Dictamen : 346 - del 09/12/2021

09 de diciembre del 2021

PGR-C-346-2021

Señora

Ana Lidieth Hernández González

Alcaldesa municipal

Municipalidad de San Isidro de Heredia

Estimada señora:

Con la aprobación del señor Procurador General de la República, doy respuesta a su oficio No. MSIH-AM-267-2021, de 10 de noviembre de 2021, por el cual formula dos interrogantes sobre los alcances del artículo 6 inciso a) de la Ley Orgánica del Colegio de Contadores Privados de Costa Rica, No. 1269. Y puntualmente consulta:

1. De acuerdo con el contenido del artículo 6 de la Ley Orgánica del Colegio de Contadores Privados de Costa Rica, No. 1269, ¿es jurídicamente correcto interpretar que únicamente las personas que ostenten un título profesional que se ajuste al numeral 2 del mismo cuerpo de normas puedan ocupar cargos en una municipalidad u otra administración pública que tengan como labor principal el planeamiento y formulación de presupuestos públicos?

2. De acuerdo con el contenido del artículo 6 de la Ley Orgánica del Colegio de Contadores Privados de Costa Rica, No. 1269 y la respuesta de la consulta anterior ¿es jurídicamente correcto interpretar que todas las personas que ocupen puestos que tengan como labor principal el planeamiento y formulación de presupuestos deban estar incorporadas al Colegio de Contadores Privados, aunque no se ajusten a las profesiones descritas en el artículo 2 del mismo cuerpo de normas?

En cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, se aporta el criterio de la asesoría jurídica institucional, materializado en el oficio No. MSIH-AM-SJ-112-2021, de 11 de noviembre de 2021, según el cual, no es jurídicamente correcto interpretar que únicamente las personas que ostenten un título profesional que se ajuste a los supuestos previstos en el numeral 2 del mismo cuerpo de normas, puedan ocupar cargos dentro de la corporación municipal que tengan como labor principal el planeamiento y formulación de presupuestos públicos. Una persona profesional que ocupe dentro de una organización municipal un cargo cuya función principal sea el planeamiento y formulación de presupuestos públicos, no se encuentra obligada a proceder con la incorporación al Colegio de Contadores Privados de Costa Rica. La incorporación a un colegio profesional como requisito del puesto -de haberse establecido así-, depende de la profesión que ostente la persona funcionaria y no del tipo de cargo que desempeñe.

I.- Audiencia facultativa al Colegio de Contadores Privados de Costa Rica.

De previo a emitir un criterio vinculante al efecto, por tener esta gestión consultiva palmaria incidencia en competencias propias de aquella corporación profesional, mediante oficio DFP-OFI-1881-2021 de 12 de noviembre de 2021, le concedimos audiencia facultativa a dicho ente para que se pronunciara y nos hiciera saber su posición al respecto.

Mediante oficio PRESI-033-12-2021, de 02 de diciembre de 2021, el Presidente del Colegio de Contadores Privados de Costa Rica, después de referir y citar dictámenes de esta Procuraduría General –C-88-95, C-161-97 y C-356-2001, entre otros-, y analizar normativa aplicable –Leyes 1269, 1038 y 8131-, en lo que interesa indica lo siguiente:

“No es correcto interpretar que solamente los profesionales que ostenten los niveles académicos que se mencionan en el artículo 2 de la ley 1269, son los únicos que pueden ocupar puestos cuya labor principal sea el planeamiento y formulación de presupuestos, ya que este artículo lo que busca es orientar a la institución en cuanto a los niveles académicos a considerar para inscribir como miembros de nuestra corporación a determinados profesionales, y que serán valorados conforme las facultades legales que ostentamos como colegio profesional, conforme al reglamento de incorporaciones y la malla curricular que en él está definida.

