Opinión Jurídica : 197 - del 08/12/2021

08 diciembre de 2021

PGR-OJ-197-2021

Señora

Ericka Ugalde Camacho

Área de Comisiones Legislativas III

Asamblea Legislativa

Estimada señora:

Con la aprobación del Procurador General de la República, damos respuesta al oficio N° CG-041-2021 del 06 de setiembre de 2021.

En el oficio N° CG-041-2021 se nos comunica que la Comisión Permanente Ordinaria de Gobierno y Administración de la Asamblea Legislativa acordó someter a consulta ante la Procuraduría General de la República el Proyecto de Ley tramitado por expediente legislativo N° 22.594 denominado "Inscripción y rectificación de inmuebles a nombre del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, ante el Registro Inmobiliario mediante Exhorto”.

Para la atención de la presente consulta, se tuvo acceso al oficio DGL-0590-2021 del 23 de setiembre de 2021 de la Dirección General del Registro Nacional, órgano competente de la aplicación de la Ley de Inscripción de Documentos en Registro Público, Ley N° 3883, y de la Ley del Catastro Nacional, Ley N° 6545.

En razón del objeto de consulta, se considera oportuno abordar: A) Sobre la Admisibilidad de las consultas planteadas por las Comisiones y demás Órganos Legislativos; B) En orden a la figura del exhorto en materia registral.

A. SOBRE LA ADMISIBILIDAD DE LAS CONSULTAS PLANTEADAS POR LAS COMISIONES Y DEMÁS ÓRGANOS LEGISLATIVOS.

Conforme la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, Ley N° 6815 del 27 de setiembre de 1982, la Procuraduría General de la República se erige como el Órgano Superior Consultivo Técnico-Jurídico de la Administración Pública, con independencia funcional y de criterio en el desempeño de sus funciones, que deriva en dictámenes de acatamiento obligatorio para la Administración Pública consultante (art. 1 y 2). La “función consultiva” emitida por este órgano procura ayudar a esclarecer a la Autoridad Administrativa sobre los principios y modalidades de sus competencias, previo a la adopción de la decisión administrativa (Opinión Jurídica OJ-001-2008 del 8 de enero de 2008).

En el caso de las consultas de la Asamblea Legislativa, el efecto vinculante únicamente surge cuando sea considerada Administración Pública, al ejercer función administrativa, lo cual lo hace a través del Directorio Legislativo (art. 25 del Reglamento de la Asamblea Legislativa), no así cuando la Asamblea Legislativa por medio de las comisiones legislativas o los congresistas de forma individual requieran el asesoramiento de este órgano en asuntos de interés para el ejercicio de la función legislativa (Opinión Jurídica OJ-119-2019 del 30 de setiembre 2019).

Luego, nuestra jurisprudencia ha sido conteste en indicar que la consulta institucional obligatoria y facultativa regulada en los artículos 126 y 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa, así como su plazo, le es formulada a las instituciones del Estado interesadas en un determinado proyecto y que por disposición de la Constitución Política obligatoriamente deben serle sometidas a consulta (Opiniones Jurídicas OJ-053-98 del 18 de junio 1998, OJ-055-2013 del 9 de setiembre de 2013, OJ-082-2015 del 3 de agosto de 2015, OJ-113-2016 del 3 de octubre de 2016 y OJ-100-2018 del 23 de octubre de 2018). No obstante, en nuestro ordenamiento jurídico no existe norma que atribuya a la Procuraduría General de la República la competencia para pronunciarse sobre un proyecto de ley en trámite en la Asamblea legislativa, empero, con el afán de contribuir en la función legislativa, se evacuan las consultas formuladas mediante opiniones jurídicas. En la Opinión Jurídica OJ-057-2019 del 10 de junio de 2019 respectivamente se indicó:

