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Opinión Jurídica : 200 - del 08/12/2021
08 de diciembre del 2021
PGR-OJ-200-2021
Licenciada
Daniella Agüero Bermúdez
Jefe de Área
Área de Comisiones Legislativas VII
Asamblea Legislativa
Estimada licenciada:
Con la aprobación del señor Procurador General de la
República, me refiero a su atento oficio N° AL-21467-CPSN-OFI-0144-2021, del 17
de setiembre del 2021, mediante el cual se solicita nuestro criterio en
relación con el texto sustitutivo del proyecto de ley denominado: “LEY PARA
ESTABLECER LA JORNADA LABORAL DIARIA DE LOS OFICIALES DE TRÁNSITO”, expediente legislativo Nº 21.467. Consulta aprobada
en la sesión
ordinaria N°08 del 16 de setiembre de 2021.
I. CONSIDERACIONES PREVIAS SOBRE LA
NATURALEZA Y ALCANCES DE NUESTRO PRONUNCIAMIENTO:
Es oportuno, desde ahora, definir la naturaleza
jurídica de nuestro pronunciamiento y, consecuentemente, los efectos del
criterio que se emite al respecto.
En primer lugar, debemos indicar que este Despacho
despliega su función consultiva respecto de la Administración Pública. En ese
sentido, el artículo 4 párrafo primero de nuestra Ley Orgánica (Nº 6815 del 27
de setiembre de 1982 y sus reformas) dispone lo siguiente: "Los órganos de la Administración Pública, por medio de los
jerarcas de los diferentes niveles administrativos, podrán consultar el
criterio técnico-jurídico de la Procuraduría, debiendo, en cada caso, acompañar
la opinión de la Asesoría Legal respectiva".
De la norma transcrita se extrae que la
Procuraduría General de la República sólo está facultada para emitir dictámenes
a petición de un órgano que forme parte de la Administración Pública, en tanto
ejecute función administrativa. A tales dictámenes el artículo 2 de la
supracitada ley, les atribuye efectos vinculantes: "Los dictámenes y pronunciamientos de la Procuraduría General
constituyen jurisprudencia administrativa, y son de acatamiento obligatorio
para la Administración Pública".
Ahora bien, pese a que la actividad esencial de la
Asamblea Legislativa no forma parte de la función administrativa del Estado,
este Despacho ha considerado que se encuentra legitimada para requerir nuestra
intervención en materias que conciernan específicamente al ejercicio excepcional,
por su parte, de la función administrativa y que, en tal caso, el respectivo
pronunciamiento tendrá los efectos comentados.
No obstante, en un afán de colaborar con los
señores miembros de la Asamblea Legislativa, mediante opiniones jurídicas no vinculantes,
la Procuraduría ha venido evacuando las consultas que formulan los señores
diputados en relación con un determinado proyecto de ley o en relación con
aspectos que pueden considerarse cubiertos por la función de control político.
Es claro, que esta forma de colaboración no dispuesta en la Ley tiene como
objeto, contribuir con el efectivo ejercicio de las altas funciones
parlamentarias que la Constitución les atribuye y ello mediante un
asesoramiento de índole estrictamente jurídico.
En consecuencia, en consideración a la investidura
de los consultantes miembros de la citada Comisión y como una forma de
colaboración institucional, emitiremos nuestro criterio sobre el referido texto
sustitutivo del proyecto de ley, planteando algunas reflexiones generales en
torno a la propuesta normativa en cuestión, con la advertencia de que tal
pronunciamiento carece –reiteramos- de efectos vinculantes, siendo su valor el
de una mera opinión consultiva, similar a la que emitiría cualquier otro asesor
jurídico; labor que en este caso le compete al Departamento de Servicios
Técnicos de la Asamblea.
