Dictamen : 340 - del 09/12/2021

9 de diciembre del 2021

PGR-C-340-2021

Señora

Victoria E. Hernández Mora

Ministra

Ministerio de Economía, Industria y Comercio (MEIC)

Estimada señora:

Con la aprobación del señor Procurador General, doy respuesta a su oficio No. DM-OF-480-2021, de fecha 9 de julio de 2021, por el que solicita el criterio técnico jurídico de la Procuraduría General de la República con respecto a la obligación de esa cartera ministerial de continuar girando el aporte patronal a asociaciones solidaristas, por funcionarios que, a su criterio, no forman parte de la estructura organizacional, por pertenecer a órganos de desconcentración máxima que cuentan con patrimonio propio; aludiendo con ello el caso concreto de la Comisión para la Promoción de la Competencia (COPROCOM) y el Laboratorio Costarricense de Metrología (LACOMET).

En concreto se consulta:

“a) ¿Corresponde el aporte patronal a la Asociación Solidarista institucional con cargo al presupuesto del Ministerio, en el caso de aquellos funcionarios que prestan labores en un Órgano de Desconcentración Máxima, el cual posterior a su creación, ubicó a los funcionarios de dicha dependencia fuera de la estructura organizacional del Ministerio, y consecuentemente eliminó toda relación de empleo entre éstos y el Ministerio?

b) ¿Corresponde el aporte patronal a la Asociación Solidarista con cargo al presupuesto del Ministerio, en el caso de aquellos funcionarios que prestan labores en un órgano desconcentrado en grado máximo, y que perciben el pago de sus salarios bajo la Partida de Remuneración del referido Órgano Desconcentrado, el cual también cuenta con su propia Asociación Solidarista?”

En cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, acompaña a su consulta tanto el criterio de la asesoría jurídica institucional, materializado en los oficios Nos. AJ-OF-023-21 de 26 de abril de 2021 y AJ-OF-033-21 de 7 de julio de 2021, según los cuales, aunque el Estado sigue siendo el patrono, el MEIC no tiene obligación de continuar dando aporte patronal a la asociación solidarista con cargo al presupuesto del Ministerio –partida presupuestaria 215-, en el caso de los funcionarios que son parte de órganos de desconcentración máxima como LACOMET y COPROCOM, y que cuentan con transferencias presupuestarias propias –programas presupuestarios 225 y 224, respectivamente- de las cuales se pagan sus salarios.

I.- Consideraciones previas y alcance de nuestro dictamen.

Revisados nuestros registros documentales, una gestión similar fue planteada anteriormente por usted mediante oficio No. DM-0F-549-20 de fecha 07 de agosto del 2020, pero fue inadmitida por dictamen C-095-2021, de 08 de abril de 2021, por diversos incumplimientos a criterios específicos de admisibilidad, entre ellos, al consultarse temas referidos al correcto uso de fondos públicos y la materia presupuestaria, a los que el ordenamiento jurídico atribuye competencia específica a la Contraloría General de la República (CGR).

No obstante, según se advierte en su consulta, por DJ-0793 de 15 de junio de 2021 (Oficio No.08760) la División Jurídica de la CGR inadmitió la gestión formulada por su despacho mediante oficio No. DM-OF-399-2021 de 10 de junio de 2021, por cuanto el objeto en consulta involucra temas que prevalentemente ha analizado la Procuraduría General, relacionados con la organización administrativa e interpretación de normas jurídicas de derecho público sobre la constitución de fondos solidaristas de cesantía a favor de servidores públicos. Declinando así su competencia en este asunto.

Por ello, aun reconociendo que el tema consultado tiene innegable incidencia en la disposición de recursos públicos, logramos identificar en este asunto un claro aspecto jurídico que debe dilucidarse y que involucra la necesaria interpretación de la normativa jurídica aplicable, a fin de determinar la regla de derecho aplicable, precisándola y redefiniendo sus contornos. Todo lo cual está dentro de nuestras facultades legales, como órgano superior consultivo y asesor técnico jurídico, y por lo cual, procedemos a emitir el criterio solicitado.

II.- Audiencia facultativa a la COPROCOM y al LACOMET.

