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Dictamen : 330 - del 03/12/2021
03 de diciembre de 2021
PGR-C-330-2021
Señora
Gladys Jiménez Arias
Ministra de la Niñez y la
Adolescencia
Presidenta Ejecutiva
Patronato Nacional de la
Infancia
Estimada señora:
Con la aprobación de la señora Procuradora General
Adjunta de la República me refiero a su oficio n.° PANI-PE-OF-3201-2021, del
pasado 25 de octubre, en el que nos formula la siguiente consulta: “si la regla fiscal establecida en la Ley N°
9635 “Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas” es aplicable al
Patronato Nacional de la Infancia, a partir de lo establecido en la Ley No.
9941 de Fortalecimiento de la REDCUDI (específicamente en los artículos 1 que
modificó el artículo 15 incisos b) y c) de la Ley 9220 “Crea la Red Nacional de
Cuido y Desarrollo Infantil” y 3 que adicionó un inciso a) al artículo 34 de la
Ley No. 7648).”
En cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 4 de la
Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República (N.°6815 del 27 de
setiembre de 1982), adjunta usted el criterio de la Asesoría Jurídica del
Patronato Nacional de la Infancia (PANI), rendido mediante oficio n.°
PANI-AJ-OF-0965-2021, del mismo 25 de octubre del año en curso, en el que se
analiza la naturaleza de dicha institución estatal, los fines y obligaciones
sociales que tiene encomendados por la Constitución Política y los instrumentos
en materia de Derechos Humanos de la niñez y la adolescencia vigentes en el
país, para cuyo cumplimiento debe contar con la debida asignación
presupuestaria, lo que la lleva a referirse después a los alcances de la regla
fiscal regulada por el Título IV de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas
Públicas (n.°9635 del 3 de diciembre del 2018) como mecanismo de control de las
finanzas públicas, en relación con los recursos previstos en la reciente Ley de
Reactivación y reforzamiento de la Red Nacional de Cuido y Desarrollo Infantil
(n.°9941 del 15 de febrero de 2021), que deben contemplarse en la Ley de
Presupuesto Nacional para ser transferidos a favor del PANI, todo lo cual, hace
que arribe a las siguientes conclusiones:
“1) La Ley No. 9941 es una Ley Especial
y de vigencia posterior a la Ley No. 9635 que es una ley general. Dicha ley No.
9941, establece un régimen especial y particular, en relación con las fuentes
de ingreso para el funcionamiento de la REDCUDI, cuyos efectos también cubren a
la fuente de financiamiento ordinaria del PANI, establecida en el artículo 34
inciso a) de la Ley 7648 y que prima sobre la Ley de Fortalecimiento de las
Finanzas Públicas, dado que ésta última es una ley general.
2) La Ley No. 9941 viene a dar
cumplimiento a la obligación establecida en el artículo 18 de la Convención
sobre los Derechos del Niño, al Interés Superior del Niño y al mandato de protección
de la familia. De ahí que, tal y como se desprende de (sic) señalado (sic)
la Sala Constitucional en varias de sus
resoluciones, el tema de la asignación presupuestaria al Patronato Nacional de
la Infancia tiene una connotación constitucional.
3) La interpretación del espíritu o
voluntad del legislador a la hora de promulgar la Ley No. 9941 era exonerar de
la Regla Fiscal a los recursos ahí dispuestos (en sus artículos 1 que modificó
el artículo 15 incisos b) y c) de la Ley 9220 “Crea la Red Nacional de Cuido y
Desarrollo Infantil” y artículo 3 que adicionó un inciso a) al artículo 34 de
la Ley No. 7648).
4) Los recursos de la REDCUDI que
incrementen el presupuesto institucional del PANI y que responden al traslado
de la Secretaría Técnica de la Red Nacional de Cuido y Desarrollo Infantil, no
deben ser contabilizados para efectos del crecimiento presupuestario máximo
permitido de acuerdo con lo establecido en el artículo 21 del Reglamento al
Título IV de la Ley 9635.
5) Por todo lo anterior, es que los
recursos establecidos como fuente de financiamiento para la REDCUDI y el PANI,
se encuentran eximidos de la aplicación de la regla fiscal.”
Básicamente, el informe legal recién mencionado
plantea, como origen de la consulta formulada, que los recursos presupuestarios
que se establecen en la Ley n.°9941 a favor del PANI y de la Red Nacional de
Cuido y Desarrollo Infantil (REDCUDI), quedarían excluidos del ámbito de
cobertura de la regla fiscal a partir, en lo sustancial, del siguiente orden de
consideraciones. Por un lado, debido al carácter especial y posterior de dicha
ley, lo que a su vez presupone un conflicto normativo con la Ley de
Fortalecimiento de las Finanzas Públicas que sería resuelto basado en ese par
de criterios hermenéuticos y en la intención del legislador plasmada en los
antecedentes de la norma de más reciente promulgación (A). De otro, en la
necesidad de garantizar los derechos a la protección estatal y la educación de
las personas menores de edad y de las familias en situación de vulnerabilidad
social, a que van dirigidos esos recursos, con lo cual, habría que entender que
la atención de los fines sociales constituye una causal de excepción de la
regla fiscal prevista por el legislador (B). Procede, en consecuencia, pasar de
inmediato al examen de estos dos argumentos para así dar respuesta al asunto
consultado.