Finalmente, se advierte que, ante la indicación de
que debíamos de responder esta solicitud dentro del término de 8 días, pues en
caso contrario se asumiría que no se tienen objeciones al proyecto, interesa
recordarle que las consultas facultativas como la presente, que se someten
voluntariamente a la Procuraduría General de la República, no están
expresamente reguladas por ninguna normativa en cuanto al plazo en que deben
ser razonablemente evacuadas; lo cual nos ha llevado incluso a reafirmar que lo
dispuesto por el numeral 157 del Reglamento Interior de la Asamblea
Legislativa, se refiere a las consultas que de conformidad con el Derecho de la
Constitución (artículos 88, 97, 167 y 190) deben serle formuladas
obligatoriamente a las instituciones del Estado interesadas en un determinado
proyecto de ley (Tribunal Supremo de Elecciones, Universidad de Costa Rica,
Poder Judicial o una institución autónoma), no así a este otro tipo de consulta
facultativa (véanse al respecto, entre otros muchos, los pronunciamientos
OJ-053-98 del 18 de junio de 1998, OJ-049-2004 del 27 de abril del 2004,
OJ-060-2011 del 19 de setiembre del 2011, OJ-037-2012 del 6 de julio del 2012;
OJ-055-2012 del 20 de setiembre del 2012, OJ-138-2017 del 15 de noviembre del
2017, OJ-141-2017 del 16 de noviembre del 2017, OJ-052-2018 del 12 de junio del
2018, OJ-009-2020 del 13 de enero del 2020, OJ-115-2020 del 21 de julio del 2020, OJ-125-2020 del 21 de agosto del
2020 y OJ-152-2020 del 01 de octubre del 2020).
Así las cosas, a continuación, emitiremos nuestro
criterio no vinculante sobre la propuesta legislativa, en orden a aquellos
aspectos concretos que consideramos relevantes y necesarios de comentar, según
el contenido del texto sustitutivo del proyecto de ley consultado.
II. CRITERIO DE LA PROCURADURÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA RESPECTO AL
TEXTO SUSTITUTIVOD DEL PROYECTO DE LEY:
En primer lugar, el texto base del
proyecto de ley 21.467 disponía:
“LA ASAMBLEA
LEGISLATIVA DE LA REPÚBLICA DE COSTA RICA
DECRETA:
LEY PARA
ESTABLECER HORARIOS DE TRABAJO DE LOS OFICIALES DE TRÁNSITO
“ARTÍCULO
1- Créase un artículo 3 bis, a la Ley de Tránsito N° 9078, para que diga de la
siguiente manera:
Artículo 3 Bis- La jornada laboral diaria de los Oficiales de Tránsito,
podrá oscilar entre las ocho y hasta las doce horas, según sea requerido por la
Administración.
TRANSITORIO ÚNICO- La Dirección
General de la Policía de Tránsito contará con un lapso de seis meses a partir
de la publicación de esta la ley, para emitir el reglamento correspondiente de
la presente norma”.
Por su parte, el texto sustitutivo del citado proyecto de ley, propone:
“Texto Sustitutivo
LEY PARA ESTABLECER LA JORNADA LABORAL DIARIA DE
LOS OFICIALES DE TRÁNSITO
ARTÍCULO ÚNICO- Se
adiciona un artículo 3 bis, a la Ley N° 9078 Ley de Tránsito por Vías
Públicas Terrestres y Seguridad Vial, del 4 de octubre de 2012 y sus reformas,
para que diga de la siguiente manera:
Artículo 3 Bis- “La jornada laboral diaria de los Oficiales de
Tránsito, podrá oscilar entre ocho horas y hasta doce horas excepcionalmente
cuando sea requerido por la Administración.”
TRANSITORIO ÚNICO- El Presidente de la República y el Ministro de Obras
Públicas y Transportes, de conformidad con lo establecido en el inciso 3) del
artículo 140 de la Constitución Política, contará con un lapso de seis meses a
partir de la publicación de esta la ley, para emitir el reglamento
correspondiente de la presente norma.
Rige a partir de su publicación.” (Lo subrayado
no pertenece al original)
Para mayor claridad se presenta el siguiente cuadro
comparativo entre el texto base y el sustitutivo:
|
TEXTO BASE |
TEXTO sustitutivo |
|
LEY PARA ESTABLECER HORARIOS DE TRABAJO
DE LOS OFICIALES DE TRÁNSITO |
LEY PARA ESTABLECER LA JORNADA LABORAL DIARIA DE LOS OFICIALES DE
TRÁNSITO |
|
ARTÍCULO 1- Artículo 3 Bis- La jornada laboral diaria de los
Oficiales de Tránsito, podrá oscilar entre TRANSITORIO ÚNICO-
|
ARTÍCULO ÚNICO- Se adiciona un artículo 3
bis, a la Ley N° 9078 Ley de Tránsito por Vías Públicas Terrestres y Seguridad Vial, del 4
de octubre de 2012 y sus reformas, para que diga de la siguiente manera: Artículo 3 Bis- “La jornada laboral
diaria de los Oficiales de Tránsito, podrá oscilar entre ocho horas y hasta
doce horas excepcionalmente cuando
sea requerido por la Administración.” TRANSITORIO ÚNICO- El Presidente de la República y el Ministro de Obras Públicas y
Transportes, de conformidad con lo establecido en el
inciso 3) del artículo 140 de la Constitución Política, contará con un
lapso de seis meses a partir de la publicación de esta la ley, para emitir el
reglamento correspondiente de la presente norma. |
|
Rige a partir de su publicación. |
Rige a partir de su publicación. |
Conforme se desprende, del análisis comparativo
anterior tenemos cuatro cambios significativos:
1.- Se modifica el nombre del proyecto de ley. Esta
vez, se hace referencia a la “Ley para
establecer la jornada laboral diaria de los Oficiales de Tránsito”.