De previo a emitir un criterio vinculante al efecto, por tener esta gestión consultiva palmaria incidencia en competencias propias tanto de la COPROCOM, como del LACOMET, en cuanto a su manejo presupuestario, mediante oficios Nos. DFP-OFI-469-2021 y DFP-OFI-470-2021, ambos de 12 de agosto de 2021, facultativamente les conferimos audiencia para que, institucionalmente se pronunciaran al respecto.

No obstante, por razones que desconocemos, el LACOMET no nos ha hecho llegar su criterio a la fecha. Solo la COPROCOM atendió nuestra audiencia por oficio No. OF-COPROCOM-0173-2021, de 06 de setiembre de 2021, por el cual nos hizo llegar la opinión jurídica de su órgano técnico, expediente administrativo No. 064-2021-C de agosto de 2021, según el cual, en el tanto los funcionarios de la COPROCOM mantienen relación con el MEIC pueden afiliarse y mantenerse afiliados a la ASEMEIC. Y que entretanto la COPROCOM consolida sus funciones administrativas y operativas, el MEIC debe continuar ofreciendo servicios auxiliares de acuerdo con el Transitorio III de la Ley No. 9736 y que al continuar la COPROCOM bajo el programa presupuestario 224 del MEIC y hasta tanto se le asigne presupuesto autónomo, le corresponde al MEIC continuar realizando el aporte patronal de sus funcionarios.

III.- En el seno de las relaciones de empleo público, los aportes patronales a las asociaciones solidaristas se encuentran sometidos a las regulaciones en materia presupuestaria del Sector Público.

Más allá de la mera condición de entidad patronal que pudiera dársele genéricamente al Estado con respecto a órganos desconcentrados dentro de su propia organización administrativa, en el tanto la desconcentración, como técnica de distribución de competencias, no implica la creación de un centro independiente de imputación de derechos y obligaciones, pues se produce en favor de órganos de una misma persona jurídica o de un mismo órgano, en razón de la especial estructuración y régimen jurídico administrativo de los órganos públicos implicados en su consulta (LACOMET y COPROCOM), pues además de ser órganos de desconcentración máxima, se les confirió personalidad jurídica instrumental, interesa entonces considerar las implicaciones jurídicas que dicha atribución de personalidad parcial o limitada conlleva, especialmente en cuanto al ciclo presupuestario de sus recursos asignados para asumir así el pago de aquél aporte o contribución patronal legalmente autorizada a las asociaciones solidaristas.

Esto es así, porque en nuestra jurisprudencia administrativa hemos advertido que “si bien el artículo 3 de la Ley de Asociaciones Solidaristas dispone que este tipo de asociación puede ser creado en el seno de relaciones de empleo público, los aportes que se otorguen por este concepto, se encuentran sometidos a las regulaciones en materia presupuestaria propias del sector público” (Dictámenes C-107-92 de 9 de julio de 1992, C-108-95 de 24 de mayo de 1995, C-139-96 de 26 de agosto de 1996, C-202-97 de 21 de octubre de 1997 y C-230-2011 de 14 de setiembre de 2011).

Nuestra jurisprudencia administrativa reafirma que el otorgamiento por vía legal[1] de personalidad jurídica limitada a órganos administrativos desconcentrados, también denominados en doctrina como personificaciones presupuestarias o instrumentales, si bien no implica de ningún modo una descentralización administrativa[2], en el tanto dichas personificaciones permanecen integradas orgánicamente a la Administración estatal a la que están adscritas (Dictámenes C-152-2002, de 12 de junio de 2002 y OJ-137-2014, de 27 de octubre de 2014, entre otros muchos), lo cierto es que formalmente, desde el punto de vista presupuestario y financiero, dicha atribución de personalidad instrumental los constituye como centros de acción independiente para la administración y ejecución de ciertos fondos públicos para cumplir los cometidos públicos y funciones delegadas.

Es así como la personalidad jurídica instrumental agrega al órgano desconcentrado una cierta autonomía presupuestaria y, por ende, la capacidad de gestionar y ejecutar fondos en forma independiente del presupuesto central, para flexibilizar la gestión de determinados recursos públicos. Gestión financiera autónoma que le permite realizar directamente los contratos que requiera para el cumplimiento de sus fines, todo a cargo del patrimonio y presupuestos propios que administra[3]. 