A.
INEXISTENCIA DE UN CONFLICTO NORMATIVO ENTRE LA LEY DE
FORTALECIMIENTO DE LAS FINANZAS PÚBLICAS (N.°9635) Y LA LEY DE REACTIVACIÓN Y
REFORZAMIENTO DE LA RED NACIONAL DE CUIDO Y DESARROLLO INFANTIL (N.°9941), POR
LA QUE SE IMPONGA ESTA ÚLTIMA SOBRE EL CUMPLIMIENTO DE LA REGLA FISCAL RESPECTO
A LOS RECURSOS ESTABLECIDOS A FAVOR DE LA REDCUDI
Tal como se acaba de indicar, el informe de la
Asesoría Jurídica de la entidad consultante parte de la premisa de que existe
una antinomia normativa – para lo que hace referencia a nuestra jurisprudencia
administrativa en la materia con especial mención al dictamen C-038-2003, del
14 de febrero – entre lo dispuesto por el Título IV de la Ley de Fortalecimiento
de las Finanzas Públicas, concerniente a la “Responsabilidad
Fiscal de la República” y las recientes previsiones de financiamiento que
la denominada Ley de Reactivación y reforzamiento de la Red Nacional de Cuido y
Desarrollo Infantil estableció para el PANI y, concretamente, la REDCUDI.
Por ello, importa recordar primero el objeto de cada una
de las normas legales mencionadas, iniciando con la Ley n.°9635, que según lo
expresa su artículo 4, consiste en fijar “reglas
de gestión de las finanzas públicas, con el fin de lograr que la política
presupuestaria garantice la sostenibilidad fiscal,” principio este último
que encuentra su fundamento constitucional en el primer párrafo del artículo
176 de la Constitución Política, en cuanto indica: “La gestión pública se conducirá de forma sostenible,
transparente y responsable, la cual se basará en un marco de presupuestación
plurianual, en procura de la continuidad de los servicios que presta.” (El
subrayado no es del original).
Siendo una de esas reglas del buen manejo de las
finanzas públicas, sino la principal, la conocida regla fiscal en cuya virtud se le impone un límite presupuestario
al aumento del gasto corriente de los organismos públicos concernidos, entre
los que se halla el ente consultante de acuerdo con el artículo 5 de la norma
de comentario, como medida de disciplina fiscal para contrarrestar el acuciante
déficit público que padece las finanzas del Estado, fruto de esa brecha cada
vez mayor entre los ingresos y los egresos, llevándolo a acudir más asiduamente
al endeudamiento interno y externo para hacer frente a sus múltiples obligaciones
– incluidas las transferencias con cargo al presupuesto nacional para el
financiamiento de programas o actividades encomendadas a otras instituciones
– con el riesgo que ello comporta no
solo para su misma estabilidad financiera, sino también para la economía en
general.
Por su parte, la citada Ley de Reactivación y
reforzamiento de la Red Nacional de Cuido y Desarrollo Infantil con su conjunto
de reformas a varias leyes, entre las que cabe destacar, la Ley de la Red
Nacional de Cuido y Desarrollo Infantil (n.°9220, de 24 de marzo de 2014), la
propia Ley Orgánica del PANI (n.°7648 del 9 de diciembre de 1996) y el Código
de la Niñez y la Adolescencia (Ley n.°7739, de 6 de enero de 1998), tiene como
finalidad – según se puede leer del expediente legislativo n.°21.957 (folios 2,
3 y 7) que documenta el trámite de aprobación de la aludida ley – ampliar la
cobertura del servicio de la red de cuido a la población infantil que no estaba
siendo atendida, establecer nuevas fuentes de financiamiento, el principio de
corresponsabilidad del cuido por parte del Ministerio de Educación Pública
(MEP) y plasmar el acceso público, universal y de financiamiento solidario a la
REDCUDI como un derecho fundamental de las personas menores de edad:
“La iniciativa fue presentada en la
corriente legislativa el 04 de mayo de 2020, y lleva como objetivo principal la
ampliación de la Red de Cuido y Desarrollo Infantil como base fundamental para
incentivar la empleabilidad femenina y promover el crecimiento económico del
país. Para ello, y basándose en el principio de universalidad de la red, se
establece que la Redcudi cubrirá a la población menor
de edad, sin distinciones o exclusiones de ninguna naturaleza. Así mismo (sic),
establece como órgano (sic) responsable directo de la red, al Patronato
Nacional de la Infancia, e incorpora al MEP como corresponsable de las
alternativas de atención y cuido complementarias al programa académico.
Dicha ampliación va acompañada de nuevas
fuentes de financiamiento que permitan la sostenibilidad de la Red” (Dictamen Unánime Afirmativo de la Comisión
Permanente Especial de Juventud, Niñez y Adolescencia de la Asamblea
Legislativa, del 26 de noviembre de 2020, folio 601).
