Opinión Jurídica : 206 - del 10/12/2021

10 de diciembre de 2021

PGR-OJ-206-2021

 

Diputados (as)

Comisión Permanente Especial de

Relaciones Internacionales y Comercio Exterior

Asamblea Legislativa

 

Estimados (as) señores (as):

 

            Con la aprobación del señor Procurador General de la República, me refiero a su oficio No. CPERI-38-2021, de fecha 16 de noviembre de 2021, por el que esa Comisión requiere el criterio de este Órgano Superior Consultivo en torno al texto del proyecto denominado  “INTERPRETACIÓN AUTÉNTICA DE LOS ARTÍCULOS II, SECCIÓN 7ª, INCISO A) Y V, SECCIÓN 19, INCISO B) DE LA CONVENCIÓN SOBRE PRERROGATIVAS E INMUNIDADES DE LAS NACIONES UNIDAS, APROBADA MEDIANTE LEY N°743 DEL 6 DE OCTUBRE DE 1949, PUBLICADA EN LA PÁGINA 409 DEL TOMO 2 DE LA COLECCIÓN DE LEYES Y DECRETOS CORRESPONDIENTE AL SEGUNDO SEMESTRE DE 1949;Y DEL ARTÍCULO 5, INCISO 1, ACÁPITE B) DEL ACUERDO REVISADO ENTRE LAS NACIONES UNIDAS, LA ORGANIZACIÓN INTERNACIONAL DEL TRABAJO, LA ORGANIZACIÓN DE LAS NACIONES UNIDAS PARA LA AGRICULTURA Y LA ALIMENTACIÓN, LA ORGANIZACIÓN DE LAS NACIONES UNIDAS PARA LA EDUCACIÓN, LA CIENCIA Y LA CULTURA, LA ORGANIZACIÓN DE AVIACIÓN CIVIL INTERNACIONAL, LA ORGANIZACIÓN MUNDIAL DE LA SALUD, LA UNIÓN INTERNACIONAL DE TELECOMUNICACIONES, LA ORGANIZACIÓN METEOROLÓGICA MUNDIAL, EL ORGANISMO INTERNACIONAL DE ENERGÍA ATÓMICA Y LA UNIÓN POSTAL UNIVERSAL Y EL GOBIERNO DE COSTA RICA, APROBADO MEDIANTE LEY N°3345-A DEL 5 DE AGOSTO DE 1964, PUBLICADA EN LA PÁGINA 236 DEL TOMO 1 DE LA COLECCIÓN DE LEYES Y DECRETOS CORRESPONDIENTE AL SEGUNDO SEMESTRE DE 1964”, tramitado bajo el expediente legislativo No. 22.730.

 

I.- Consideraciones sobre la naturaleza y alcances de nuestro pronunciamiento.

 

Resulta conveniente, desde ahora, definir la naturaleza jurídica de nuestro pronunciamiento y, consecuentemente, los efectos del criterio que se emite al respecto.

En primer lugar, debemos indicar que este Despacho despliega su función consultiva respecto de la Administración Pública. En ese sentido, el artículo 4° párrafo primero de nuestra Ley Orgánica (Nº 6815 de 27 de setiembre de 1982 y sus reformas) dispone lo siguiente:

 

"Los órganos de la Administración Pública, por medio de los jerarcas de los diferentes niveles administrativos, podrán consultar el criterio técnico-jurídico de la Procuraduría, debiendo, en cada caso, acompañar la opinión de la Asesoría Legal respectiva." (El subrayado es nuestro).

 

De la norma transcrita fácilmente se infiere que la Procuraduría General de la República sólo está facultada para emitir dictámenes a petición de un órgano que forme parte de la Administración Pública, en tanto ejecute función administrativa. A tales dictámenes el artículo 2° de la supracitada ley, les atribuye efectos vinculantes:  

 

"Los dictámenes y pronunciamientos de la Procuraduría General constituyen jurisprudencia administrativa, y son de acatamiento obligatorio para la Administración Pública".

 

Ahora bien, pese a que la actividad esencial de la Asamblea Legislativa no forma parte de la función administrativa del Estado, este Despacho ha considerado que se encuentra legitimada para requerir nuestra intervención en materias que conciernan específicamente al ejercicio excepcional, por su parte, de la función administrativa y que, en tal caso, el respectivo pronunciamiento tendrá los efectos comentados.