(…) En conclusión, la función que realiza un profesional, tanto en el sector público como privado, define el que este desempeñándose en algún ámbito del ejercicio de la profesión de contador privado incorporado, y es la incorporación un requisito legal obligatorio ineludible para que quiera ejercer ese cargo en específico, sin que sea en principio relevante el título que ostente el funcionario, ya que puede deducirse que ese título ya fue avalado por nuestra institución en el momento de otorgarle el derecho de incorporación y brindándole sus credenciales, por lo tanto el nivel académico en si cumple otras expectativas de conocimiento y responsabilidad al desempeñar un cargo, posterior a cumplir con el requisito legal obligatorio mencionado anteriormente.”

II.- Sobre lo consultado.

Siendo que la consulta fue planteada en términos generales y abstractos y tomando en cuenta el innegable interés de su promotora en obtener criterios jurídicos que le permitan esclarecer las dudas que formula, en un afán de colaboración institucional y actuando siempre dentro de nuestras competencias legales como asesores técnico-jurídicos de las Administraciones Públicas, nos permitimos suministrarle una serie de consideraciones jurídicas generales, emanadas de nuestra jurisprudencia administrativa, sobre los temas concernidos en su consulta.

Comencemos por indicar que, según hemos reafirmado, las corporaciones, como parte de su autonomía administrativa, tienen la potestad de darse su propia estructura ocupacional y organización internas, y con ello definir su clasificación de puestos de integran su nómina, más concretamente a través de los denominados Manuales descriptivos de puestos –arts. 129 y 130 del Código Municipal-, en cuanto tareas, deberes y requisitos mínimos –perfil requerido- de cada clase de empleo; los cuales una vez aprobados por las autoridades jerárquicas competentes, adquieren normativo limitador, como parte del denominado bloque de legalidad del que la Administración Pública específica no puede apartarse.

Y como parte de la estructura organizacional y ocupacional, más concretamente dentro de los factores de clasificación, la definición de la especialidad o “perfil profesional”[1] de un puesto; es decir, la determinación de si un puesto específico de su estructura organizativa debe ser ocupado exclusivamente por titulados con grados académicos de determinada profesión o no, o bien a un profesional en otras ciencias (multi o interdisciplinario), salvo que la ley venga a determinarlo de manera expresa y para un caso en específico (Dictamen C-176-2006 de 9 de mayo de 2006), le compete de forma exclusiva a la Administración Pública; lo cual dependerá en todo caso de la función específica y de las características particulares de dicho puesto de cara a los principios de idoneidad funcionarial y eficiencia administrativa (Dictámenes C-071-94 de 6 de mayo de 1994, C-161-97 de 29 de agosto de 1997, C-058-98 de 1° de abril de 1998, C-216-99 de 1 de noviembre de 1999, C-132-2001 de 7 de mayo de 2001, C-291-2001 de 22 de octubre de 2001, C-289-2004 de 12 de octubre del 2004, C-425-2006 de 24 de octubre de 2006, C-001-2011 de 11 de enero de 2011 y C-249-2016 de 18 de noviembre de 2016).

Con base en lo anterior, por regla de principio, si para determinado cargo el Manual de puestos requiere ser contador privado, solo quien cuente con esa profesión específica y esté habilitado para ejercerla puede ocupar ese puesto (Dictamen C-68-2019 de 19 de marzo de 2019). Caso del Contador municipal –art. 51 del Código Municipal-, por ejemplo (Dictamen C-356-2001 de 20 de diciembre de 2001).

No obstante, hemos advertido que pueden existir funciones, tareas o actividades que, por materia, pueden tener un abordaje multi o interdisciplinario; o sea, que pueden ser desarrolladas por diferentes profesiones, atendiendo a sus específicos campos de especialidad de estudio y formación académica. Y en esos casos, hemos advertido que podría resultar inconstitucional limitar un determinado tipo de puesto o cargo para una única profesión si existe evidencia que, por el contenido interdisciplinario de la materia que se desarrolla en ese puesto, existen profesionales atinentes, agremiados a otros colegios, que tienen conocimientos idóneos para desempeñarse en él (Dictamen C-176-2006, op. cit.).