Aun cuando es posible verificar de lo expuesto el
distinto objeto o propósito de las Leyes 9635 y 9941 – denotando al mismo
tiempo el diverso campo de acción de ambas normas – se reconoce con la alusión
en la consulta a las reformas puntuales a los incisos b) y c) del artículo 15
de la Ley n.°9220 y a) del artículo 34 de la Ley que rige al PANI, una
situación de tensión entre el imperativo legal de observar la regla fiscal en
el crecimiento del gasto corriente por esta última institución frente a la
expectativa de poder presupuestar y, sobre todo, ejecutar los nuevos ingresos
que esos preceptos contemplan para el cumplimiento de los objetivos y metas de
la REDCUDI.
Sin embargo, este estado de fricción financiera en
modo alguno da lugar a entender que nos hallamos ante un conflicto normativo
que dé lugar a la desaplicación o derogatoria de la regla fiscal al presupuesto
del PANI o a los fondos de financiamiento de la red de cuido, dando prevalencia
a la Ley n.°9941 como forma de solucionarlo.
Ciertamente, entre los aportes más importantes de la
Ley de Reactivación y reforzamiento de la Red Nacional de Cuido y Desarrollo
Infantil está, según lo indicamos antes, la creación de nuevas fuentes de
financiamiento para la REDCUDI, a través de sendas reformas a los artículos 15
de la Ley n.°9220 y 34 de la Ley n.°7648, mediante el restablecimiento, en este
último caso, de la letra a) que precisamente había sido derogada en su
oportunidad por el artículo 31, inciso c) de la Ley de Fortalecimiento de las
Finanzas Públicas, solo que actualmente confiere un porcentaje menor del que
estaba establecido originalmente (un 7%) en la asignación del impuesto sobre la
renta a favor del PANI. Para mayor claridad, transcribimos las disposiciones
aludidas:
“Artículo 15- Financiamiento. Además de
los recursos con que cuentan las entidades y los órganos integrantes, se dota a
la Redcudi con recursos provenientes de las
siguientes fuentes:
a) Al menos un cuatro por ciento (4%) de
todos los ingresos anuales, ordinarios y extraordinarios del Fondo de
Desarrollo Social y Asignaciones Familiares (Fodesaf),
los cuales se destinarán a la operación, construcción, ampliación y mejora de
infraestructura de los centros de cuido y desarrollo infantil. Estos recursos
serán girados directamente del Fondo de Desarrollo Social y Asignaciones
Familiares (Fodesaf) a las unidades ejecutoras de la
Red, según lo establecido en la Ley 5662, Ley de Desarrollo Social y
Asignaciones Familiares, de 23 de diciembre de 1974, y la estrategia nacional
que defina la Comisión Técnica, aprobada por la Comisión Consultiva de la Redcudi.
b) El veinte por ciento (20%) del
total de los recursos asignados al Patronato Nacional de la Infancia (PANI) por
concepto de impuesto sobre la renta, según lo establecido en el artículo 34
de la Ley 7648, Ley Orgánica del Patronato Nacional de la Infancia, de 9 de
diciembre de 1996.
c) La totalidad del superávit libre
acumulado del ejercicio económico trasanterior del
Patronato Nacional de la Infancia (PANI), registrado en la liquidación
presupuestaria.
d) El cincuenta por ciento (50%) de
la totalidad del superávit libre acumulado del ejercicio económico trasanterior del Instituto Nacional de las Mujeres (Inamu), registrado en la liquidación presupuestaria.
e) Recursos provenientes de fuentes
nacionales e internacionales que se le asignen a los entes, los órganos y las
instituciones que formen parte de la Redcudi mediante
convenio, directriz presidencial, decreto o ley de la República.
Los recursos presupuestarios asignados a
la Redcudi podrán considerarse dentro del ocho por
ciento (8%) del PIB, que el artículo 78 constitucional establece como el
financiamiento mínimo a la educación estatal.” (El subrayado no
es del original).
“Artículo 34- Fuentes de financiamiento.
Para cumplir cabalmente con sus fines y desarrollar sus programas de manera
óptima, el Patronato Nacional de la Infancia (PANI) contará con estas fuentes
de financiamiento:
a)
El Estado deberá transferir un cinco por ciento
(5%) de lo recaudado en el año fiscal anterior por concepto de impuesto
sobre la renta al Patronato en un solo giro, en el mes de enero de cada año.
Del total de estos recursos, el veinte por ciento (20%) serán dotados a la
Red Nacional de Cuido y Desarrollo Infantil.
[…]” (El
subrayado no es del original).
Sin lugar a dudas, la asignación de estos recursos a
la REDCUDI con los que no se contaba antes de la entrada en vigencia de la Ley
n.°9941 – con excepción de los previstos en los incisos a) y e) del citado
artículo 15 – para que el PANI los incluya en la partida correspondiente de su
presupuesto (actual artículo 9 de la Ley n.°9220), genera, como se acaba de
indicar, un foco de tensión derivado de la constricción al gasto que impone la
regla fiscal, ante la imposibilidad de poder disponer de estos para el
cumplimiento de los importantes fines sociales encomendados a la red de cuido, por
encima de la tasa de crecimiento del gasto corriente que defina el Ministerio
de Hacienda para el respectivo ejercicio presupuestario (artículo 14 de la Ley
n.°9635).
