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Opinión Jurídica : 188 - del 30/11/2021
30 de
noviembre 2021
PGR-OJ-188-2021
Licenciada
Cinthya Díaz Briceño
Jefa de Área
Comisiones
Legislativas IV
Asamblea Legislativa
Estimada señora:
Con aprobación de la señora Procuradora General Adjunta de la República,
nos referimos a su oficio AL-DCLEAGROP.024-2021 del 2 de setiembre de 2021,
mediante el cual solicita nuestro criterio sobre el proyecto de ley denominado
“Autorización al Instituto de Desarrollo Rural (INDER) para que condone las
deudas adquiridas con el Instituto de Desarrollo Agrario por la asignación de
parcelas agrícolas a los parceleros de La Gloria, del distrito de Chires,
Puriscal, provincia de San José, ubicados en el asentamiento Rodolfo Coto
Pacheco”, el cual se tramita bajo el número de expediente 21.672 en la Comisión
Permanente de Asuntos Agropecuarios.
Debemos señalar que, de conformidad con las atribuciones dispuestas en
la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, este órgano asesor
únicamente está facultado para ejercer su función consultiva rindiendo los
criterios legales que le solicite la Administración Pública. Consecuentemente,
la Asamblea Legislativa sólo está legitimada para consultar cuando lo haga en
ejercicio de potestades administrativas, pero no cuando se trata del ejercicio
de su función legislativa.
A pesar de lo anterior, en un afán de colaboración con la importante
labor que desempeñan las señoras y señores diputados, hemos acostumbrado
atender las consultas que formula la Asamblea Legislativa y sus diputados,
advirtiendo que se trata de criterios jurídicos no vinculantes sobre
determinados proyectos de ley o en relación con la función de control político.
Asimismo, el plazo de ocho días concedido no vincula a esta Institución, por
cuanto no nos encontramos ante ninguno de los supuestos del artículo 157 del
Reglamento de la Asamblea Legislativa (consulta al Tribunal Supremo de
Elecciones, la Universidad de Costa Rica, el Poder Judicial o una institución
autónoma).
I.
OBJETO DEL PROYECTO DE LEY
El
proyecto de ley que se consulta plantea autorizar al Instituto de Desarrollo
Rural (INDER), para que de oficio condone y libere, la totalidad de las deudas
por concepto de principal e intereses corrientes y moratorios, por la
asignación a título oneroso, de parcelas agrícolas por parte del Instituto de
Desarrollo Agrario (IDA), adjudicadas mediante el acuerdo de Junta Directiva,
artículo 46 de la sesión N.° 042-06 del día 11 de diciembre de 2006, a los
parceleros de la Gloria del distrito de Chires, del cantón de Puriscal,
provincia de San José, ubicados en el asentamiento Rodolfo Coto Pacheco;
además, pretende el levantamiento de los gravámenes inscritos en el Registro
Público producto de dicha condonación.
En
cuanto a su justificación, el proponente del proyecto señala que 27 parceleros
del asentamiento Rodolfo Coto Pacheco no han podido hacerle frente a la deuda
que adquirieron con el Instituto de Desarrollo Agrario, debido a que estas
tierras fueron sembradas de piña, sin embargo, como consecuencia de las
condiciones climatológicas, la producción se vio disminuida, generando un
producto de poco peso, menor calidad y sobre todo poco atractivo.
II.
SOBRE LA CONDONACIÓN DE DEUDAS CON
INSTITUCIONES PÚBLICAS: ANÁLISIS DE CONSTITUCIONALIDAD DEL PROYECTO.
Este
órgano técnico consultivo se ha pronunciado en reiteradas ocasiones sobre el
tema de la condonación de deudas con instituciones públicas y sus parámetros de
constitucionalidad (Opiniones jurídicas OJ-80-2014 de 8 de agosto de 2014,
OJ-89-2016 del 5 de agosto de 2016, OJ-097-2019 del 9 de setiembre de 2019,
OJ-105-2020 del 16 de julio de 2020, OJ-073-2021 del 18 de marzo de 2021, entre
otras.)
