaterales y suscribir tratados y convenios sobre esas materias. La reforma que se propone tiende a establecer cómo debe ejercerse esa competencia cuando esté vinculada con temas relativos a la política agropecuaria y de seguridad alimentaria: acatando la política definida previamente por el Ministerio de Agricultura y Ganadería.

Al respecto, debemos indicar que ante una iniciativa muy similar (la cual se tramitó bajo el expediente 16.178), esta Procuraduría sostuvo que para hacer privar la política agropecuaria y de seguridad alimentaria establecida por el MAG al definir y dirigir la política comercial externa y las negociaciones comerciales y de inversión bilaterales y multilaterales lo que se requiere no es una reforma legislativa, sino una adecuada coordinación política del Gobierno de turno. En esa línea, en nuestra OJ-173-2006 del 1° de diciembre del 2006, indicamos lo siguiente:

“El proyecto de ley no presenta vicios de constitucionalidad ni técnica legislativa; empero, con él no se resuelve ningún problema, ya que el tema atañe a la política de coordinación del Gobierno de turno visto como un todo. Es evidente que el Ministerio de Comercio Exterior debe tener en cuenta la política que define el MAG en materia de desarrollo agropecuario y seguridad alimentaria; de lo contrario, habría una contradicción evidente y manifiesta en el seno del Gobierno, todo lo cual le restaría credibilidad a su acción en las materias que estamos comentando.

A nuestro juicio, la iniciativa parte del supuesto de que hay un divorcio o una contradicción intrínseca entre la política en materia de comercio exterior y la agropecuaria, por lo que aboga por darle primacía a lo que defina el MAG, la que se le impondría al Ministerio de Comercio Exterior, cuando en realidad ello no es así, pues se supone que la acción de gobierno es una labor coordinada, no solo en relación con esas carteras, sino en cuanto a todas las dependencias administrativas y políticas, todo bajo la dirección política que le imprime el señor Presidente de la República y su ministro de la Presidencia, quienes, en definitiva, son los que marcan la pauta o la ruta de esa acción y, en caso de que haya alguna discrepancia entre los titulares de ambos ministerios, son los llamados a resolverla y, en de definitiva, a definir el curso de acción.

Dicho lo anterior, el proyecto de ley resulta poco práctico, pues si la tesis política del gobierno es hacia una mayor apertura comercial en el ámbito agrícola, le bastará al señor Presidente de la República el nombrar un ministro en el MAG que comparta y ejecute esa visión en el ámbito agropecuario y, de esa forma, desarrollar y ejecutar un Plan de Desarrollo Agropecuario que responda a esa filosofía política, engarzándola con la del Ministerio de Comercio Exterior. Lo anterior significa, que no tiene sentido tratar de imponer un Plan de un ministerio sobre otro, cuando, en definitiva, ambas carteras deben actuar en forma coordinada y responder al mismo programa político que promueve el Gobierno de turno.”

A lo anterior debemos agregar que establecer por ley las prioridades que deben observarse al definir la política comercial externa y de inversión extranjera, al dirigir las negociaciones comerciales y de inversión, y al suscribir tratados y convenios sobre esas materias, podría dificultar la labor de coordinación política que está a cargo del Poder Ejecutivo. Ello debido a que una vez definido el Plan de Desarrollo Agropecuario, el Poder Ejecutivo no podría separarse de él al establecer la política comercial externa y de inversión extranjera, pues el primero tendría prevalencia sobre la última.

Evidentemente, no se trata de una dificultad insalvable, pues ante la eventual aprobación del proyecto de ley en estudio, lo que se impone −para dar coherencia a la acción de Gobierno− es que el Poder Ejecutivo fije sus prioridades en materia agropecuaria y de seguridad alimentaria antes de que COMEX ejerza las competencias a las que se refiere el artículo 2, incisos a) y b), de su Ley de Creación.

En todo caso, establecer por ley la prioridad que promueve la iniciativa legislativa es un tema de oportunidad y conveniencia que debe ser valorado por los señores diputados al tomar la decisión de apoyar o rechazar el proyecto de ley en estudio.

III.- CONCLUSIÓN

Con fundamento en lo expuesto, considera esta Procuraduría que el proyecto de ley denominado, “Ley para devolver al Ministerio de Agricultura y Ganadería la Rectoría del Sector Agropecuario Nacional”, no presenta problemas de constitucionalidad ni de técnica legislativa, por lo que su aprobación o no es un asunto de discrecionalidad legislativa.

Atentamente,

Julio César Mesén Montoya

Procurador

JCMM/mmg