No obstante, ese foco de tensión en el manejo de las
finanzas públicas al que hemos hecho referencia no supone en modo alguno un
caso de antinomia normativa entre la regla fiscal contenida en la Ley n.°9635 y
las fuentes de financiamiento previstas en la reciente Ley n.°9941 a favor de
la REDCUDI, al menos, a cómo ha sido definido este fenómeno del ordenamiento
jurídico por nuestra jurisprudencia administrativa, a saber, una incompatibilidad de
normas, que ocurre cuando dos preceptos jurídicos ordenan consecuencias
jurídicas para un mismo supuesto de hecho que resultan incompatibles o excluyentes
entre sí, resultando imposible jurídicamente la aplicación de ambas, con
permanencia de los efectos de cada una:
“Existe incompatibilidad
cuando dos normas regulan en forma diferente un mismo hecho. De lo cual se
deriva que las consecuencias jurídicas de una y otra se contraponen, siendo
imposible que coexistan en el mismo espacio y tiempo. La antinomia implica
regulación y consecuencias contradictorias. Se plantea, entonces, el
problema de la vigencia y aplicación de las normas, ya que debe ser admisible
que:
"…Si las
consecuencias jurídicas de ambas disposiciones son diferentes, sin que, sin
embargo, se excluyan recíprocamente, cabe preguntar si ambas consecuencias
jurídicas sobrevienen una al lado de otra o si la de una norma jurídica elimina
a la otra, de modo que sólo tenga lugar la consecuencia jurídica de la primera.
Si las consecuencias jurídicas se excluyen mutuamente, solo una de las dos
normas jurídicas puede conseguir aplicación. Pues no tendría sentido que el
orden jurídico quisiera mandar al mismo tiempo A y no-A. Por tanto, en tales
casos se tiene que decidir cuál de las dos normas jurídicas prevalece sobre la
otra. ..". K, LARENZ: Metodología de la ciencia del Derecho,
Ariel, 1980, p. 260.
"Para que se produzca
una antinomia, por lo demás, es menester que concurran dos condiciones, a saber;
por un lado, que las dos normas incompatibles pertenezcan a un mismo
ordenamiento y, por otro, que posean un mismo ámbito de vigencia temporal,
espacial, personal y material. En el supuesto de que las normas incompatibles
tengan un ámbito de vigencia solo parcialmente coincidente, se tratará de una
antinomia parcial". , DIEZ-PICAZO: La
derogación de las leyes, Civitas, Madrid, 1990,
p.69 . En igual sentido L, PRIETO
SANCHIS: Apuntes de Teoría del Derecho,
Editorial Trotta, 2005, pp. 132-133.
Problema que
alude a la coherencia del ordenamiento y, por ende, a la cualidad de que una
situación de hecho reciba un único tratamiento normativo dentro del sistema
jurídico.” (El subrayado no es del original).
De conformidad con el texto anterior, la tensión que
provoca el tener que aplicar la regla fiscal al PANI, incluso respecto a los
recursos que la Ley n.°9941 confiere a la REDCUDI para la atención de sus
fines, no plantea un problema jurídico de incompatibilidad normativa, sino que
es una consecuencia lógica a la que se ve afecto no solo la entidad
consultante, sino el resto de organismos pertenecientes al sector público no
financiero con las excepciones del artículo 6 de la Ley n.°9635.
En ese sentido, no se puede interpretar como una
contradicción jurídica, el mandato que todas las Administraciones públicas
sujetas a la regla fiscal tienen de satisfacer el interés público, sea en su
actividad ordinaria o en la prestación de servicios públicos, con la
restricción presupuestaria derivada de la aludida regla para llevar a cabo ese
mandato, el que siempre deberán cumplir dentro de sus posibilidades
financieras.
Por el contrario, la tensión presupuestaria generada
por la regla fiscal debe entenderse como lo que es, la consecuencia de una
medida de contención del gasto público y de saneamiento del deteriorado estado
de las arcas públicas en aras de garantizar la sostenibilidad y la existencia
misma del aparato estatal, sin el que quedarían desatendidos esenciales fines
constitucionales (seguridad, administración de justicia, infraestructura y obra
pública, etc.), así como la satisfacción de los derechos fundamentales de una
gran parte de la población (salud, educación, entre otros).
Desde esa perspectiva, lo procedente es desechar la
tesis acerca de una posible inconsistencia en aplicar la regla fiscal al
presupuesto del PANI en relación con los nuevos recursos previstos en la Ley
n.°9941 a favor de la REDCUDI, sobre todo, tomando en cuenta que esos ingresos
son en lo sustancial, una asignación proveniente de un tributo general como lo
es el impuesto sobre la renta. Es decir, un destino específico con cargo al
presupuesto nacional.
Ergo, resulta innecesario acudir a criterios
hermenéuticos como el de la temporalidad y especialidad de la norma, y mucho
menos, tratar de desentrañar la intención del legislador, para determinar que
la regla fiscal contenida en la Ley n.°9635 prevalece aún sobre la Ley n.°9941
en lo relativo a las previsiones de egresos que haga el PANI en su presupuesto
para cumplir con los fines encomendados a la REDCUDI, pues, reiteramos, no
existe una antinomia normativa en este punto.