Ahora bien, de la integración de los artículos 2 y 6 de la Ley No. 1269 que se consultan, no es posible inferir que el legislador haya impuesto la determinación genérica y específica del perfil profesional de los puestos cuyas funciones, tareas o actividades, estén relacionadas con el planeamiento y formulación de presupuestos públicos. Máxime cuando, por la innegable connotación económica financiera que tiene el denominado ciclo presupuestario –aludido por la referencia a la planeamiento y formulación de presupuestos públicos-, además de los contadores privados y los Licenciados en Ciencias Económicas y Sociales de la Universidad de Costa Rica, especializados en la rama de Administración de Negocios, existen otras profesiones afines, con formación académica suficiente –por ejemplo, profesionales en Ciencias Económicas y Contaduría Pública, pertenecientes a las Ciencias Económicas-, que también pueden asumir dichas funciones y no están obligados a incorporarse Colegio de Contadores Privados de Costa Rica, sino a otras corporaciones profesionales, según las leyes que los rigen. Por lo que es lógico pensar que en realidad la Ley No. 1269 vino a delinear apenas los contornos entre los cuales debe discurrir el ejercicio de aquella potestad administrativa –la autoorganizativa-.

De lo hasta aquí expuesto, en respuesta a la primera interrogante de su consulta, se deduce sin mayor dificultad que no es jurídicamente correcto interpretar que únicamente los contadores graduados en Contabilidad Mercantil o los Licenciados en Ciencias Económicas y Sociales de la Universidad de Costa Rica, especializados en la rama de Administración de Negocios –arts. 2 incisos a) y b), 6 de la citada Ley No. 1269-, puedan ocupar cargos en una municipalidad u otra administración pública que tengan como función, tarea o actividad, entre otras muchas, el planeamiento y formulación de presupuestos públicos. No se le puede dar a dicha normativa un valor de generalidad y exclusividad que en realidad no tiene.

Por consiguiente, la determinación concreta del perfil profesional de los puestos relacionados con el planeamiento y formulación de presupuestos públicos, es un aspecto reservado a la propia Administración, con la debida determinación objetiva de atinencias profesionales[2].

No obstante, si el manual de puestos vigente en esa Corporación municipal señala que, para determinado cargo relacionado con el planeamiento y formulación de presupuestos públicos, se requiere ser contador privado, solo quien esté habilitado por el Colegio de Contadores Privados puede ocuparlo; lo cual implica una exclusión de terceros con profesión distinta, pero atinente o equivalente, que podría resultar violatoria del Derecho de la Constitución.

Y en cuanto a la segunda pregunta, sólo si la colegiatura obligatoria a un determinado Colegio Profesional es un requisito académico de idoneidad establecido por el Manual descriptivo institucional para un puesto en específico, aquella deviene en un requisito inexorable que no puede ser desaplicado o dispensado por la Administración –art. 128, inciso a) del Código Municipal-, sin incurrir en un vicio invalidante de aquel nombramiento (Dictamen C-249-2016, op. cit.). De modo que sólo si esa municipalidad, a través de su Manual Descriptivo, ha determinado que para ocupar un cargo administrativo se requiere ser alguno de los profesionales enunciados por el artículo 2 de la Ley No. 1269, la persona que se nombre en él, necesariamente, les sería exigible la incorporación al Colegio de Contadores Privados de Costa Rica (Dictamen C-088-95 de 17 de abril de 1995), no así a otros profesionales con títulos atinentes que pudieran estar agremiados en otras corporaciones profesionales.

Conclusiones:

Conforme a una consistente línea jurisprudencial administrativa, por demás vinculante (arts. 2 y 3 inciso b) de la Ley Nº 6815), esta Procuraduría General concluye que:

· Salvo que la ley venga a determinarlo de manera expresa y para un caso en concreto, la determinación de si un puesto específico de su estructura organizativa debe ser ocupado exclusivamente por titulados con grados académicos de determinada profesión o no, o bien a un profesional en otras ciencias (multi o interdisciplinario), le compete de forma exclusiva a la Administración Pública; lo cual dependerá en todo caso de la función específica y de las características particulares de dicho puesto de cara a los principios de idoneidad funcionarial y eficiencia administrativa.