 

No obstante, en un afán de colaborar con los señores miembros de la Asamblea Legislativa, mediante opiniones jurídicas no vinculantes, la Procuraduría ha venido evacuando las consultas que formulan los señores diputados en relación con un determinado proyecto de ley o en relación con aspectos que pueden considerarse cubiertos por la función de control político. Es claro que esta forma de colaboración no dispuesta en la Ley tiene como objeto, colaborar con el efectivo ejercicio de las altas funciones parlamentarias que la Constitución les atribuye y ello mediante un asesoramiento de índole estrictamente jurídico.

 

En consecuencia, en consideración a la investidura de los consultantes miembros de la citada Comisión y como una forma de colaboración institucional, emitiremos nuestro criterio sobre el referido proyecto de ley, planteando algunas reflexiones generales en torno a la propuesta normativa en cuestión, con la advertencia de que tal pronunciamiento carece –reiteramos- de efectos vinculantes, siendo su valor el de una mera opinión consultiva, similar a la que emitiría cualquier otro asesor jurídico; labor que en este caso le compete al Departamento de Servicios Técnicos de la Asamblea.

 

De previo a referirnos a su consulta, ante la indicación de que debíamos de responder esta solicitud dentro del término de 8 días, pues en caso contrario se asumiría que no se tienen objeciones al proyecto, interesa recordarle que las consultas facultativas como la presente, que se someten voluntariamente a la Procuraduría General de la República, no están expresamente reguladas por ninguna normativa en cuanto al plazo en que deben ser razonablemente evacuadas; lo cual nos ha llevado incluso a reafirmar que lo dispuesto por el numeral 157 del Reglamento Interior de la Asamblea Legislativa, se refiere a las consultas que de conformidad con el Derecho de la Constitución (arts. 88, 97, 167 y 190) deben serle formuladas obligatoriamente a las instituciones del Estado interesadas en un determinado proyecto de ley (Tribunal Supremo de Elecciones, Universidad de Costa Rica, Poder Judicial o una institución autónoma), no así a este otro tipo de consulta facultativa (Véanse al respecto, entre otros muchos, los pronunciamientos OJ-053-98 de 18 de junio de 1998, OJ-049-2004 de 27 de abril de 2004, OJ-060-2011 de 19 de setiembre de 2011, OJ-037-2012 de 6 de julio de 2012; OJ-055-2012 de 20 de setiembre de 2012, OJ-138-2017 de 15 de noviembre de 2017, OJ-141-2017 de 16 de noviembre de 2017, OJ-052-2018 de 12 de junio de 2018, OJ-009-2020, de 13 de enero de 2020, OJ-179-2020 de 24 de noviembre de 2020 y OJ-026-2021 de 22 de enero de 2021).

 

Así las cosas, a continuación, emitiremos nuestro criterio no vinculante sobre la propuesta legislativa, en punto a aquellos aspectos concretos que consideramos relevantes y necesarios de comentar, según el contenido del proyecto de ley consultado.

 

II.- Proyecto de Ley consultado No. 22.333.

 

“LA ASAMBLEA LEGISLATIVA DE LA REPÚBLICA DE COSTA RICA

DECRETA:

 

INTERPRETACIÓN AUTÉNTICA DE LOS ARTÍCULOS II, SECCIÓN 7ª, INCISO A) Y V, SECCIÓN 19, INCISO B) DE LA CONVENCIÓN SOBRE PRERROGATIVAS E INMUNIDADES DE LAS NACIONES UNIDAS, APROBADA MEDIANTE LEY N°743 DEL 6 DE OCTUBRE DE 1949, PUBLICADA EN LA PÁGINA 409 DEL TOMO 2 DE LA COLECCIÓN DE LEYES Y DECRETOS CORRESPONDIENTE AL SEGUNDO SEMESTRE DE 1949; Y DEL ARTÍCULO 5, INCISO 1, ACÁPITE B) DEL ACUERDO REVISADO ENTRE LAS NACIONES UNIDAS, LA ORGANIZACIÓN INTERNACIONAL DEL TRABAJO, LA ORGANIZACIÓN DE LAS NACIONES UNIDAS PARA LA AGRICULTURA Y LA ALIMENTACIÓN, LA ORGANIZACIÓN DE LAS NACIONES UNIDAS PARA LA EDUCACIÓN, LA CIENCIA Y LA CULTURA, LA ORGANIZACIÓN DE AVIACIÓN CIVIL INTERNACIONAL, LA ORGANIZACIÓN MUNDIAL DE LA SALUD, LA UNIÓN INTERNACIONAL DE TELECOMUNICACIONES, LA ORGANIZACIÓN METEOROLÓGICA MUNDIAL, EL ORGANISMO INTERNACIONAL DE ENERGÍA ATÓMICA Y LA UNIÓN POSTAL UNIVERSAL Y EL GOBIERNO DE COSTA RICA, APROBADO MEDIANTE LEY N°3345-A DEL 5 DE AGOSTO DE 1964, PUBLICADA EN LA PÁGINA 236 DEL TOMO 1 DE LA COLECCIÓN DE LEYES Y                                 DECRETOS CORRESPONDIENTE AL SEGUNDO SEMESTRE DE 1964