En
primer lugar, debemos señalar que, la condonación es una forma de extinción de
las obligaciones que parte de la existencia de una deuda cierta y determinada,
no de un derecho controvertido, de la cual el acreedor dispone mediante un acto
unilateral de voluntad, renunciando a su derecho de cobro y perdonando la
deuda sin recibir contraprestación alguna por ello (dictamen C-388-2008 de 28
de octubre de 2008, reiterado en la opinión jurídica OJ-104-2010 del 13 de
diciembre de 2010, entre otras).
En
cuanto al caso particular de los créditos a favor de una institución pública,
estos constituyen recursos públicos, por ende, su manejo se rige por el
principio de legalidad financiera, el cual obliga, salvo norma en contrario o
criterios de “utilización óptima” de recursos públicos, a que la Administración
gestione y realice el cobro de todos los créditos que haya a su
favor (dictámenes C-174-2000 de 4 de agosto del 2002
y C-240-2008 de 11 de julio de 2008, entre otros). En ese sentido, en el
caso de las Administraciones Públicas es imperativo que exista una norma de
rango legal que autorice la condonación de deudas, conforme el principio de
legalidad consagrado en el artículo 11 de la Ley General de la Administración
Pública (dictámenes C-177-98 de 21 de agosto de 1998, C-059-2003 de 28 de
febrero de 2003, C-367-2005 de 26 de octubre de 2005, OJ-148-2007 de 20 de
diciembre de 2007, entre otros).
Sobre
este mismo tema, debemos subrayar que, conforme lo dispuesto en el artículo 821[1]
del Código Civil, toda condonación de deudas constituye una suerte de
liberalidad y, tratándose de deudas contraídas con una entidad pública, se
trata de una forma de auxilio o subsidio, que se encuentra sometido al
principio constitucional de igualdad y a criterios de razonabilidad y proporcionalidad.
Esta
Procuraduría ha destacado que la condonación de obligaciones en el Derecho
Administrativo procede solamente en casos excepcionales, pues deberá existir un
fin público legítimo, un motivo objetivo real y razonable y siempre a condición
de que la remisión tenga un alcance general.
Por
otro lado, también ha sido criterio de este órgano asesor que, el principio de
igualdad contenido en el artículo 33 de la Constitución Política constituiría
un obstáculo insalvable para que la Ley otorgue condonaciones individualizadas,
tratándose de deudas a favor del Estado. En este sentido, es importante citar
el voto de la Sala Constitucional N.°2581-1999 de las 11:18 horas del 9 de
abril de 1999, en el cual indicó en lo conducente:
“Es decir, si
bien está obligado a dar a la condonación alcances generales y el principio
de igualdad de ninguna forma le impide -pero tampoco lo obliga a-
decretarla en forma exageradamente amplia -como sería respecto de toda
obligación tributaria en cualquier tiempo anterior al de la vigencia de la
ley-, que sería el otro extremo, probablemente por razones de oportunidad y
conveniencia inherentes al papel que juegan los tributos en el sostenimiento de
las cargas públicas, nunca llegue a estipularse una dispensa tan radical. En
todo caso, un juicio político de esta naturaleza es perfectamente compatible
con las características de la función legislativa y escapa a la ponderación de
este Tribunal. Aún así, es necesario el examen de constitucionalidad, bajo
el entendido de que la barrera que el Poder Legislativo escoja interponer entre
quienes se verán beneficiados con la condonación y quienes queden fuera de su
alcance debe ser objetiva y razonable; y de que la previsión plural en sí misma
no garantiza el derecho a la igualdad. La distinción en categorías o grupos
puede también aparejar una discriminación, de modo que, como se dijo, cabe
agregar aquí el estudio de la razonabilidad dela diferencia que la ley
establece entre los destinatarios de la norma y quienes quedaron fuera de su
alcance.” (Reiterado en
los votos N° 4449-2000 de las 14:52 horas del 24 de mayo de 2000 y 6589-2006 de
las 12:28 horas del 12 de mayo de 2006) (El subrayado no pertenece al original)
De
acuerdo con lo anterior, la Ley que condone deudas debe tener alcances
generales y garantizar el principio de igualdad. Es decir, que la condonación
no favorece a un grupo específico de deudores, sino que debe tener carácter
general.