· Pueden existir funciones, tareas o actividades que, por materia, pueden tener un abordaje multi o interdisciplinario; o sea, que pueden ser desarrolladas por diferentes profesiones atinentes, según sus específicos campos de especialidad de estudio y formación académica. En tales casos, podría resultar inconstitucional limitar un determinado tipo de puesto o cargo para una única profesión si existe evidencia que, por el contenido interdisciplinario de la materia que se desarrolla en aquél, existen profesionales atinentes, agremiados a otros colegios, que tienen conocimientos idóneos para desempeñarse en él.

· Por no inferirse de la Ley No. 1269 una determinación preceptiva y genérica de un único perfil profesional de los puestos cuyas funciones, tareas o actividades, estén relacionadas con el planeamiento y formulación de presupuestos públicos y por la innegable connotación económica financiera que tiene el denominado ciclo presupuestario aludido por dichas tareas, no es jurídicamente correcto interpretar que únicamente los contadores graduados en Contabilidad Mercantil o los Licenciados en Ciencias Económicas y Sociales de la Universidad de Costa Rica, especializados en la rama de Administración de Negocios –arts. 2 incisos a) y b), 6 de la citada Ley No. 1269-, puedan ocupar cargos en una municipalidad u otra administración pública que tengan como función, tarea o actividad, entre otras, el planeamiento y formulación de presupuestos públicos, ya que existen otras profesiones atinentes o equivalentes, con formación académica suficiente que también pueden asumir dichas funciones y no están obligados a incorporarse Colegio de Contadores Privados de Costa Rica, sino a otras corporaciones profesionales, según las leyes que los rigen.

· Sólo si esa municipalidad, a través de su Manual Descriptivo, ha determinado que para ocupar un cargo administrativo se requiere ser alguno de los profesionales enunciados por el artículo 2 de la Ley No. 1269, la persona que se nombre en él, necesariamente, les sería exigible la incorporación al Colegio de Contadores Privados de Costa Rica, no así a otros profesionales con títulos atinentes que pudieran estar agremiados en otras corporaciones profesionales.

Queda así evacuada su consulta.

MSc. Luis Guillermo Bonilla Herrera

Procurador Adjunto

Área de la Función Pública

Cc: Junta Directiva Colegio de Contadores Privados de Costa Rica.

LGBH/ymd

[1] “conjunto de capacidades y competencias que identifican la formación de una persona para asumir en condiciones óptimas las responsabilidades propias para el desarrollo de las funciones y tareas de una determinada profesión. Entre estas competencias se encuentran los saberes, las técnicas, aptitudes y actitudes sociales.” Glosario de términos y expresiones de la gestión de Recursos Humanos del Régimen de Servicio Civil de Costa Rica. Área de Gestión de Recursos Humanos. 2012. Pág. 55. En http://cidseci.dgsc.go.cr/datos/oficio_circular_gestion_006_13.pdf

[2] “En su aplicación general en el actual modelo del sistema clasificado del Régimen de Servicio Civil, se refiere a la condición de equivalencia de un área de conocimiento, carrera u oficio con respecto a una especialidad oficialmente incluida en el Manual Descriptivo de Especialidades, según la definición, características de ésta y de la actividad que desarrollarían los graduados. //Semejanza entre un área de conocimiento u oficio con respecto a un campo de actividad o especialidad determinado que los hace equivalentes. Por deducción, atinencia académica se refiere a la similitud entre la naturaleza del contenido del plan de estudios y perfil del graduado de una carrera universitaria, parauniversitaria o técnica y la definición y características de una especialidad dada, con referencia a las tareas de un puesto y/o las actividades de una clase. Implica la aceptación formal de un título como parte de los requisitos para optar, por concurso, nombramiento o ascenso a un puesto de trabajo.” Glosario de términos y expresiones de la gestión de Recursos Humanos del Régimen de Servicio Civil de Costa Rica, op. cit. pág. 10 y 11.