  

ARTÍCULO 1-           Interprétese auténticamente el artículo II, sección 7ª, inciso a) de la Convención sobre Prerrogativas e Inmunidades de las Naciones Unidas, aprobada mediante Ley N.° 743 del 6 de octubre de 1949, publicada en la página 409 del tomo 2 de la Colección de Leyes y Decretos correspondiente al segundo semestre de 1949, para que donde se establece “contribución directa” se entiendan incluidas las “cuotas obrero patronales”.  En todo lo demás, permanece incólume dicho inciso.

 

ARTÍCULO 2-           Interprétese auténticamente el artículo V, sección 18, inciso b) de la Convención sobre Prerrogativas e Inmunidades de las Naciones Unidas, aprobada mediante Ley N.° 743 del 6 de octubre de 1949, publicada en la página 409 del tomo 2 de la Colección de Leyes y Decretos correspondiente al segundo semestre de 1949, para que donde se establece “impuestos” se entiendan incluidas las “cuotas obrero patronales”.  En todo lo demás, permanece incólume dicho inciso.

 

ARTÍCULO 3-           Interprétese auténticamente el artículo 5, inciso 1, acápite b) del Acuerdo Revisado entre las Naciones Unidas, la Organización Internacional del Trabajo, la Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación, la Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura, la Organización de Aviación Civil Internacional, la Organización Mundial de la Salud, la Unión Internacional de Telecomunicaciones, la Organización Meteorológica Mundial, el Organismo Internacional de Energía Atómica y la Unión Postal Universal y el Gobierno de Costa Rica, aprobado mediante Ley N.° 3345-A del 5 de agosto de 1964, publicada en la página 236 del tomo 1 de la Colección de Leyes y Decretos correspondiente al segundo semestre de 1964, para que cuando este remite a la Convención sobre prerrogativas e inmunidades de los Organismos Especializados, la cual, en su artículo III, sección 9, inciso a), indica “impuesto directo”, y en su artículo VI, sección 19, inciso b) indica “impuesto”, se entiendan incluidas, en ambos casos, las “cuotas obrero patronales”.  En todo lo demás, permanece incólume dicho inciso.

 

Rige a partir de su publicación.”

 

III.- Consideraciones generales.

 

Como bien se alude y reconoce en la exposición de motivos, a nivel interno han surgido evidentes problemas de interpretación y aplicación de la exención pactada con respecto a “contribuciones directas” e “impuestos directos”,  contenida tanto en la Convención sobre Prerrogativas e Inmunidades de Naciones Unidas, aprobada por Ley N° 743 de fecha 6 de octubre de 1949 (denominado Convención General), como en la Convención sobre las Prerrogativas e Inmunidades de los Organismos Especializados, aprobada por la Ley N° 3345 de fecha 5 de agosto de 19647 (denominada Convención de Organismos Especializados), así como en otros mecanismos consensuados establecidos en Acuerdo especiales, como en el caso de la UNESCO –aprobado por Ley No. 3345, art. 42- y la PNUD –aprobado por Ley No. 5878, art. 22-, con respecto a la obligación o no de los organismos especializados de las Naciones Unidas[1] con sede en nuestro país, de pagar las cuotas a la Seguridad Social que administra la CCSS y demás contribuciones parafiscales que, actuando como agente de percepción, dicha institución recauda por medio del mecanismo establecido para la percepción de las cuotas obrero-patronales.