“Este Órgano Consultivo ya ha tenido la oportunidad de pronunciarse en torno al ejercicio de la función consultiva en relación con las cuestiones formuladas por los señores diputados. Sobre la materia, se ha apuntado, particularmente en la Opinión Jurídica OJ-003-2008 de 15 de enero de 2008, que en el caso costarricense, no existe norma que atribuya a la Procuraduría General competencias para pronunciarse sobre los proyectos de Ley que se presenten a la Asamblea Legislativa ni tampoco para atender consultas formuladas por los diputados de la República. Empero, se ha remarcado que ha sido una práctica histórica - inspirada por un prurito de deferencia y en un afán de colaboración con el Congreso- evacuar las consultas formuladas por las distintas comisiones legislativas, o por los señores diputados en relación con determinados proyectos de Ley o sobre dudas jurídicas cuya solución es necesaria para el ejercicio de sus altas funciones como representantes nacionales. Sobre el particular, es oportuno subrayar que ya durante la discusión de la Ley Orgánica de la Procuraduría General, el entonces Sub - Procurador General Francisco Villa, reconocía la vigencia de la tradición institucional de responder a las consultas de los señores diputados (Ver Actas Nos. 23 y 24, folio 59 del expediente legislativo correspondiente a la Ley N° 6815.)” (En igual sentido consúltese la Opinión Jurídica OJ-006-2018 del 19 de enero de 2018).

Esta colaboración es excepcional y limitada. La asesoría de la Procuraduría es emitida dentro del marco de atribuciones legales de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, en forma general, no específica, con el fin de coadyuvar en la importante labor que desempeñan las señoras y señores diputados, facilitando un criterio técnico-jurídico sobre nuestro ordenamiento. Por esta razón, el objeto de consulta debe ser de interés general, no siendo procedente cuando atañe sobre un interés particular, de un sector o grupo, mediando la razonabilidad en el motivo de consulta. En la Opinión Jurídica OJ-119-2019 del 30 de setiembre 2019 se señaló lo siguiente:

“Es claro que esta forma de colaboración no dispuesta en la Ley tiene como objeto, reiteramos, colaborar en la satisfacción de las funciones parlamentarias y ello mediante un asesoramiento de índole estrictamente jurídico. Asesoramiento que no puede desnaturalizar la función consultiva de la Procuraduría y particularmente mediatizar su función, al punto de impedirle suministrar la asesoría a quien está legitimado para solicitársela, sea la Administración Pública. En ese sentido, el asesoramiento a los señores diputados tiene como límite el contenido propio de la función consultiva, su eficiente ejercicio respecto de la Administración Pública y la razonabilidad y mesura de la consulta que se formule.” (Véase, también nuestra opinión jurídica N° OJ-065-2013 del 23 de setiembre del 2013).” (También consúltese OJ-057-2019 del 10 de junio de 2019, OJ-147-2005 del 26 de setiembre de 2005 y OJ-034-2007 del 20 de abril de 2007)

Por otra parte, la función consultiva busca además proporcionar elementos jurídicos en la formulación o tramitación de proyectos de ley. El asesoramiento de este órgano en principio observa temas sobre “Técnica Legislativa” y de Constitucionalidad del proyecto. La doctrina que emana del artículo 1 de la Ley N° 6815 ordena que la función consultiva de este órgano sea sobre la interpretación del derecho, un asesoramiento de índole estrictamente jurídico. Cuando se nos solicita criterio sobre un proyecto de ley, la opinión jurídica en lo posible considerará su integración en nuestro ordenamiento jurídico para su aplicación de forma general.

Por último, la consultas de los señores y señoras diputadas resulta admisible en el tanto no desnaturalice la función consultiva de la Procuraduría General de la República. Los criterios de admisibilidad permiten que, ante la consulta de los legisladores, la labor de esta Procuraduría sea ejercida siempre en el marco legal que la ley orgánica instaura:

“Al tratarse de una colaboración excepcional, también hemos señalado que la misma debe enmarcarse dentro de las atribuciones normales de esta Procuraduría. Por tanto, tampoco podemos obviar los criterios de admisibilidad que rigen –en general– para este tipo de gestiones consultivas. Al respecto indicamos:

Partiendo de lo anterior, debemos señalar que cualquier consulta que plantee un diputado o diputada, debe estar directamente relacionada con el ámbito competencial de este órgano asesor.” (Opinión Jurídica OJ-119-2019 del 30 de setiembre 2019).