Según hemos explicado en otras ocasiones, la desconcentración –sin importar su grado mínimo o máximo- puede estar acompañada de una personalidad jurídica de carácter instrumental y sobre todo, de la titularidad de un presupuesto propio, lo cual sin duda agrega una cierta autonomía presupuestaria, y por ende, la capacidad de gestionar y ejecutar fondos o recursos en forma independiente del presupuesto central del órgano o ente al que pertenece el órgano que se personaliza, para así flexibilizar la gestión de determinados recursos públicos; aspectos o atributos que no han sido modificados ni eliminados por la Ley No. 9524[4], que ordena la incorporación de los presupuestos independientes a la Ley de Presupuesto a partir del 2021 y su implícita, pero preceptiva sujeción a las reglas y principios que rigen la formulación presupuestaria, contenidos en la Ley de la Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos. (Dictámenes C-181-2018 de 01 de agosto de 2018, C-151-2021 de 31 de mayo de 2021 y PGR-C-263-2021 de 09 de setiembre de 2021). De modo que los órganos con personalidad instrumental mantienen el ejercicio de sus competencias desconcentradas, así como su presupuesto propio, con la facultad de administrar los recursos que, por disposición de ley, le corresponden (Dictamen C-072-2019 de 20 de marzo de 2019). Lo que permite considerarlos como organismos ajenos o externos a la Administración Central desde el punto de vista financiero. Así que una vez aprobados sus presupuestos, les corresponde ejecutarlos para financiar sus propios gastos –arts. 47 y 66 de la Ley No. 8131-.

Ese es el caso del LACOMET, creado por Ley No. 8279, como órgano de desconcentración máxima, con personalidad jurídica instrumental para el desempeño de sus funciones, adscrito al MEIC –art.8-, cuyo Director ostenta la representación extrajudicial para el ejercicio de las potestades otorgadas al Laboratorio en su condición de persona jurídica instrumental y es quien debe preparar y ejecutar el presupuesto asignado –arts. 10 y 13 Ibídem.-, el cual se incluirá en el presupuesto nacional de la República y se considerarán, en una partida diferenciada, los ingresos provenientes de la venta de servicios –art. 16 Ibíd.-, los cuales se destinarán, en su totalidad al mejoramiento de los laboratorios, la capacitación de su personal y el desarrollo de la infraestructura metrológica –art. 15 Ibídem.-; órgano que, al igual que otros, por ser de creación anterior a la citada Ley No. 9524, y no estar excepcionado, debe someterse a sus regulaciones generales, homogéneas y unificadoras (Dictámenes C-391-2020 de 08 de octubre de 2020 y PGR-C-263-2021, op. cit).

Algo similar ocurre con la COPROCOM con la reciente Ley de Fortalecimiento de las Autoridades de Competencia de Costa Rica, No. 9736, en que si bien su artículo 2 le confiere los rasgos típicos que hemos venido comentando, en cuanto se trata de un órgano de desconcentración máxima adscrito a una cartera ministerial – específicamente al MEIC– con independencia presupuestaria y dotado de “personalidad jurídica instrumental para realizar actividad contractual; administrar sus recursos y su patrimonio y suscribir contratos y convenios con entidades públicas y privadas, nacionales o internacionales”; entre sus previsiones, contempla expresamente en la letra c) de su artículo 5, que “[e]l trámite aprobatorio externo del presupuesto será realizado de conformidad con lo dispuesto en la Ley N.° 9524, Ley de Fortalecimiento del Control Presupuestario de los Órganos Desconcentrados del Gobierno Central, de 7 de marzo de 2018.” (Dictamen C-391-2020, op. cit.).

Por consiguiente, en el tanto el otorgamiento de personalidad jurídica instrumental equivale a una independencia presupuestaria o financiera –personificación presupuestaria-, que les permite actuar de manera más eficiente los recursos asignados y que provienen de diversas fuentes, pero que al final de cuentas integran el presupuesto que ellos mismos elaboran y ejecutan,  debemos concluir que los órganos desconcentrados con personalidad jurídica instrumental, como centros autónomos de imputación de derechos y obligaciones, deberán asumir esas erogaciones asociadas a los salarios o retribuciones de sus servidores con los fondos parte de su presupuesto que les sirven para cumplir con las competencias propias que les fueron desconcentradas, para que las ejerza como propias, en nombre propio y bajo su entera responsabilidad, resultando impropio extender dicha imputación presupuestaria al órgano estatal del cual forman parte, aunque formalmente aquellos puedan ser reputados como funcionarios del Estado, al prestar servicios en órganos o dependencias de la Administración Central.