 

Con lo cual se alude de forma directa la controversia concreta preexistente –por más de 10 años, según se reconoce- y aún vigente, entre la CCSS y los distintos organismos especializados de las Naciones Unidas y que involucra de gestiones concretas de cobro en trámite, por concepto de cuotas obrero patronales y facturación de servicios médicos, a organizaciones especializadas de la ONU[2], por un monto que asciende a ¢ 1.442 millones de cólones[3], según oficios No. SJD-0625-2021, de 08 de abril de 2021, de la Secretaría de la Junta Directiva de la Caja Costarricense de Seguro Social e informes rendidos mediante oficios Nos. GA-DJ-2316-2021, de 6 de abril de 2021, de la Dirección Jurídica, y GF-DI-0341-2021/GF-DC-0242-2020, de 25 de marzo de 2021, de la Dirección Inspección y Dirección de Cobros, ambas de la Gerencia Financiera.

 

Y cabe indicar que, ante consulta reiterada en varias oportunidades al respecto[4], formulada por el Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto, mediante dictamen C-102-2021 de 15 de abril de 2021, esta Procuraduría General fue clara y concisa en concluir que, por tratarse de un asunto concreto en el que se pide incluso valorar actuaciones administrativas concretas de autoridades de la Caja Costarricense de Seguro Social, y especialmente por la existencia de cláusulas de solución de controversias pactadas[5] que involucran activamente a las partes destinatarias en la toma de decisiones muy particulares y que les compete exclusivamente a ellas, no era posible ejercer nuestra función consultiva sin incurrir en un eventual desapoderamiento ilegítimo de funciones propias del Poder Ejecutivo -Artículo 140, incisos 10) y 12) de la Constitución Política, y la Ley Orgánica del Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto, No. 3008-, y en una flagrante violación al principio “pacta sunt servanda” –art. 26 del Convenio de Viena sobre el Derecho de los Tratados, aprobado por Ley No.7615 de 24 de julio de 1996-. Debiendo entonces recurrirse entonces a tales cláusulas convencionales para dirimir dicha controversia. Posición que fue reiterada en el dictamen PGR-C-343-2021 de 9 de diciembre del 2021.

 

Ahora El Poder Ejecutivo presenta esta iniciativa de ley que busca hacer una “interpretación auténtica” de aquellos convenios internacionales aludidos, con la intención de clarificar que las agencias especializadas de Naciones Unidas con sede en el país están completamente exentas del pago de cualquier cuota obrero-patronal.

 

IV.- Criterio no vinculante de la Procuraduría General.

 

Comencemos por aceptar que los acuerdos o tratados internacionales no son ajenos a las controversias referidas a su interpretación y aplicación entre las partes suscribientes. Así la interpretación de un convenio o tratado internacional es un ejercicio intelectual complejo y por demás, determinante para el cumplimiento de sus disposiciones, pues permite aclarar aspectos oscuros o ambiguos que tales disposiciones puedan contener.

 

Un aspecto fundamental a definir entonces, es quién puede interpretar un convenio o tratado internacional y cómo puede hacerlo[6]. Para este asunto es trascendental la primera de ellas.

 

En lo que nos interesa, según refiere la doctrina especializada[7], la interpretación de un convenio o tratado internacional puede ser efectuada básicamente por diversos sujetos o entidades, atribuyéndoseles diversos efectos jurídicos en cada caso.

 

Así, la interpretación puede ser realizada por los propios Estados u organismos partes de un tratado (todos ellos en conjunto), sea en el tratado mismo o en un acto posterior, a fin de precisar su sentido y determinar su alcance. Recuérdese que el tratado o el convenio internacional es la expresión de la voluntad común de quienes lo suscriben –sea bilateral o multilateral-, y por ello,  a esto se le conoce como “interpretación auténtica” y sus efectos jurídicos declarativos no se limitan a las partes del tratado sino que también son oponibles a terceros (efectos erga omnes)[8]. E incluso, puede ser efectuada por un órgano jurisdiccional internacional, cuando las partes en un litigio le reconocen competencia para resolver una controversia existente entre ellas. En tal caso, la interpretación efectuada por el tribunal surtirá efectos jurídicos para las partes en cuestión y sobre la materia objeto de litigio[9].