En
consecuencia, si bien el Legislador puede autorizar la condonación de deudas,
lo cierto es que dicha autorización debe responder a criterios de razonabilidad
y proporcionalidad y ser conforme el principio constitucional de igualdad, por
lo que se impide autorizar la
liberación de las deudas de una persona específica e individualizada.
En
el caso concreto, se pretende autorizar al Instituto de Desarrollo Rural
(INDER), para que condone la totalidad de las deudas por concepto de principal
e intereses corrientes y moratorios, por la asignación a título oneroso, de
parcelas agrícolas adjudicadas -por el entonces IDA- a los parceleros de la
Gloria del distrito de Chires, del cantón de Puriscal de San José, ubicados en
el asentamiento Rodolfo Coto Pacheco.
No
obstante lo anterior, no se desprende del proyecto de ley cuáles son los
parámetros objetivos que exige el principio de razonabilidad para poder
justificar, racionalmente, la causa de la condonación de una deuda específica
–únicamente a los parceleros ubicados en el asentamiento Rodolfo Coto Pacheco-
y la justificación de por qué otras personas deudoras quedarían excluidas de
ese perdón de deudas, contraviniendo de esta forma el principio constitucional
de la igualdad.
A
partir de lo dicho, es criterio de este órgano técnico que, el proyecto de Ley
presenta dudas de constitucionalidad y, por tal motivo, la discusión final
deberá plantearse ante la Sala Constitucional como intérprete supremo de la
Constitución.
III.
OBSERVACIONES SOBRE EL ARTICULADO
El
artículo 2 del proyecto señala que, los levantamientos de los gravámenes
inscritos en el Registro Público serán liberados -producto de la condonación
autorizada- por el Instituto de Desarrollo Rural (INDER).
Sin perjuicio de lo analizado en el
apartado anterior, debemos señalar que, en virtud de la naturaleza jurídica que
el artículo 14[2] de
la Ley N° 9036 del 11 de mayo de 2012, le otorga al Instituto de Desarrollo
Rural (ente autónomo), éste goza de suficientes competencias para realizar, por
sí mismo, los trámites notariales para el levantamiento de los gravámenes que
pesan sobre las parcelas agrícolas, esto sin necesidad de la intervención de la
Notaría del Estado (OJ-080-2014 del 8 de agosto de 2014).
En
virtud de lo anterior, el artículo 2 del proyecto, se enmarca dentro del ámbito
de discrecionalidad del legislador.
Asimismo,
dado el impacto negativo que representaría la condonación de deudas en el
presupuesto del INDER (lo cual también perjudicaría el cumplimiento de sus
fines encomendados por Ley), se sugiere consultar este proyecto a dicho ente
autónomo.
IV.
CONCLUSIONES
De lo expuesto podemos
llegar a las siguientes conclusiones:
a)
El proyecto de ley No. 21.672 tiene como
objetivo autorizar al Instituto de Desarrollo Rural (INDER), para que condone
la totalidad de las deudas por concepto de principal e intereses corrientes y
moratorios, por la asignación a título oneroso, de parcelas agrícolas
adjudicadas -por el entonces IDA- a los parceleros de la Gloria del distrito de
Chires, del cantón de Puriscal de San José, ubicados en el asentamiento Rodolfo
Coto Pacheco;
b)
La condonación es una forma de extinción de
las obligaciones que parte de la existencia de una deuda cierta y determinada
-no de un derecho controvertido- de la cual el acreedor dispone mediante un
acto unilateral de voluntad, renunciando a su derecho de cobro, perdonando
así la deuda sin recibir contraprestación alguna por ello;
c)
En el caso de las Administraciones Públicas
es imperativo que exista una norma de rango legal que autorice la condonación
de deudas, conforme el principio de legalidad consagrado en el artículo 11 de
la Ley General de la Administración Pública;
d)
El proyecto carece de los parámetros
objetivos que exige el principio de razonabilidad para poder justificar,
racionalmente, el motivo por el que se estaría condonando una deuda específica
y la justificación de la razón por la que otras personas deudoras quedarían
excluidas de ese perdón de deudas, contraviniendo de esta forma el principio
constitucional de la igualdad. Ergo, el proyecto de ley sometido a nuestro
conocimiento presenta dudas de constitucionalidad que deben ser dilucidados en
sede constitucional;
e)
Finalmente, se recomienda consultar el
proyecto de ley al INDER.