2.- En el artículo 1 se cambia el “artículo 1” por “Artículo único”, se
adiciona el nombre completo de la ley y se varía la palabra “créase” por “se
adiciona”.
3.- En el artículo 3 Bis a
adicionar, se eliminan las palabras “las” y se agrega la palabra
excepcionalmente, para que se lea de la siguiente forma: “entre ocho horas y hasta doce horas excepcionalmente cuando sea
requerido por la Administración.”
4.- En el Transitorio Único se varía su contenido para
que sea el Presidente de la República y
el Ministro de Obras Públicas y Transportes, en atención a lo dispuesto en
el inciso 3) del ordinal 140 constitucional, los que emitan el reglamento
correspondiente a la futura ley, en un plazo de seis meses, a partir de su
publicación.
En relación con la primera modificación, no se
tiene observación adicional que realizar, toda vez que el texto sustitutivo
viene a subsanar un problema de técnica legislativa, evidenciado por esta Procuraduría en el pronunciamiento número
OJ-152-2020 del 01 de octubre del 2020.
Tampoco se tiene ningún comentario adicional en orden
al segundo cambio propuesto para mejorar igualmente la técnica legislativa.
Ahora bien, en cuanto a los cambios establecidos en
el texto sustitutivo del artículo 3 Bis, este órgano asesor debe insistir en
que la Policía de Tránsito
forma parte de las fuerzas de policía del país, según se encuentra estipulado
en la Ley General de Policía, N° 7410 del 26 de mayo de 1994 y sus reformas,
cuya competencia es la vigilancia y el mantenimiento del orden en las
vías públicas del país, de conformidad con los principios que determinen la
Constitución Política, los tratados internacionales, las leyes y sus
reglamentos[1].
En ese sentido,
dicha ley en su artículo 6 señala:
“Artículo
6.- Cuerpos. Las fuerzas de policía encargadas de la
seguridad pública, son las siguientes: la Guardia Civil, la Guardia de
Asistencia Rural, la policía encargada del control de drogas no autorizadas y
de actividades conexas, la Policía de Fronteras, la Policía de Migración y
Extranjería, la Policía del Control Fiscal, la Dirección de Seguridad del
Estado, la Policía de Tránsito,
la Policía Penitenciaria, la Policía Escolar y de la Niñez, así como las demás
fuerzas de policía, cuya competencia esté prevista en la ley”.
Así las
cosas, al ser la Policía de
Tránsito parte de las fuerzas de policía, sus miembros no están sujetos a la
limitación de la jornada, tal y como sucede con el resto de cuerpos policiales
del país. (Ver entre otras la resolución n° 2016-017348 de las 9:05 horas del 23
de noviembre del 2016, emitida por la Sala Constitucional y los
pronunciamientos de esta Procuraduría General de la República n° C-031-2007 del 7 de febrero del 2007, C-146-2009
del 26 de mayo del 2009, C-024-2015 del 16 de febrero del 2015, OJ-098-2016 del
29 de agosto del 2016 y C-025-2019 del 30 de enero del 2019)
De ahí, que
resulta innegable la posición generalizada que se ha sostenido en relación con
la jornada laboral de la Policía de Tránsito, cuerpo policial que se encuentra
excluido de la limitación de la jornada ordinaria de trabajo, como un caso de
excepción, al igual que las demás fuerzas de policía.