Véase que el LACOMET para el año 2020[5], como programa presupuestario 225 del MEIC, dentro de sus partidas específicas de “Remuneraciones” proyectó en su presupuesto el aporte, por contribución patronal, a la asociación solidarista de empleados como subpartida de egresos.

Por su parte, COPROCOM, como programa presupuestario 224 “Promoción de la Competencia” del MEIC, el cual, conforme lo prevé la norma Transitoria II de la citada Ley No. 9736, “se mantendrá hasta que se le asigne un presupuesto autónomo y necesario para el cumplimiento de las funciones la Coprocom” y garantizar así los recursos financieros necesarios para el funcionamiento de la Comisión “para la implementación de las reformas establecidas en la presente ley, considerando la nueva estructura de la Coprocom, los requerimientos de recursos humanos y demás alcances establecidos en esta ley” –Transitorio VII Ibídem.-.

De modo que, por la forma en que se formulan técnicamente los presupuestos asignados[6], solo con respecto a aquellos servidores que laboren directamente para el MEIC y no para aquellos órganos desconcentrados con personificación presupuestal, podrían cubrirse por la partida presupuestaria 215, para actividades centrales de aquél ministerio, los aportes o contribuciones patronales mencionados a favor de asociaciones solidaristas. Cada personificación presupuestal deberá entonces cubrir dichas erogaciones de sus propios programas presupuestarios, por lo que deberán presupuestar dichos gastos como subpartidas de sus remuneraciones.

Conclusiones:

            Con base en lo expuesto, la Procuraduría General concluye que:

·         Más allá de la mera condición de entidad patronal que pudiera dársele genéricamente al Estado con respecto a órganos desconcentrados dentro de su propia organización administrativa, conforme a nuestra jurisprudencia administrativa, los aportes patronales a las asociaciones solidaristas, en el seno de las relaciones de empleo público, se encuentran sometidos a las regulaciones en materia presupuestaria del Sector Público.

·         La anterior afirmación conlleva que, en el tanto la personalidad jurídica instrumental agrega al órgano desconcentrado –sin importar su grado mínimo o máximo-, cierta autonomía presupuestaria, y en algunos casos financiera, y por ende, la capacidad de gestionar y ejecutar sus fondos de forma independiente del presupuesto central del órgano u ente al que pertenece. Aspectos o atributos que no han sido modificados ni eliminados por la Ley No. 9524, que ordena la incorporación de los presupuestos independientes a la Ley de Presupuesto a partir del 2021 y su implícita, pero preceptiva sujeción a las reglas y principios que rigen la formulación presupuestaria, contenidos en la Ley de la Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos.

·         Así los órganos desconcentrados con personalidad jurídica instrumental, como centros autónomos de imputación de derechos y obligaciones, deberán asumir las erogaciones asociadas a los salarios o retribuciones de sus servidores con los fondos parte de su presupuesto que les sirven para cumplir con las competencias propias que les fueron desconcentradas, resultando impropio extender dicha imputación presupuestaria al órgano estatal del cual forman parte.

·         De modo que, por la forma en que se formulan técnicamente los presupuestos asignados tanto al LACOMET, como a la COPROCOM, que tienen asignados los programas presupuestarios 225 y 224, respectivamente, el MEIC no tiene la obligación de continuar pagando el aporte patronal a asociaciones solidaristas de la partida presupuestaria 215, para actividades centrales de ese ministerio, con respecto de aquellos servidores que laboran en aquellos órganos desconcentrados con personificación presupuestal. Cada personificación presupuestal deberá entonces cubrir dichas erogaciones de sus propios programas presupuestarios, por lo que deberán presupuestar dichos gastos como subpartidas de sus remuneraciones.

Dejamos de este modo evacuada su consulta.