Atentamente,
Silvia Patiño Cruz Yolanda
Mora Madrigal
Procuradora Abogada
de la Procuraduría
SPC/YMM/cpb
[1] “ARTÍCULO 821.-
La remisión está sometida en cuanto al fondo, a las reglas de las donaciones;
pero no en cuanto a la forma”.
[2]“ARTÍCULO
14.- Transformación del IDA en el Inder. Transformase el Instituto de Desarrollo
Agrario (IDA) en el Instituto de Desarrollo Rural (Inder), como una institución
autónoma de derecho público, con personalidad jurídica, patrimonio propio e independencia
administrativa. Su domicilio legal será la ciudad de San José, sin perjuicio de
que puedan establecerse dependencias o delegaciones territoriales en otros
lugares del país.”
PGR-OJ-188-2021
CONDONACIÓN DE DEUDAS.
EXTINCIÓN DE LAS OBLIGACIONES. DEUDAS CONTRAÍDAS CON UNA ENTIDAD PÚBLICA.
PRINCIPIOS DE RAZONABILIDAD Y PROPORCIONALIDAD. PRINCIPIO DE IGUALDAD.
PRINCIPIO DE LEGALIDAD FINANCIERA.
La señora Cinthya Díaz Briceño, Jefa de Área de
las Comisiones Legislativas IV, solicita
nuestro criterio sobre el proyecto de ley denominado “Autorización al Instituto
de Desarrollo Rural (INDER) para que condone las deudas adquiridas con el
Instituto de Desarrollo Agrario por la asignación de parcelas agrícolas a los
parceleros de La Gloria, del distrito de Chires, Puriscal, provincia de San
José, ubicados en el asentamiento Rodolfo Coto Pacheco”, el cual se tramita
bajo el número de expediente 21.672 en la Comisión Permanente de Asuntos
Agropecuarios.
Mediante la opinión jurídica
PGR-OJ-188-2021 del 30 de noviembre de 2021, suscrito por Silvia Patiño Cruz,
Procuradora y Yolanda Mora Madrigal, abogada de la Procuraduría, se concluyó lo
siguiente:
a) El proyecto de ley No. 21.672
tiene como objetivo autorizar al Instituto de Desarrollo Rural (INDER), para
que condone la totalidad de las deudas por concepto de principal e intereses
corrientes y moratorios, por la asignación a título oneroso, de parcelas
agrícolas adjudicadas -por el entonces IDA- a los parceleros de la Gloria del
distrito de Chires, del cantón de Puriscal de San José, ubicados en el
asentamiento Rodolfo Coto Pacheco;
b) La condonación es una forma
de extinción de las obligaciones que parte de la existencia de una deuda cierta
y determinada -no de un derecho controvertido- de la cual el acreedor dispone
mediante un acto unilateral de voluntad, renunciando a su derecho
de cobro, perdonando así la deuda sin recibir contraprestación alguna por
ello;
c) En el caso de las
Administraciones Públicas es imperativo que exista una norma de rango legal que
autorice la condonación de deudas, conforme el principio de legalidad consagrado
en el artículo 11 de la Ley General de la Administración Pública;
d) El proyecto carece de los parámetros
objetivos que exige el principio de razonabilidad para poder justificar,
racionalmente, el motivo por el que se estaría condonando una deuda específica
y la justificación de la razón por la que otras personas deudoras quedarían
excluidas de ese perdón de deudas, contraviniendo de esta forma el principio
constitucional de la igualdad. Ergo, el proyecto de ley sometido a nuestro
conocimiento presenta dudas de constitucionalidad que deben ser dilucidados en
sede constitucional;
e) Finalmente, se recomienda
consultar el proyecto de ley al INDER.