Dictamen : 343 - del 09/12/2021

09 de diciembre de 2021

PGR-C-343-2021

Señora

Geannina Dinarte Romero

Ministra de la Presidencia

Señor

Rodolfo Solano Quirós

Ministro de Relaciones Exteriores y Culto

Estimados Señores:

Con la aprobación del señor Procurador General de la República, doy respuesta a su oficio conjunto No. DM-0972-2021, DM-DJO-2493-2021, de fecha 1° de octubre de 2021, mediante el cual replantea el requerimiento de nuestro criterio técnico jurídico en relación con la aplicabilidad de las obligaciones que prevé el ordenamiento jurídico costarricense a los patronos, de aportar al seguro social costarricense y sus derivadas contribuciones al Instituto Mixto de Ayuda Social (IMAS), Instituto Nacional de Aprendizaje (INA), al Banco Popular y de Desarrollo Comunal (BPDC) y al Fondo de Desarrollo Social y Asignaciones Familiares (FODESAF) a los siguientes Organismos del Sistema de Naciones Unidas, con sede en Costa Rica (OI-ONU): Alto Comisionado de las Naciones Unidas (ACNUR), Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia (UNICEF), Instituto Latinoamericano de las Naciones Unidas para la Prevención del Delito y Tratamiento del Delincuente (ILANUD), Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación (FAO), Organización Internacional del Trabajo (OIT), Organización Internacional para las Migraciones (OIM), Organización Meteorológica Mundial (OMM), Organización Mundial de la Salud (OMS), Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura (UNESCO), Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) y Universidad para la Paz (UPAZ).

En concreto, se vuelve a consultar:

a)      ¿Se encuentran los aportes al seguro social obligatorio, FODESAF, IMAS, INA y BPDC contenidos en la categoría de “contribución” o “impuesto” previstas en los artículos II, sección 7.a, y V, sección 18.b de la Convención sobre Prerrogativas e Inmunidades de Naciones Unidas y artículos III, sección 9.a y VI, sección 19.b de la Convención sobre los Privilegios e Inmunidades de los Organismos Especializados, en relación con los artículos 5, sección 1, subsecciones a. y b. de la ley N°3345-A del 5 de agosto de 1964, según el derecho y costumbre internacional?

b)      ¿Se encuentran los OI-ONU sujetos a la obligación de aportar al seguro social obligatorio costarricense por medio del pago de cuotas obrero patronales en relación con los contratos laborales con funcionarios miembros del personal de la ONU, con los contratos de servicios suscritos en el país con contratistas individuales, consultores, voluntarios y pasantes; o, por el contrario, gozan de una exención de la obligación de contribuir a la seguridad social, independientemente de la nacionalidad, en el caso de sus funcionarios de planilla, con base en los artículos II, sección 7.a (para el caso de las Organizaciones) y V, sección 18.b de la Convención sobre Prerrogativas e Inmunidades de Naciones Unidas - en consideración que el Estado costarricense, a diferencia de otros Estados, no realizó ninguna reserva en relación con sus funcionarios nacionales al suscribir dichas convenciones- y en los demás casos por la naturaleza especial de la contratación?

c)      ¿Las inmunidades y privilegios de los que gozan los OI-ONU, según las Convenciones Internacionales y acuerdos sede suscritos al efecto, constituyen un impedimento a la Administración Pública -específicamente a la institución competente en materia del seguro social obligatorio de Costa Rica- para abrir procedimientos administrativos destinados a determinar responsabilidades y obligaciones a cargo de dichos OI-ONU en relación con el pago de cuotas obrero patronales?

En cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, se aporta el criterio también conjunto de las asesorías jurídicas institucionales, materializado en el oficio No. AJ-C-012-2021, correspondiente al Ministerio de la Presidencia, y DJO-493-2021, correspondiente al Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto, de fecha 4 de agosto de 2021, según el cual, secundando la posición de la Oficina de Asuntos Legales de las Naciones Unidas,

se reitera que, con base en el artículo II, sección 7.a de la Convención General, artículo III, sección 7.a de la Convención de Organismos Especializados y sus normas similares de los acuerdos sede de las Organizaciones, opera una exoneración a favor de las Naciones Unidas en cuanto al deber general de cubrir impuestos directos, concepto que engloba las cuotas obrero-patronales de la Seguridad Social y demás contribuciones parafiscales al FODESAF, IMAS, INA y BPDC que conjuntamente se cobran con aquellas otras. Y en caso de que las autoridades de la Caja Costarricense de Seguro Social estimen lo contrario y que existe, por tanto, algún incumplimiento al respecto –alude expresamente los oficios N°s. DJ-1720-2013 y N°GF-DI-0341-2021/GF-DC-0242-2020, de la Dirección Inspección y Dirección de Cobros, ambas de la Gerencia Financiera-, la vía de exigibilidad no es a través del Derecho interno, sean las instancias administrativas o judiciales nacionales, pues existe inmunidad de jurisdicción a favor de aquellos organismos internacionales, sino el cauce que impone el Derecho Internacional, sea por medio de acciones diplomáticas o judiciales internacionales correspondientes. Así que cualquier actuación administrativa unilateral de la CCSS en relación con la determinación y exigibilidad de la contribución al seguro social obligatorio y FODESAF, respecto de los organismos especializados de la ONU, violenta el principio de legalidad. Y vuelve a reconocer que la intermediación del Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto, entre dichos organismos internacionales y la Caja Costarricense de Seguro Social, es fundamental en cualquier proceso de negociación o reclamación diplomática contenciosa -como última instancia- sobre la materia.

Según se admite expresamente, esta consulta fue planteada anteriormente, pero por diversas razones fue inadmitida.

Revisados nuestros archivos y registros documentales, efectivamente esta consulta fue planteada en dos ocasiones mediante el mismo oficio No. DM-DJO-0617-2021, de fecha 10 de marzo de 2021, pero fue inadmitida por primera vez mediante dictamen C-079-2021, de fecha 15 de marzo de 2021, dado que se omitió acompañar el criterio de la asesoría legal institucional sobre lo consultado.

Posteriormente, por oficio No. DM-DJO-0674-2021, de 16 de marzo de 2021, se reitera una vez más dicha consulta y aun cuando esa vez se cumplío con el requisito de admisibilidad antes omitido, fue igualmente inadmitida por dictamen C-102-2021, de 15 de abril de 2021, en primer lugar, por estar referida a una controversia concreta existente entre la Caja Costarricense de Seguro Social (CCSS) y los distintos organismos especializados de las Naciones Unidas, materializada en gestiones de cobro en trámite por concepto de cuotas obrero patronales, contribuciones parafiscales y facturación de servicios médicos, a la que innegablemente  resultaría aplicable el criterio vinculante que se nos pide emitir. En segundo término, por resultar improcedente, fuera de los supuestos de los ordinales 173 y 183 de la Ley General de la Administración Pública –LGAP-, requerirnos valorar si una determinada conducta administrativa resulta o no conforme al Ordenamiento Jurídico. Y en tercer lugar, y quizás lo más relevante en este asunto, porque tanto la Convención sobre Prerrogativas e Inmunidades de Naciones Unidas, aprobada por Ley N° 743 de fecha 6 de octubre de 1949 (denominado Convención General) –Artículo VII, Sección 30-, como la Convención sobre las Prerrogativas e Inmunidades de los Organismos Especializados, aprobada por la Ley N° 3345 de fecha 5 de agosto de 19647 (denominada Convención de Organismos Especializados) –Artículo VII, Sección 32-, así como otros mecanismos consensuados establecidos en Acuerdo especiales, como en el caso de la UNESCO –aprobado por Ley No. 3345, art. 42- y la PNUD –aprobado por Ley No. 5878, art. 22-, prevén la solución de controversias, en relación con la interpretación o ejecución de dichos acuerdos, por vía de negociaciones o por otros mecanismos alternos convenidos, incluido el arbitraje a solicitud de cualquiera de las partes y como última ratio, el sometimiento preceptivo a la opinión consultiva de la Corte Internacional de Justicia. Así que se estimó que de acceder a emitir nuestro criterio vinculante sobre lo consultado, no solo se produciría un desapoderamiento ilegítimo de funciones propias del Poder Ejecutivo -Artículo 140, incisos 10) y 12) de la Constitución Política, y la Ley Orgánica del Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto, No. 3008-, sino que, se desconocería o desaplicaría indebidamente aquellas cláusulas de solución de controversias pactadas, en flagrante violación al principio “pacta sunt servanda” –art. 26 del Convenio de Viena sobre el Derecho de los Tratados, aprobado por Ley No.7615 de 24 de julio de 1996-.