De igual modo, la labor de interpretación puede ser hecha por los diversos órganos de un Estado (Poder Ejecutivo, Poder Legislativo, Poder Judicial, Tribunal Constitucional, entre otros). En este caso, la interpretación, conocida en doctrina como “interpretación unilateral”[10] , sólo surtirá efectos jurídicos en el Derecho interno de aquel Estado, no siendo oponible a los demás Estados o partes del acuerdo. Y con la cual, tratándose de convenios o tratados bilaterales, se llegaría solo al planteamiento concreto de un problema interpretativo, en el que podrían concurrir diversas interpretaciones, en principio válidas, pero distintas, que impedirían al tratado o convenio internacional desplegar los efectos que le son propios. Y tal divergencia debiera resolverse mediante el concurso de una tercera instancia, jurisdiccional o arbitral, cuya interpretación se impondrá –en calidad de método de arreglo de controversias- sustituyendo a las emanadas de las partes contratantes.

 

De modo que, por los efectos reducidos de una interpretación de carácter unilateral, se impone, en consecuencia, como lo destaca la doctrina, la necesidad de una interpretación bilateral o multilateral y uniforme de las cláusulas convencionales de aquéllos.

 

Como puede inferirse de lo hasta aquí expuesto, lo que en doctrina se alude como “interpretación auténtica” - entre partes- de los tratados y convenios internacionales, por el sujeto involucrado -la Asamblea Legislativa-, no parece calzar con la “interpretación auténtica legislativa” propuesta con el proyecto consultado; asimilándose más bien a una “interpretación unilateral” con efectos, por demás, limitados, según explicamos.

 

A fin de lograr una correcta y no una arbitraria interpretación de las normas de Derecho Internacional convencional involucradas, y brindar así seguridad jurídica y estabilidad en las relaciones internacionales, es importante delimitar el papel y legitimidad que, a nivel interno, y por sus competencias constitucionales, se le ha reconocido a la Asamblea Legislativa en materia de tratados y convenios internacionales, a fin de dilucidar si un tratado o convenio internacional es susceptible de ser interpretado por medio de una interpretación auténtica legislativa.

Debemos partir entonces de la normativa constitucional, en concreto de los ordinales 121, inciso 4 y 140, incisos 10 y 12 de nuestra Carta Política. “El artículo 121, que regula las atribuciones exclusivas de la Asamblea Legislativa, expresa, en su inciso 4), “el aprobar o improbar” los convenios internacionales, tratados públicos y concordatos. Por su parte, el numeral 140, que regula las atribuciones del Poder Ejecutivo, aunque, a diferencia del 121, no indica que sean en forma exclusiva, pues una ellas también la ejerce el Parlamento (la del inciso 5), señala que corresponde a este órgano fundamental del Estado el celebrar convenios, tratados públicos y concordatos, promulgarlos y ejecutarlos una vez aprobados por la Asamblea Legislativa o por una Asamblea Nacional Constituyente, cuando dicha aprobación la exija la Carta Fundamental” (Pronunciamiento OJ-030-2005 de 21 de febrero de 2005. En sentido similar el dictamen C-125-96 de 30 de julio de 1996); máxime cuando es el Ejecutivo el que dirige las relaciones internacionales de la República, conforme al ordinal 140, inciso 12 Ibídem.

Por su parte, en relación con la delimitación y alcance de dichas competencias, la Sala Constitucional ha reiterado que el ámbito de la Asamblea Legislativa, en principio, se encuentra restringido a la aprobación o improbación de Tratados y Convenios internacionales.