PGR-C-346-2021

ESTRUCTURA OCUPACIONAL Y ORGANIZACIÓN INTERNAS; CLASIFICACIÓN DE PUESTOS; MANUALES DESCRIPTIVOS DE PUESTOS; FACTORES DE CLASIFICACIÓN; DEFINICIÓN DE LA ESPECIALIDAD O “PERFIL PROFESIONAL”, SALVO QUE LA LEY LO DISPONGA ESPECÍFICAMENTE, LE COMPETE DE FORMA EXCLUSIVA A LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA; ARTÍCULOS 2 Y 6 DE LA LEY NO. 1269.

Por oficio No. MSIH-AM-267-2021, de 10 de noviembre de 2021, la Alcaldesa municipal de San Isidro de Heredia formula dos interrogantes sobre los alcances del artículo 6 inciso a) de la Ley Orgánica del Colegio de Contadores Privados de Costa Rica, No. 1269. Y puntualmente consulta:

Con la aprobación del Procurador General de la República, mediante dictamen PGR-C-346-2021, de 9 de diciembre de 2021, el Procurador Adjunto Luis Guillermo Bonilla Herrera, del Área de la Función Pública, conforme a una consistente línea jurisprudencial administrativa, por demás vinculante (arts. 2 y 3 inciso b) de la Ley Nº 6815), concluye que:

Salvo que la ley venga a determinarlo de manera expresa y para un caso en concreto, la determinación de si un puesto específico de su estructura organizativa debe ser ocupado exclusivamente por titulados con grados académicos de determinada profesión o no, o bien a un profesional en otras ciencias (multi o interdisciplinario), le compete de forma exclusiva a la Administración Pública; lo cual dependerá en todo caso de la función específica y de las características particulares de dicho puesto de cara a los principios de idoneidad funcionarial y eficiencia administrativa.

Pueden existir funciones, tareas o actividades que, por materia, pueden tener un abordaje multi o interdisciplinario; o sea, que pueden ser desarrolladas por diferentes profesiones atinentes, según sus específicos campos de especialidad de estudio y formación académica. En tales casos, podría resultar inconstitucional limitar un determinado tipo de puesto o cargo para una única profesión si existe evidencia que, por el contenido interdisciplinario de la materia que se desarrolla en aquél, existen profesionales atinentes, agremiados a otros colegios, que tienen conocimientos idóneos para desempeñarse en él.

Por no inferirse de la Ley No. 1269 una determinación preceptiva y genérica de un único perfil profesional de los puestos cuyas funciones, tareas o actividades, estén relacionadas con el planeamiento y formulación de presupuestos públicos y por la innegable connotación económica financiera que tiene el denominado ciclo presupuestario aludido por dichas tareas, no es jurídicamente correcto interpretar que únicamente los contadores graduados en Contabilidad Mercantil o los Licenciados en Ciencias Económicas y Sociales de la Universidad de Costa Rica, especializados en la rama de Administración de Negocios –arts. 2 incisos a) y b), 6 de la citada Ley No. 1269-, puedan ocupar cargos en una municipalidad u otra administración pública que tengan como función, tarea o actividad, entre otras, el planeamiento y formulación de presupuestos públicos, ya que existen otras profesiones atinentes o equivalentes, con formación académica suficiente que también pueden asumir dichas funciones y no están obligados a incorporarse Colegio de Contadores Privados de Costa Rica, sino a otras corporaciones profesionales, según las leyes que los rigen.

Sólo si esa municipalidad, a través de su Manual Descriptivo, ha determinado que para ocupar un cargo administrativo se requiere ser alguno de los profesionales enunciados por el artículo 2 de la Ley No. 1269, la persona que se nombre en él, necesariamente, les sería exigible la incorporación al Colegio de Contadores Privados de Costa Rica, no así a otros profesionales con títulos atinentes que pudieran estar agremiados en otras corporaciones profesionales.

Queda así evacuada su consulta.