Lo expuesto, ha sido desarrollado en la Opinión Jurídica OJ-002-2020 del 07 de enero de 2020, reiterado en las Opiniones Jurídicas OJ-147-2020 del 23 de septiembre de 2020, OJ-155-2020 del 12 de octubre de 2020, OJ-160-2020 del 29 de octubre de 2020, OJ-166-2020 del 3 de noviembre de 2020, OJ-184-2020 del 14 de diciembre de 2020 y OJ-077-2021 del 08 de abril de 2021.

B. EN ORDEN A LA FIGURA DEL EXHORTO EN MATERIA REGISTRAL.

A través del Proyecto de Ley N° 22.594, se propone solventar una problemática que el Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo (en adelante INVU) padece desde vieja data y que se relaciona con proyectos de vivienda popular y rural que fueron concedidos a un sector de la población en extrema pobreza, pero que a la fecha tienen pendiente la titulación, debido, entre otras causas, a dobles inmatriculaciones, duplicidad de planos, áreas sin segregar, entre otros.

Al respecto, en la exposición de motivos de la iniciativa de Ley, se explica que existen cerca de 10.556 propiedades del INVU que requieren la consolidación como patrimonio habitacional. Con la propuesta de ley, se pretende dar una herramienta al INVU para resolver los problemas registrales y catastrados que pesan sobre los terrenos.

El proyecto de Ley pretende habilitar al INVU para que pueda, utilizando el instituto del “exhorto”, medir, catastrar e inscribir ante el Registro Inmobiliario los inmuebles que hayan sido adquiridos o asignados al Instituto, en cumplimiento de los fines y atribuciones que le otorga su Ley Orgánica, Ley N°1788 del 24 de agosto de 1954, para establecer la concordancia de la realidad física, catastral y registral, a través de movimientos catastrales y registrales; así como cancelar planos catastrados que no han generado derechos y que se superponen a inmuebles propiedad de la Institución.

La figura del “exhorto administrativo” como instrumento expedito a favor de las administraciones para medir, catastrar e inscribir inmuebles ante el Registro Inmobiliario ya existe en nuestro ordenamiento jurídico administrativo.

En efecto, el artículo 85 de la Ley N.° 9036 de 11 de mayo de 2012, ha creado el “exhorto administrativo” como un instrumento para que el Instituto de Desarrollo Rural pueda; con el propósito de convalidar los actos administrativos que dieron origen a la titulación de propiedades; medir, catastrar e inscribir ante el Registro Inmobiliario a nombre del INDER las tierras adquiridas por ese ente y que al entrar en vigencia aquella Ley no se encontraran inscritas a nombre de este instituto en dicho Registro.

EL artículo 3 del proyecto crearía la posibilidad de que el Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo pueda recurrir también al mecanismo del “Exhorto Administrativo”, para realizar las siguientes acciones sobre sus fincas:

a) Rectificación de cabida con base en planos catastrados.

b) Inscripción de inmuebles con base en planos catastrados.

c) Medir, catastrar e inscribir mediante exhorto ante el Registro Inmobiliario a nombre del INVU, los inmuebles que hayan sido adquiridos o asignadas al Instituto, para el cumplimiento de los fines y atribuciones que le otorga su Ley Orgánica, Ley N°1788 y que a la entrada en vigencia de la presente ley no se encuentren inscritos en el Registro Inmobiliario.

d) Cancelación de planos catastrados de inmuebles propiedad del INVU que no hayan generado título.

e) Solicitar el cierre de fincas propiedad del INVU

Ahora bien, es sabido que, conforme el numeral 450 del Código Civil, en nuestro ordenamiento jurídico la regla es que sólo pueden inscribirse, en el Registro Nacional, los títulos que consten de escritura pública o de ejecutoria judicial. Asimismo, conforme el numeral 454, las rectificaciones de inscripciones igualmente deben hacerse por medio de escritura pública o de ejecutoria judicial, lo mismo que las cancelaciones de inscripciones, esto conforme el numeral 471 también del Código Civil y sin perjuicio de las reglas de prescripción que operan en relación con los gravámenes hipotecarios.

No obstante, el propio artículo 450 ya citado, prevé la posibilidad de la Ley disponga de otros medios para modificar las inscripciones registrales.