“(…) resulta claro del texto constitucional que la competencia principal, parte del ejercicio de sus potestades, para la formulación y negociación de tratados internacionales, convenios públicos y concordatos, corresponde al Poder Ejecutivo y en efecto, es a éste a quien le compete su negociación, su suscripción y ratificación. A la Asamblea Legislativa por su parte, le corresponde únicamente la función de aprobarlos o improbarlos (véase el voto n° 1990-1026 de la Sala Constitucional). Es necesario reiterar, que el texto del tratado no puede ser objeto de enmiendas por el Legislativo, porque ello implicaría sustituir, en segunda instancia al Ejecutivo en la fase de negociación, y significaría asimismo, la producción de un nuevo tratado que tendría como ausentes al Ejecutivo nacional y al Ejecutivo o Ejecutivos de los otros países que acordaron el texto original. Tales cambios o modificaciones se insertarían ya no por decisión del Poder Ejecutivo, sino del Legislativo. Considera la Sala que esto sería usurpación de una competencia que el constituyente originario otorgó de manera exclusiva al Poder Ejecutivo. Como ya se dijo desde la otra perspectiva institucional, la Sala reconoce expresamente que la facultad de aprobar o improbar que posee la Asamblea Legislativa configura una forma necesaria y adecuada de validar e incorporar lo negociado y pactado por el Poder Ejecutivo, tendente no sólo a proteger los legítimos intereses del Estado de Costa Rica, sino la constitucionalidad, legitimidad y legalidad de lo que aparece en el texto sometido a tal control. Este control es una competencia constitucionalmente otorgada al Poder Legislativo, el que desde esta óptica debe ejercerla mediante el voto de aprobación o no del texto del Tratado sometido a su consideración por el Ejecutivo y el que, para conseguir el máximo nivel de ajuste con el sistema jurídico, puede apoyarse en el Poder Judicial mediante consultas preceptivas. Además de la función señalada, la Sala interpreta el texto constitucional, en cuanto se refiere al ejercicio de la competencia del Parlamento, como restrictiva ya que se debe limitar a la aprobación o improbación de Tratados Internacionales. Considera la Sala que de esta manera se garantiza adecuadamente el equilibrio entre poderes, como lo quiso diseñar el constituyente y tal como corresponde al proceso de toma de decisiones en un Estado Democrático de Derecho. La Sala también apoya su razonamiento, en que en esta ocasión, no estamos en presencia de ninguna de las fases para la formación de las leyes ni la aprobación de las mismas, sino en un procedimiento conformante de un proceso de mayor envergadura tendente a la aprobación de un tratado.” (Resolución No. 2005-07428 de las 16:47 hrs. del 14 de junio de 2005, Sala Constitucional).

 

            El último párrafo de la resolución trascrita, abona un aspecto más sobre la improcedencia a nivel jurídico de efectuar una “interpretación auténtica unilateral”, por parte del legislador nacional, de convenios bilaterales o multilaterales, como si se tratara de una interpretación auténtica de una ley interna, cuando en realidad, entre uno y otro instrumento o fuente normativa existen notables diferencias.

 

“En primer lugar, si bien los tratados internacionales, convenios públicos y concordatos se aprueban por el trámite de la ley, se diferencian de esta en varios aspectos sustanciales. Más aún, bien pudo el constituyente establecer, en el numeral 124, que la aprobación de estos se realizara mediante el acuerdo legislativo, los cuales se votan en una sesión y deben ser publicados en La Gaceta. Como es bien sabido, existen diferencias importantes entre los tratados internacionales y la ley. En cuanto a la jerarquía, el primero tiene rango infraconstitucional, pero supralegal (artículo 7 constitucional), aunque, en materia de Derechos Humanos, el Tribunal Constitucional ha señalado, en forma reiterada, que cuando otorga más derechos que la Constitución Política, y no cuando la contradice, se debe aplicar el tratado y no esta (véase el voto n.° 6830-98); mientras que la segunda está en un tercer grado en la escala jerárquica de las fuentes normativas (véase el numeral 6 de la Ley General de la Administración Pública). En relación con el trámite legislativo, en el caso de los tratados internacionales, los miembros de la Cámara carecen de la potestad de enmienda; mientras que cuando se trata de proyectos de leyes ordinarias poseen este derecho. En relación con los efectos, es bien sabido que el tratado internacional los surte en el ámbito externo, toda vez que es un acuerdo entre dos o más sujetos de derecho Internacional, cuyas partes son ellos; mientras en el supuesto de la ley, sus efectos se circunscriben al ámbito interno.  En lo referente al régimen jurídico, el tratado internacional lo regula el Derecho Internacional; mientras que a la ley el Derecho interno. Por último, en cuanto al régimen jurídico de impugnación, es bien sabido que los vicios de los tratados internacionales, así como las disputas que se susciten entre las partes a causa de su interpretación y aplicación, se dirimen en los tribunales internacionales; mientras que en el caso de la ley, su impugnación es ante el Tribunal Constitucional. Dicho lo anterior, nos parece que cuando el numeral 123 constitucional habla de que la iniciativa en la formación de las leyes, durante las sesiones ordinarias, corresponde a los miembros de la Asamblea Legislativa, esta ha de entenderse en aquellas materias que no son exclusivas del Poder Ejecutivo (…) Empero, dadas las diferencias apuntadas entre unos y otros, se puede afirmar que, si bien el tratado se aprueba por el trámite de una ley, él en si mismo no es una ley.” (Pronunciamiento OJ-030-2005, op. cit.).