Bajo esa
inteligencia, tal y como se indicó en la opinión jurídica OJ-098-2016 del 29 de
agosto del 2016 y se reafirmó en la OJ-152-2020 del 01 de octubre del 2020,
todos los cuerpos de policía regulados por la Ley General de Policía, tienen
actualmente una misma jornada de excepción. Ello responde a los fines que
aquella ley pretendía, y que eran, precisamente, el uniformar a todos los
cuerpos de policía en cuanto a los derechos y responsabilidades atinentes.
Por lo tanto,
debe llamar la atención esta Procuraduría General nuevamente en torno a las
implicaciones que el establecimiento de una jornada laboral diaria distinta
para la policía de tránsito pueda traer sobre el resto de los cuerpos de
policía.
Lo anterior
porque una modificación o excepción aplicable únicamente a un cuerpo policial,
puede traer problemas prácticos en el sistema aplicable a los demás cuerpos
policiales, pues en el fondo, las labores de policía son las mismas
independientemente del cuerpo policial en el que se desarrollen.
Situación que
debe ser valorado detenidamente por esa Asamblea Legislativa, pues el texto
sustitutivo del artículo 3 Bis viene a regular que la jornada laboral diaria de
los Oficiales de Tránsito, podrá oscilar entre ocho horas y hasta doce horas
excepcionalmente, cuando sea requerido por la Administración.
De esta manera,
se advierte que es vasta la jurisprudencia de la Sala Constitucional y de la
Sala Segunda, en torno a que las labores de seguridad pública, dentro de las
que se enmarca la desarrollada por la policía de tránsito, son por regla de
principio, labores excepcionales que justifican la existencia de una jornada
laboral diferente a la del común de trabajadores.
Además, debe
llamar la atención este Órgano Asesor sobre el impacto económico que la medida
propuesta por el legislador tenga sobre las finanzas públicas, porque
actualmente este cuerpo policial se encuentra excluido de la limitación de la
jornada, sin embargo, con la adición del artículo 3 Bis la jornada laboral
diaria de los Oficiales de Tránsito, podrá oscilar entre ocho horas y hasta
doce horas excepcionalmente, cuando sea requerido por la Administración.
De ahí que, en
el caso de adoptarse el proyecto de ley propuesto, la nueva jornada implicará
necesariamente un incremento en el costo para brindar el servicio esencial de
seguridad en las carreteras, razón por la cual respetuosamente de nuevo se
recomienda que, de previo a aprobar el proyecto de ley, se realice un estudio
financiero que permita a los (as) Señores (as) Diputados (as) adoptar la
decisión teniendo claridad sobre el costo económico que ello representa.
Por otra parte,
si la intención del legislador es limitar la jornada laboral diaria de los
oficiales de tránsito, a nuestro criterio con el actual contenido del artículo
3 Bis, se mantiene la posibilidad de aplicar un rango específico que oscila
entre ocho y hasta doce horas, según sea requerido por la Administración, a
pesar de que se agrega la palabra excepcionalmente. Nótese que se utilizan los
términos “podrá” y “hasta” doce horas.
Finamente,
conforme lo advertimos en la opinión jurídica OJ-152-2020 del 01 de octubre del
2020, la reforma que se pretende introducir a la “Ley de Tránsito por Vías
Públicas Terrestres y Seguridad Vial” (n.°9078 del 4 de octubre del 2012,
vigente desde el 26 de octubre del 2012), cuyo ámbito de aplicación se extiende
a toda la materia de tránsito en el país (artículo 1), no guarda ninguna
relación con lo allí normalizado, máxime que en nuestro ordenamiento jurídico
existe la Ley General de Policía que es la que contempla a todos los cuerpos de
policía y regula los derechos y responsabilidades atinentes, en aras de
uniformar a todas las fuerzas policiales del país.
Ergo,
se pretende introducir un artículo 3 Bis a la Ley 9078, para fijar la jornada
laboral diaria de los Oficiales de Tránsito, con un transitorio único que
designa esta vez al Presidente de la
República y el Ministro de Obras Públicas y Transportes, como los
responsables de reglamentar lo dispuesto en dicha norma. Sin embargo, a nuestro
juicio, dicha ley tiene un ámbito de aplicación y ejecución muy específico, que
no contempla ningún aspecto referente a la jornada de los Oficiales de
Tránsito.