Luego la posibilidad de que el Legislador permita que el INDER, y eventualmente el INVU, puedan utilizar la figura del exhorto administrativo para medir, catastrar e inscribir inmuebles estaría justificada por el interés social de las funciones que deben desempeñar esas instituciones descentralizadas.

Ahora bien, debe insistirse que los actos que pretendan inscribirse o cancelarse, aún a través de exhorto, están sujetos, sin embargo, a la función de calificación del Registro cuya finalidad es corroborar su ajuste al Derecho aplicable, para practicar el asiento, suspender o rechazar la solicitud. (Ver dictamen C-120-2005 de 9 de agosto de 2005)

Es decir que, conforme lo dispone el artículo 3 de la Ley de Inscripción de Documentos en el Registro Públicos, los exhortos que envíe la administración, serán recibidos por los Registradores para su debida calificación e inscripción o para su devolución con defectos.

De otro extremo, y tal como lo advierte el Registro Nacional en el oficio DGL-0590-2021 de 23 de setiembre de 2021 dirigido a esta misma Comisión Legislativa, en todo movimiento se debe citar un plano de agrimensura, levantado conforme la normativa pertinente. Téngase presente lo dispuesto en el artículo 30 de la Ley del Catastro Nacional, reformado por el artículo 174 de la Ley N° 7764, que dice:

“Artículo 30.- En todo movimiento, se debe citar un plano de agrimensura, levantado de acuerdo con las normas establecidas por el reglamento de esta ley. Se exceptúa de tal requisito las cancelaciones hipotecarias, la afectación a patrimonio familiar y el embargo. Ningún plano de agrimensura surtirá efectos legales si no hubiere sido inscrito en el Catastro Nacional.

Si entre los planos presentados dentro de una zona catastrada, hubiere contradicción o discrepancia en los linderos con la finca contigua, se avisará a los dueños para que, de común acuerdo y con la intervención del Catastro como árbitro, se proceda a fijar el límite verdadero. Los gastos en que se incurra correrán por cuenta del dueño del plano errado, pero si ambos dueños estuvieren equivocados, pagarán los gastos por partes iguales; todo lo anterior sin perjuicio de los trámites judiciales dispuestos por ley en esta materia.

El Registro suspenderá la inscripción de los documentos que carezcan del plano catastrado, requisito fijado en el párrafo primero de este Artículo.”

Así las cosas, debe indicarse que los movimientos registrales que se practica por instancia de exhorto no estarían exentos de cumplir con lo dispuesto en aquel artículo 30.

En cuanto al artículo 5 del Proyecto Legislativo, el cual dispondría que para la inscripción de los inmuebles del INVU, ese ente debería realizar el plano de agrimensura, debe indicarse que, por Ley, el levantamiento de un plano a inscribir ante el Registro Nacional, es una función que debe realizar un profesional en topografía o en agrimensura (Art. 12 de la Ley N° 4294). En este sentido, se considera que por la especialización y el tecnicismo que conlleva el previo levantamiento del plano, con su estudio de comprobación registral, conciliación de mapas y registros catastrales, entre otros, así como el levantamiento del plano utilizando instrumentos geodésicos o topográfico, como ordenan los artículos 21 y 26 del Decreto N° 34331, dicha labor debe estar depositada en un área técnica, que conforme los artículos 7 y 10 de la Ley de Planificación Urbana, estaría ubicada dentro de la Dirección de Urbanismo del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo.

Finalmente, hemos de coincidir con la observación del Registro Nacional hecha al artículo 7 del Proyecto de Ley sobre la calificación registral, en el sentido de un eventual trato preferencial a los documentos presentados por exhorto, sería procedente únicamente para efectos de tiempo del trámite, sin que sea admisible entender, en virtud del principio de legalidad, que dichos exhortos estén dispensados de cumplir con los requisitos que los reglamentos o leyes registrales imponen.

C. CONCLUSIÓN.

Con fundamento en lo expuesto, queda evacuada la consulta formulada respecto del Proyecto de Ley N° 22.594.

Cordialmente,

Jorge Andrés Oviedo Álvarez Robert William Ramírez Solano

Procurador Adjunto Abogado de la Procuraduría

JAOA/RWRS/hsc

(Código 7287-2021)