 

Por otro lado, si bien hemos reconocido (Dictamen C-034-2000 de 23 de febrero de 2000 y Pronunciamientos OJ-020-2000 de 3 de marzo de 2000 y OJ-030-2005, op. cit.) que la Sala Constitucional ha considerado válido que la Asamblea Legislativa, al discutir acerca de la aprobación de un tratado internacional, incluya unilateralmente (sin el concurso del Poder Ejecutivo) cláusulas interpretativas al proyecto de aprobación, de modo que el sentido del convenio se adapte al Derecho vigente en el territorio nacional y se logre el consenso necesario para su incorporación al ordenamiento interno (Cfr. sentencias números 1807-91, 1949-91 del 17 de setiembre de 1991, a las 15:30 horas y del 2 de octubre de 1991 a las 14:38 horas, 06618-99, 2010-14788 de las 14:51 hrs. del 1 de setiembre de 2010 y 2010-015740 de las 14:46 hrs. del 22 de setiembre de 2010), lo cierto es que esa posibilidad se circunscribe exclusivamente en relación con los proyectos de esta naturaleza que le son presentados para su discusión y aprobación (Resoluciones Nos. 07292-98 de las 16:09 hrs. del 13 de octubre de 1998, todas de la Sala Constitucional), no así a los instrumentos internacionales ya aprobados, como ocurre en el presente caso. Véase que la propia Sala ha afirmado de forma categórica que “(…) menos aún se puede sostener que el órgano legislativo sea competente para alterar el texto de un convenio internacional suscrito por el país, pues tal atribución no es siquiera exclusiva del Estado firmante, ya que toda variación a un acuerdo de esta naturaleza debe ser introducido por vía de addendum, protocolo, suscrito por la partes firmantes del acuerdo original o mediante el intercambio de notas diplomáticas (…) Dicha actuación es asimismo contraria al principio de pacta sunt servanda, pues se aleja unilateralmente de los términos pactados de buena fe, además de invasiva de las potestades que establece el artículo 140 inciso 10) de la Constitución Política, respecto de la potestad exclusiva del Ejecutivo para la discusión y suscripción de tratados internacionales” (Resolución No. 2005-03625 de las 14:54 hrs. del 5 de abril de 2005, y en sentido similar las resoluciones Nos. 2002-08190 y 2005-07428 op. cit.).

 

Recordemos que la tarea de creación de contenidos normativos es propia del órgano dotado de potestad de creación normativa, no del intérprete de la norma, por lo que resulta acorde con el Derecho de la Constitución que los Estados u organismos partes en un tratado pacten la modificación, reglamentación o interpretación de éste, mediante la suscripción de protocolos o de otros mecanismos bilaterales o multilaterales (dependiendo de si se trata de un tratado bilateral o multilateral), del intercambio de notas diplomáticas, o de cualquier otro mecanismo aceptado por el Derecho Internacional Público. (Cfr. sentencias de esta Sala números 04256-99, 07181-99 y 08190-02) Es verdad que la Asamblea Legislativa no puede alterar en nada el texto del tratado ya aprobado, pues de hacerlo estaría invadiendo la competencia del Poder Ejecutivo para negociar y suscribir tratados internacionales, y modificando unilateralmente un acto pactado por dos o más sujetos de Derecho Internacional.

 

De admitirse una interpretación auténtica legislativa como se pretende, podría resultar por demás contraria al principio de pacta sunt servanda, pues se alejaría unilateralmente de los términos pactados de buena fe, además de invadir la Asamblea Legislativa conforme señalamos, las potestades que establece el artículo 140, inciso 10), de la Constitución Política, respecto de la potestad exclusiva del Ejecutivo para la discusión, negociación y suscripción de tratados internacionales.

 

Por consiguiente, podría afirmarse que el procedimiento propuesto por la Asamblea Legislativa, para la interpretación auténtica unilateral de los Convenios Internacionales ya aprobados, viola los artículos 7, 12, 121 inciso 4) y 140 inciso 10) de la Constitución Política; aspecto que, por el control concentrado de constitucionalidad, lo determinaría de forma exclusiva y definitiva la Sala Constitucional.

Conclusión:

 

De conformidad con lo expuesto, esta Procuraduría estima que el proyecto de ley consultado presenta inconvenientes a nivel jurídico y eventuales roces de constitucionalidad.

 

 Se deja así evacuada su consulta en términos no vinculantes.