De toda suerte que la consecuencia de llegar a
sostener la posición contraria, sería que la regla fiscal quedaría vaciada de
contenido en detrimento de la sostenibilidad fiscal del Estado, por el solo
hecho de que leyes especiales promulgadas con posterioridad a la Ley n.°9635
creen rentas imputables al presupuesto de la República para financiar a
determinados organismos o programas públicos, salvo si es la propia ley
posterior la que expresamente exceptúa a la institución de que se trate del
ámbito de la regla fiscal.
A este respecto, interesa recordar, según lo hemos
afirmado ya en otras ocasiones, que la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas
Públicas tiene una pretensión de generalidad respecto a todo el sector público
no financiero en lo concerniente a la aplicación de la regla fiscal (ver el
dictamen C-465-2020, del 25 de noviembre, reiterado recientemente en el
pronunciamiento PGR-OJ-171-2021, del 1 de noviembre); y en esa medida, para que
un determinado organismo perteneciente a esa categoría o bien, los fondos con
los que se nutre, puedan ser considerados fuera de sus alcances así debe
establecerlo de forma expresa la respectiva ley (ver a ese respecto, la opinión
jurídica PGR-OJ-171-2021 recién citada); cosa que no sucede con la Ley n.°9941
que guarda silencio al respecto.
Cabe aclarar que una situación distinta a lo hasta
ahora explicado ocurre con el tratamiento que las letras c) y d) del artículo
15 transcrito de la Ley de la Red Nacional de Cuido y Desarrollo Infantil, en
la redacción vigente dada por la Ley n.°9941, hacen del superávit libre
acumulado del PANI y del Instituto Nacional de las Mujeres (INAMU), del que se
destina el 100% y el 50% respectivamente a financiar la REDCUDI.
Por cuanto, en este aspecto sí se evidencia una
contradicción con la forma en que el artículo 17 de la Ley de Fortalecimiento
de las Finanzas Públicas dispone de los superávits libres, según se puede leer
de seguido:
“ARTÍCULO 17-
Destino de los superávit libres generados por la aplicación de la regla.
En caso de
que las entidades públicas que tengan pasivos generen un superávit libre al
final del ejercicio presupuestario, este se destinará a amortizar su propia
deuda. Tratándose del superávit libre generado por entidades que reciben
transferencias del presupuesto nacional como consecuencia de la aplicación de
la regla fiscal, tal superávit deberá reintegrarse al presupuesto nacional en
el año siguiente a aquel en que se generó dicho superávit, para ser utilizado
en la amortización de deuda o en inversión pública.”
Por lo que, en este tema en concreto relacionado con
el destino de los superávits libres, en que sí se evidencia una antinomia
normativa, según lo explicado en las páginas precedentes, entre lo dispuesto
por la Ley n.°9635 y la Ley n.°9941, para los supuestos del PANI y del INAMU,
habría que concluir que sí prevalece esta última regulación, al tratarse de una
norma especial y posterior en su vigencia.
Lo que en modo alguno afecta o incide en lo antes
señalado en torno a la aplicación de la regla fiscal al PANI y a los recursos
imputados a la REDCUDI como límite a su ejecución en la previsión
presupuestaria de gastos de dicha institución; en tanto la regulación del
superávit libre por el artículo 15 de la Ley de la Red Nacional de Cuido y
Desarrollo Infantil toca un aspecto muy concreto referido a las fuentes de
financiamiento adicionales que se establecen a favor de la red de cuido y no a
la autorización del gasto.
Dicho lo anterior, el otro tema que se menciona en el
criterio legal del ente consultante guarda relación con los artículos 21 y 26
del Reglamento al Título IV de la Ley No.9635, denominado Responsabilidad
Fiscal de la República (Decreto Ejecutivo n.°41641-H del 9 de abril del 2019),
antiguos artículos 14 y 17 previo a la reforma hecha por el Decreto Ejecutivo
n.°42745-H del 19 de noviembre del 2020, que en ese orden disponen:
“Artículo
21°.- Sobre fusión de instituciones. En
caso de fusión de instituciones y traslado de programas o competencias
institucionales, los nuevos recursos que reciba una institución, provenientes
de otra, no serán contabilizados para efectos de la tasa de crecimiento
presupuestaria, esto en virtud de que no representan nuevas erogaciones, sino
traslados de recursos de una institución a otra.”
“Artículo 26°. - Cesión de espacio de crecimiento en regla fiscal por
parte del Gobierno Central. El Gobierno Central podrá ceder a entidades y
órganos del SPNF, con excepción de las entidades que conforman el Presupuesto
Nacional de la República, parte del espacio de crecimiento que le impone la
regla fiscal en el gasto corriente o total, según corresponda, con el fin de
que la entidad pueda satisfacer una necesidad de gasto excepcional. El
monto cedido no será computado dentro del límite de crecimiento de la entidad
que se beneficia de la cesión de dicho espacio de crecimiento.
En caso de que la cesión
provenga de una transferencia del Gobierno, dicha transferencia deberá quedar
debidamente identificada en el presupuesto de la República a fin de darle el
debido seguimiento.
El mecanismo mediante el
cual el Gobierno Central materializará dicha cesión de espacio de crecimiento
será un acuerdo del Poder Ejecutivo, emitido por quien ocupe el cargo de la
Presidencia de la República y quien ocupe el cargo de Jerarca del Ministerio de
Hacienda.