Ahora bien, analizado con detenimiento el objeto de la gestión promovida, según ha sido formulada, lejos de la supuesta diferenciación que intenta justificarse en un enfoque meramente subjetivo, podemos concluir que ésta guarda innegable identidad sustancial con las gestiones consultivas que fueran anteriormente inadmitidas por dictamen C-102-2021, de 15 de abril de 2021, pues al final de cuentas con ella se replantean las mismas interrogantes relacionadas con la obligación de los organismos especializados de las Naciones Unidas[1] con sede en nuestro país, de pagar las cuotas a la Seguridad Social que administra la CCSS y demás contribuciones parafiscales que, actuando como agente de percepción, dicha institución recauda por medio del mecanismo establecido para la percepción de las cuotas obrero-patronales. Manteniéndose entonces una relación directa con la controversia concreta preexistente –por más de 10 años, según se reconoce- y aún vigente, entre la CCSS y los distintos organismos especializados de las Naciones Unidas, que ahora se alude expresamente en el criterio jurídico conjunto que se acompaña, materializada en las mismas gestiones de cobro en trámite que referenciamos en nuestro dictamen C-102-2021, op. cit., y a las que innegablemente resultaría aplicable el criterio vinculante que se nos pide emitir. Y según se reconoce manifiestamente, el criterio solicitado tendría incidencia también directa en el manejo de las relaciones internaciones de la República, a cargo del Poder Ejecutivo; aspecto igualmente tomado en cuenta por nosotros al inadmitir gestiones similares. Sin obviar, que se reconoce que la intención de formular nuevamente esta consulta es resolver la “divergencia interpretativa” de normas de derecho público internacional aplicables, para lo cual existen mecanismos específicos pactados de solución de controversias.

Por tanto, al guardar identidad sustancial la presente consulta con aquella otra declarada inadmisible, le resultan plenamente aplicables las mismas razones dadas entonces para inadmitirla ahora una vez más.

No es posible entonces atender su gestión en los términos en que ha sido nuevamente formulada, y por ende, ejercer nuestra función consultiva requerida. Debe denegarse una vez más el trámite de la consulta y se ordena su archivo.

Conclusión:

Por las razones expuestas, deviene inadmisible su gestión, y por ende, se deniega su trámite y se archiva.

Sin otro particular,

MSc. Luis Guillermo Bonilla Herrera

Procurador Adjunto

Área de la Función Pública

LGBH/ymd

PGR-C-343-2021

CLÁUSULA DE SOLUCIÓN DE CONTROVERSIAS SOBRE LA INTERPRETACIÓN O APLICACIÓN, TANTO DE LA CONVENCIÓN SOBRE PRERROGATIVAS E INMUNIDADES DE NACIONES UNIDAS, APROBADA POR LEY N° 743 DE FECHA 6 DE OCTUBRE DE 1949 (DENOMINADO CONVENCIÓN GENERAL) –ARTÍCULO VII, SECCIÓN 30-, COMO DE LA CONVENCIÓN SOBRE LAS PRERROGATIVAS E INMUNIDADES DE LOS ORGANISMOS ESPECIALIZADOS, APROBADA POR LA LEY N° 3345 DE FECHA 5 DE AGOSTO DE 19647 (DENOMINADA CONVENCIÓN DE ORGANISMOS ESPECIALIZADOS) –ARTÍCULO VII, SECCIÓN 32-; PRINCIPIO DEL DERECHO INTERNACIONAL PÚBLICO “PACTA SUNT SERVANDA”. INADMISIBILIDAD. REITERACIÓN DE CONSULTA ATENDIDA POR DICTAMEN C-102-2021.