 

 

 

 

 

 

                                                                       MSc. Luis Guillermo Bonilla Herrera

                                                                       Procurador Adjunto

                                                                       Área de la Función Pública

 

LGBH/ymd

 

PGR-OJ-206-2021

 

INTERPRETACIÓN AUTÉNTICA E INTERPRETACIÓN UNILATERAL DE TRATADOS Y CONVENIOS INTERNACIONALES YA APROBADOS; INCLUSIÓN DE CLÁUSULAS INTERPRETATIVAS, A MODO DE RESERVAS, AL MOMENTO DE DISCUTIR Y APROBAR CONVENIOS O TRATADOS INTERNACIONALES, NO ASÍ A LOS INSTRUMENTOS INTERNACIONALES YA APROBADOS; DIFERENCIAS ENTRE LOS TRATADOS INTERNACIONALES Y LA LEY; PRINCIPIO PACTA SUNT SERVANDA; ORDINALES 121, INCISO 4 Y 140, INCISOS 10 Y 12 DE NUESTRA CARTA POLÍTICA, COMPETENCIAS EXCLUYENTES DE LOS PODERES EJECUTIVO Y LEGISLATIVO EN MATERIA DE CELEBRACIÓN Y APROBACIÓN DE TRATADOS Y CONVENIOS INTERNACIONALES.

 

  Por oficio No. CPERI-38-2021, de fecha 16 de noviembre de 2021, la Comisión Permanente Especial de Relaciones Internacionales y Comercio Exterior requiere el criterio de este Órgano Superior Consultivo en torno al texto del proyecto denominado  “INTERPRETACIÓN AUTÉNTICA DE LOS ARTÍCULOS II, SECCIÓN 7ª, INCISO A) Y V, SECCIÓN 19, INCISO B) DE LA CONVENCIÓN SOBRE PRERROGATIVAS E INMUNIDADES DE LAS NACIONES UNIDAS, APROBADA MEDIANTE LEY N°743 DEL 6 DE OCTUBRE DE 1949, PUBLICADA EN LA PÁGINA 409 DEL TOMO 2 DE LA COLECCIÓN DE LEYES Y DECRETOS CORRESPONDIENTE AL SEGUNDO SEMESTRE DE 1949;Y DEL ARTÍCULO 5, INCISO 1, ACÁPITE B) DEL ACUERDO REVISADO ENTRE LAS NACIONES UNIDAS, LA ORGANIZACIÓN INTERNACIONAL DEL TRABAJO, LA ORGANIZACIÓN DE LAS NACIONES UNIDAS PARA LA AGRICULTURA Y LA ALIMENTACIÓN, LA ORGANIZACIÓN DE LAS NACIONES UNIDAS PARA LA EDUCACIÓN, LA CIENCIA Y LA CULTURA, LA ORGANIZACIÓN DE AVIACIÓN CIVIL INTERNACIONAL, LA ORGANIZACIÓN MUNDIAL DE LA SALUD, LA UNIÓN INTERNACIONAL DE TELECOMUNICACIONES, LA ORGANIZACIÓN METEOROLÓGICA MUNDIAL, EL ORGANISMO INTERNACIONAL DE ENERGÍA ATÓMICA Y LA UNIÓN POSTAL UNIVERSAL Y EL GOBIERNO DE COSTA RICA, APROBADO MEDIANTE LEY N°3345-A DEL 5 DE AGOSTO DE 1964, PUBLICADA EN LA PÁGINA 236 DEL TOMO 1 DE LA COLECCIÓN DE LEYES Y DECRETOS CORRESPONDIENTE AL SEGUNDO SEMESTRE DE 1964”, tramitado bajo el expediente legislativo No. 22.730.

 

Con la aprobación del señor Procurador General de la República, mediante pronunciamiento jurídico no vinculante PGR-OJ-206-2021, de 10 de diciembre de 2021, el Procurador Adjunto del Área de la Función Pública, Luis Guillermo Bonilla Herrera, concluye:

 

“(…) podría afirmarse que el procedimiento propuesto por la Asamblea Legislativa, para la interpretación auténtica unilateral de los Convenios Internacionales ya aprobados, viola los artículos 7, 12, 121 inciso 4) y 140 inciso 10) de la Constitución Política; aspecto que, por el control concentrado de constitucionalidad, lo determinaría de forma exclusiva y definitiva la Sala Constitucional (…)

 

De conformidad con lo expuesto, esta Procuraduría estima que el proyecto de ley consultado presenta inconvenientes a nivel jurídico y eventuales roces de constitucionalidad.

 

Se deja así evacuada su consulta en términos no vinculantes.”