Le corresponderá a la
Dirección General de Presupuesto Nacional mantener el registro del espacio de
gasto cedido por el Poder Ejecutivo, tanto en los casos en que la cesión
provenga de una transferencia como cuando no sea así.
(Así reformado por el artículo 1° del decreto
ejecutivo N° 43145 del 3 de agosto del 2021)” (El subrayado no
es del original).
Conviene precisar que ninguno de los preceptos
transcritos entraña una excepción a la aplicación de la regla fiscal, lo que de
entrada haría dudar de su misma legalidad por contradecir lo dispuesto
precisamente en el Título IV de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas
Públicas. De manera que, se tratan de preceptos que regulan técnicas de gestión
financiera en la formulación presupuestaria de una determinada institución, en
torno al tratamiento contable para determinadas autorizaciones de gasto que surgen
de la fusión de organismos públicos o traslado de programas, así como de la
cesión por el Gobierno central de parte del espacio de crecimiento del gasto
corriente que le impone la regla fiscal.
Sin embargo, debe tomarse en consideración, por lo que
se refiere al citado artículo 21, que los nuevos ingresos que se le
transferirían al PANI no son los mismos con los que contaba el Instituto Mixto
de Ayuda Social antes de la reforma hecha por la Ley n.°9941, ya que esta
última norma – como se analizó líneas atrás – estableció fuentes de ingreso
adicionales para la REDCUDI que emanan principalmente del presupuesto nacional.
Así las cosas, no se trataría de un simple traslado de recursos de una
institución a otra, pues una eventual ejecución de la totalidad de estos
recursos sin duda daría lugar a nuevas erogaciones que impactarían en el
aumento del gasto público analizándolo de manera consolidada.
Mientras que la eficacia del artículo 26 para que, por
medio de esa vía, el PANI pueda presupuestar los recursos derivados de la Ley
n.°9941 sin irrespetar la tasa de crecimiento del gasto corriente resultante
del cálculo de la regla fiscal, dependerá del margen que ese mismo parámetro le
confiera al Gobierno Central en la elaboración del presupuesto; que, en
consideración al sinnúmero de obligaciones de financiamiento con cargo a este,
aparenta ser muy estrecho. En todo caso, la norma reglamentaria de comentario
indica que la cesión del espacio de crecimiento servirá para que “la entidad pueda satisfacer una necesidad
de gasto excepcional”; afirmación que riñe con el carácter ordinario de la
labor sustantiva de la REDCUDI y del mismo PANI.
En otras palabras, el artículo 26 reglamentario está
diseñado para cubrir un supuesto de egreso excepcional al que debe hacer frente
una determinada entidad, no para atender las obligaciones de su día a día y que
forman parte de su quehacer normal. Lo que explica que su ejecución no se pueda
hacer depender de una medida accidental como la que incorpora este precepto
para situaciones inusuales a las que deba hacer frente el respectivo organismo
público.
B.
LA ATENCIÓN DE FINES SOCIALES, INCLUSO DE RELEVANCIA
CONSTITUCIONAL, NO CONSTITUYE UNA EXCEPCIÓN A LA APLICACIÓN DE LA REGLA FISCAL
A LOS RECURSOS DISPUESTOS PARA FINANCIARLOS, PERO SÍ CONSTITUYE UN CRITERIO DE
ASIGNACIÓN PRESUPUESTARIA
A este respecto, interesa dejar claro que la
Procuraduría no desconoce la relevancia constitucional de los fines sociales
encomendados a la REDCUDI, como al mismo PANI en resguardo del interés superior
de la niñez y la protección de los derechos fundamentales de las personas
menores de edad, especialmente, de aquellas en situación de vulnerabilidad o
pobreza, como con toda rotundidad se establece por los artículos 51 y 55 de la
Constitución Política.
Sucede, sin embargo, que, en aras de garantizar la
efectividad en el tiempo de estos fines y derechos, la regulación del Título IV
de Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas no contempló como una causal
de excepción al cumplimiento de la regla fiscal la naturaleza social de esta
clase de servicios o prestaciones o su misma conexión con el resguardo de
importantes derechos constitucionales, sino tan solo como criterios de
asignación presupuestaria, en los términos de los artículos 22, en cuanto faculta
al Ministerio de Hacienda a incluir en el presupuesto de la República las
transferencias presupuestarias necesarias
“para garantizar el financiamiento de las instituciones y los programas de
desarrollo social y económico”, y 23 letra i), que le autoriza a hacerlo
atendiendo “[e]l efectivo cumplimiento de
los derechos que se pretenden financiar y el principio de progresividad de los
derechos humanos.”
De nuevo, el fundamento de esta interpretación hay que
hallarlo en la consideración de que las prestaciones, programas y beneficios
asociados al Estado de Bienestar solo pueden ser garantizados si a su vez se
asegura la sostenibilidad financiera del propio Estado a través de un
manejo responsable de las finanzas públicas y de la contención del gasto
público, tal como fue analizado por la
Sala Constitucional en la conocida sentencia n.°2018-19511 de las 21:45
del 23 de noviembre de 2018, que conoció de las consultas legislativas
facultativas acerca de la constitucionalidad del entonces proyecto de Ley de
Fortalecimiento de las Finanzas Públicas:
“Desde este panorama, la Sala observa suficientes criterios técnicos
para (acreditar) que, en estos momentos, la situación fiscal del país no
garantiza la sostenibilidad financiera del Estado y, por ende, del cumplimiento
de sus obligaciones constitucionales.