Por oficio conjunto No. DM-0972-2021, DM-DJO-2493-2021, de fecha 1° de octubre de 2021, mediante el cual la Ministra de la Presidencia y el Ministro de Relaciones Exteriores y Culto replantean el requerimiento de nuestro criterio técnico jurídico en relación con la aplicabilidad de las obligaciones que prevé el ordenamiento jurídico costarricense a los patronos, de aportar al seguro social costarricense y sus derivadas contribuciones al Instituto Mixto de Ayuda Social (IMAS), Instituto Nacional de Aprendizaje (INA), al Banco Popular y de Desarrollo Comunal (BPDC) y al Fondo de Desarrollo Social y Asignaciones Familiares (FODESAF) a los siguientes Organismos del Sistema de Naciones Unidas, con sede en Costa Rica (OI-ONU): Alto Comisionado de las Naciones Unidas (ACNUR), Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia (UNICEF), Instituto Latinoamericano de las Naciones Unidas para la Prevención del Delito y Tratamiento del Delincuente (ILANUD), Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación (FAO), Organización Internacional del Trabajo (OIT), Organización Internacional para las Migraciones (OIM), Organización Meteorológica Mundial (OMM), Organización Mundial de la Salud (OMS), Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura (UNESCO), Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) y Universidad para la Paz (UPAZ).

En concreto, se vuelve a consultar:

a)      ¿Se encuentran los aportes al seguro social obligatorio, FODESAF, IMAS, INA y BPDC contenidos en la categoría de “contribución” o “impuesto” previstas en los artículos II, sección 7.a, y V, sección 18.b de la Convención sobre Prerrogativas e Inmunidades de Naciones Unidas y artículos III, sección 9.a y VI, sección 19.b de la Convención sobre los Privilegios e Inmunidades de los Organismos Especializados, en relación con los artículos 5, sección 1, subsecciones a. y b. de la ley N°3345-A del 5 de agosto de 1964, según el derecho y costumbre internacional?

b)      ¿Se encuentran los OI-ONU sujetos a la obligación de aportar al seguro social obligatorio costarricense por medio del pago de cuotas obrero patronales en relación con los contratos laborales con funcionarios miembros del personal de la ONU, con los contratos de servicios suscritos en el país con contratistas individuales, consultores, voluntarios y pasantes; o, por el contrario, gozan de una exención de la obligación de contribuir a la seguridad social, independientemente de la nacionalidad, en el caso de sus funcionarios de planilla, con base en los artículos II, sección 7.a (para el caso de las Organizaciones) y V, sección 18.b de la Convención sobre Prerrogativas e Inmunidades de Naciones Unidas - en consideración que el Estado costarricense, a diferencia de otros Estados, no realizó ninguna reserva en relación con sus funcionarios nacionales al suscribir dichas convenciones- y en los demás casos por la naturaleza especial de la contratación?

c)      ¿Las inmunidades y privilegios de los que gozan los OI-ONU, según las Convenciones Internacionales y acuerdos sede suscritos al efecto, constituyen un impedimento a la Administración Pública -específicamente a la institución competente en materia del seguro social obligatorio de Costa Rica- para abrir procedimientos administrativos destinados a determinar responsabilidades y obligaciones a cargo de dichos OI-ONU en relación con el pago de cuotas obrero patronales?

Con la aprobación del Procurador General de la República, mediante dictamen PGR-C-343-2021, de 9 de diciembre de 2021, el Procurador Adjunto Luis Guillermo Bonilla Herrera, del Área de la Función Pública, concluye:

“No es posible entonces atender su gestión en los términos en que ha sido nuevamente formulada, y por ende, ejercer nuestra función consultiva requerida. Debe denegarse una vez más el trámite de la consulta y se ordena su archivo.”