Puntualmente,
su artículo 1 dispone el ámbito de aplicación:
“Esta ley
regula la circulación, por las vías públicas terrestres, de los vehículos y de
las personas que intervengan en el sistema de tránsito. Asimismo, regula la
circulación de los vehículos en las gasolineras, en estacionamientos públicos,
privados de uso público o comerciales regulados por el Estado, las playas y en
las vías privadas, de conformidad con el artículo 207 de la presente ley.
Se excluyen
los parqueos privados de las casas de habitación y de los edificios, públicos o
privados, que sean destinados únicamente a los usuarios internos de dichas
edificaciones, donde privará la regulación interna de tales establecimientos.
Igualmente,
regula todo lo relativo a la seguridad vial, a su financiamiento, al pago de
impuestos, multas, derechos de tránsito y lo referente al régimen de la
propiedad de los vehículos automotores, tutelado por el Registro Nacional, a
excepción del régimen de tránsito ferroviario y el tránsito de semovientes en
la vía pública. En estos últimos dos casos, el interesado deberá hacer valer
sus derechos en el proceso civil correspondiente.”
Por
su parte, el ordinal 3 de la Ley 9078 señala que “La ejecución de esta ley le corresponde al MOPT por medio de sus
órganos, sin perjuicio de las competencias que esta ley asigne a otras entidades
u órganos. Asimismo, el MOPT podrá suscribir, con otras autoridades, convenios
de cooperación y alianzas estratégicas para el cumplimiento de sus objetivos
institucionales; para ello, podrá transferir los recursos que posibiliten su
ejecución en estricto apego a la ley.”
Consecuentemente, si analizamos con detenimiento ambos numerales e
inclusive el nombre de la ley, tenemos que su ámbito de aplicación y ejecución
no tiene relación alguna con la jornada laboral diaria de los Oficiales de
Tránsito que pretende incluir el artículo 3 Bis y su transitorio, ni tampoco con los
artículos siguientes de la tantas veces citada ley 9078.
Adicionalmente, debemos reiterar que la ubicación del artículo 3 bis en la Ley N° 9078,
altera el texto normativo, en el tanto las normas deben organizarse temática y
sistemáticamente para tener coherencia y claridad en lo regulado.
III.- Conclusión:
En virtud de lo
expuesto, se recomienda a los (as) señores (as) Diputados (as) valorar las observaciones realizadas en este
pronunciamiento, con el objeto de apreciar la viabilidad técnica y jurídica de
esta iniciativa, así como, sus posibles implicaciones en el resto de los
cuerpos policiales que operan en el país.
En los términos expuestos se deja evacuada la
consulta relacionada con el texto sustitutivo del proyecto de ley 21.467.
Yansi Arias Valverde
Procuradora Adjunta
Dirección de la Función Pública
YAV/hcm
PGR-OJ-200-2021
TEXTO SUSTITUTIVO proyecto de
ley denominado “LEY PARA ESTABLECER LA JORNADA LABORAL DIARIA DE LOS OFICIALES
DE TRÁNSITO”, expediente legislativo Nº 21.467. Consulta aprobada en la sesión ordinaria
N°08 del 16 de setiembre de 2021. GUARDA RELACIÓN CON LA opinión jurídica
OJ-152-2020 de 01 de octubre del 2020.
Por oficio N°
AL-21467-CPSN-OFI-0144-2021, del 17 de setiembre del 2021, la Licenciada
Daniella Agüero Bermúdez, Jefa del Área de Comisiones Legislativas VII de la
Asamblea Legislativa, solicitó el criterio de la Procuraduría en relación con
el texto sustitutivo del proyecto de ley denominado: “LEY
PARA ESTABLECER LA JORNADA LABORAL DIARIA DE LOS OFICIALES DE TRÁNSITO”,
expediente legislativo Nº 21.467. Consulta aprobada en la sesión ordinaria
N°08 del 16 de setiembre de 2021.
La Licenciada Yansi Arias
Valverde, Procuradora Adjunta, con la aprobación del
señor Procurador General de la República, mediante la opinión jurídica
PGR-OJ-200-2021 de 08 de diciembre del 2021, concluyó lo siguiente:
“En virtud de lo
expuesto, se recomienda a los (as) señores (as)
Diputados (as) valorar las observaciones realizadas en este pronunciamiento,
con el objeto de apreciar la viabilidad técnica y jurídica de esta iniciativa,
así como, sus posibles implicaciones en el
resto de los cuerpos policiales que operan en el país.”