Sobre el particular, frente a una condición crítica en las finanzas
públicas (debidamente sustentada en estudios técnicos), que pone en riesgo la
efectiva o adecuada ejecución de las prestaciones de relevancia constitucional,
la decisión de las autoridades competentes de definir y aplicar medidas aptas
para paliar o solucionar el problema no solo resulta razonable, sino que, aún
más, es insoslayable…
En este contexto, reviste de especial importancia una interpretación
armoniosa del principio de equilibrio presupuestario y el Estado Social de
Derecho. La Sala advierte que, para que un Estado Social de Derecho pueda
persistir y cumplir sus fines constitucionales y legales, deviene necesario que
se efectúe un sano manejo de las finanzas públicas; es decir, de manera
inexorable debe existir un equilibrio entre los derechos prestacionales y la
solvencia económica estatal, ya que los primeros dependen de las posibilidades
materiales propiciadas por la segunda, mientras que el sentido de esta última
es fortalecer el desarrollo de un sistema político solidario, uno en el que los
estratos menos favorecidos de la sociedad encuentren resguardo de su dignidad
humana y su derecho a progresar. Dicho de otra forma, el Estado Social de
Derecho “ideal” es el Estado Social de Derecho “posible”, contra el que
precisamente se actúa, cuando se quebranta el principio de equilibrio
presupuestario, toda vez que, a mediano plazo, eso pone en serio riesgo o
del todo impide obtener los recursos necesarios para sustentar un Estado Social
de Derecho “real”, uno del que verdadera y efectivamente puedan gozar los más
vulnerables. Vigilar entonces que no se llegue a caer en una Constitución
fallida o de papel, donde los derechos prestacionales de rango constitucional
no puedan ser efectivos, es tarea fundamental de esta Sala, estrictamente
dentro de lo que el marco de sus competencias se lo permite…
Corolario de lo expresado: la inobservancia del principio de
equilibrio presupuestario ha sido una de las causas del deteriorado estado
actual de las finanzas públicas, motivo que lleva a esta Sala a subrayar el
carácter transversal de dicho principio y hacer énfasis en su implementación
real en aras del principio del Estado Social de Derecho…
Como ya se ha dicho en este pronunciamiento, para que un Estado Social
de Derecho pueda cumplir sus fines constitucionales y legales se debe
resguardar la sostenibilidad fiscal del país; es decir, de forma inexorable
debe existir un equilibrio entre los derechos prestacionales y la solvencia
económica del Estado, ya que los primeros dependen de las posibilidades
materiales propiciadas por la segunda. De ahí que el Estado Social de Derecho
“Ideal” sea el Estado Social de Derecho “Posible”, pues el endeudamiento y
el manejo irresponsable de las finanzas públicas, aunque sean llevados a cabo
con la consigna de paliar problemas sociales, cuando alcanzan niveles
desproporcionados pueden llegar a poner en riesgo la sostenibilidad financiera
del país, lo que no solo acarrea su debilitamiento económico (incluso a
niveles de muy difícil o traumático manejo), sino también acrecienta la
posibilidad de perder los programas sociales y los avances socioeconómicos
ganados a la fecha…
Se constata que tal debilitamiento económico del país puede socavar las
bases del estado benefactor y solidario, lo que precisamente pone en riesgo al
propio Estado Social de Derecho” (el subrayado no es del original).
Se desprende del fallo transcrito, el riesgo que
comporta la inobservancia de la regla fiscal para el aseguramiento efectivo de
las prestaciones sociales y la protección de los derechos encomendados al
Estado y sus instituciones; lo que impide considerar a falta de una disposición
derogatoria expresa por parte del legislador, que dicha regla queda abrogada
con toda nueva ley que prevea recursos adicionales para la atención de un
determinado programa o fin social a cargo de un organismo público, sobre todo,
si estos provienen del mismo presupuesto nacional en la forma de un destino
específico, con todas las dificultades que tal rigidez supone para un manejo
eficiente de las finanzas públicas que fue, precisamente, lo que se trató de
revertir con la Ley n.°9635.
Finalmente, lo expuesto no significa que, amparados en
la sostenibilidad fiscal y el equilibrio presupuestario, las autoridades de
Hacienda puedan incurrir en un desfinanciamiento total de estas prestaciones
sociales que amenacen el contenido esencial de los derechos fundamentales que
buscan satisfacer, y a tal efecto, la misma Ley de Fortalecimiento de las
Finanzas Públicas contiene una “cláusula de
protección” – en la denominación
usada por la Sala Constitucional en el citado voto n.°2018-19511 – en
su artículo 24, en cuya virtud se establece un piso a los recursos transferidos a favor de las
instituciones encargadas de brindarlas, en el sentido de que la asignación no
podrá ser inferior al presupuesto vigente, evitando así un desfavorecimiento –
al menos nominal – en sus ingresos.