MSc. Luis Guillermo Bonilla Herrera

Procurador Adjunto

Área de la Función Pública

LGBH/ymd

PGR-C-340-2021

APORTE PATRONAL A ASOCIACIONES SOLIDARISTAS; CASO DE ÓRGANOS DESCONCENTRADOS CON PERSONIFICACIÓN PRESUPUESTAL: COPROCOM Y LACOMET; REGULACIÓN EN MATERIA PRESUPUESTARIA.

Por oficio No. DM-OF-480-2021, de fecha 9 de julio de 2021, la Ministra de Economía, Industria y Comercio solicita el criterio técnico jurídico de la Procuraduría General de la República con respecto a la obligación de esa cartera ministerial de continuar girando el aporte patronal a asociaciones solidaristas, por funcionarios que, a su criterio, no forman parte de la estructura organizacional, por pertenecer a órganos de desconcentración máxima que cuentan con patrimonio propio; aludiendo con ello el caso concreto de la Comisión para la Promoción de la Competencia (COPROCOM) y el Laboratorio Costarricense de Metrología (LACOMET).

En concreto se consulta:

“a) ¿Corresponde el aporte patronal a la Asociación Solidarista institucional con cargo al presupuesto del Ministerio, en el caso de aquellos funcionarios que prestan labores en un Órgano de Desconcentración Máxima, el cual posterior a su creación, ubicó a los funcionarios de dicha dependencia fuera de la estructura organizacional del Ministerio, y consecuentemente eliminó toda relación de empleo entre éstos y el Ministerio?

b) ¿Corresponde el aporte patronal a la Asociación Solidarista con cargo al presupuesto del Ministerio, en el caso de aquellos funcionarios que prestan labores en un órgano desconcentrado en grado máximo, y que perciben el pago de sus salarios bajo la Partida de Remuneración del referido Órgano Desconcentrado, el cual también cuenta con su propia Asociación Solidarista?”

Con la aprobación del Procurador General de la República, mediante dictamen PGR-C-340-2021, de 9 de diciembre de 2021, el Procurador Adjunto Luis Guillermo Bonilla Herrera, del Área de la Función Pública, concluye:

Con base en lo expuesto, la Procuraduría General concluye que:

• Más allá de la mera condición de entidad patronal que pudiera dársele genéricamente al Estado con respecto a órganos desconcentrados dentro de su propia organización administrativa, conforme a nuestra jurisprudencia administrativa, los aportes patronales a las asociaciones solidaristas, en el seno de las relaciones de empleo público, se encuentran sometidos a las regulaciones en materia presupuestaria del Sector Público.
• La anterior afirmación conlleva que, en el tanto la personalidad jurídica instrumental agrega al órgano desconcentrado –sin importar su grado mínimo o máximo-, cierta autonomía presupuestaria, y en algunos casos financiera, y por ende, la capacidad de gestionar y ejecutar sus fondos de forma independiente del presupuesto central del órgano u ente al que pertenece. Aspectos o atributos que no han sido modificados ni eliminados por la Ley No. 9524, que ordena la incorporación de los presupuestos independientes a la Ley de Presupuesto a partir del 2021 y su implícita, pero preceptiva sujeción a las reglas y principios que rigen la formulación presupuestaria, contenidos en la Ley de la Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos.
• Así los órganos desconcentrados con personalidad jurídica instrumental, como centros autónomos de imputación de derechos y obligaciones, deberán asumir las erogaciones asociadas a los salarios o retribuciones de sus servidores con los fondos parte de su presupuesto que les sirven para cumplir con las competencias propias que les fueron desconcentradas, resultando impropio extender dicha imputación presupuestaria al órgano estatal del cual forman parte.
• De modo que, por la forma en que se formulan técnicamente los presupuestos asignados tanto al LACOMET, como a la COPROCOM, que tienen asignados los programas presupuestarios 225 y 224, respectivamente, el MEIC no tiene la obligación de continuar pagando el aporte patronal a asociaciones solidaristas de la partida presupuestaria 215, para actividades centrales de ese ministerio, con respecto de aquellos servidores que laboran en aquellos órganos desconcentrados con personificación presupuestal. Cada personificación presupuestal deberá entonces cubrir dichas erogaciones de sus propios programas presupuestarios, por lo que deberán presupuestar dichos gastos como subpartidas de sus remuneraciones.

Dejamos de este modo evacuada su consulta.