C.
CONCLUSIÓN
De conformidad con lo expuesto, es criterio de la
Procuraduría General de República, que:
1.
La asignación presupuestaria de los
ingresos establecidos en la Ley n.°9941 a
favor del PANI y de la REDCUDI, con sus reformas a los artículos 15 de la Ley
n.°9220 y 34 de la Ley n.°7648, genera un foco de tensión en el manejo de las
finanzas públicas derivado de la constricción legal al gasto corriente que
impone la regla fiscal, ante la imposibilidad de poder disponer de estos
recursos para el cumplimiento de los importantes fines sociales encomendados a
la red de cuido por encima de la tasa de crecimiento del artículo 14 de la Ley
n.°9635.
2.
Sin embargo, tal circunstancia en modo alguno implica
que nos hallemos ante un conflicto
normativo entre las Leyes 9635 y 9941 que deba ser resuelto acudiendo a
criterios hermenéuticos como la especialidad y temporalidad de las normas o
incluso, a la intención del legislador plasmada en los antecedentes
legislativos de esta última ley, a efectos de desaplicar la regla fiscal al presupuesto
del PANI o a los fondos de financiamiento de la REDCUDI.
3.
En consecuencia, a falta de disposición
legal expresa, debe entenderse que la regla fiscal contenida en la Ley n.°9635 prevalece aún sobre la Ley n.°9941 en lo
relativo a las previsiones de egresos que haga el PANI en su presupuesto para
cumplir con los fines encomendados a la REDCUDI, tomando en cuenta no solo la
pretensión de generalidad de la primera norma respecto a todo el sector público
no financiero (con las excepciones del artículo 6), sino también que los
recursos adicionales de la Ley n.°9941 provienen básicamente del mismo
presupuesto nacional.
4.
Por el contrario, donde sí se aprecia una
antinomia normativa es entre el artículo 17 de la Ley de Fortalecimiento de las
Finanzas Públicas y las letras c) y d) del artículo 15 de la Ley de la Red
Nacional de Cuido y Desarrollo Infantil, en la redacción vigente dada por la
Ley n.°9941, en lo relativo al destino del superávit libre acumulado del PANI y
del INAMU, del que se destina el 100% y el 50% respectivamente a financiar la
REDCUDI, y en el que sí prevalecería esta última regulación, al tratarse de una
norma especial y posterior en su vigencia a la Ley n.°9635.
5.
Pero este
conflicto normativo en nada afecta lo señalado antes respecto de la vigencia de
la regla fiscal en el presupuesto del PANI, en tanto la regulación del
superávit libre por el citado artículo 15 de la Ley n.°9220 hace referencia a
un aspecto muy concreto relativo a las fuentes de financiamiento adicionales
que se establecen a favor de la red de cuido y no a la autorización del gasto.
6.
Asimismo, los artículos 21 y 26 del
Reglamento al Título IV de la Ley n.°9635 no establecen una excepción a la
aplicación de la regla fiscal, lo que haría dudar de su misma legalidad, sino que
regulan técnicas de gestión financiera en la formulación presupuestaria. En
razón de los supuestos a los que hacen referencia (fusión de organismos
públicos o traslado de programas y la cesión por el Gobierno central del
espacio de crecimiento del gasto) resulta cuestionable que estos preceptos
sirvan como fundamento para no contabilizar los recursos de la Ley n.°9941 dentro del límite de crecimiento del gasto en
el presupuesto del PANI.
7.
Por otro lado, no
se desconoce la relevancia constitucional de los fines sociales encomendados a
la REDCUDI, como al mismo PANI en resguardo del interés superior de la niñez y
la protección de los derechos fundamentales de las personas menores de edad,
especialmente, de aquellas en situación de vulnerabilidad o pobreza (artículos
51 y 55 de la Constitución Política).
8. No obstante, en
aras de garantizar la efectividad en el tiempo de estos fines y derechos, la
regulación del Título IV de Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas no
contempló como una causal de excepción al cumplimiento de la regla fiscal la
naturaleza social de esta clase de servicios o prestaciones o su misma conexión
con el resguardo de importantes derechos constitucionales, sino tan solo como
criterios de asignación presupuestaria (artículos 22 y 23.i), lo que se
justifica en la necesidad de asegurar la sostenibilidad financiera del propio
Estado como garante del Estado de Bienestar (doctrina de la sentencia
constitucional n.°2018-19511).
9. Lo que no significa que, amparados en la
sostenibilidad fiscal y el equilibrio presupuestario, las autoridades de
Hacienda puedan incurrir en un desfinanciamiento total de estas prestaciones
sociales que amenacen el contenido esencial de los derechos fundamentales que
buscan satisfacer, para lo que la misma Ley n.°9635 contiene una “cláusula de protección” en su artículo 24, en cuya virtud se
establece un piso a los recursos
transferidos a favor de las instituciones encargadas de brindarlas, en el
sentido de que la asignación no podrá ser inferior al presupuesto vigente.
Atentamente,
Alonso Arnesto Moya
Procurador
AAM/hsc
C: Carmen Geannina
Dinarte Romero, Ministra de la Presidencia.
PGR-C-330-2021
PATRONATO
NACIONAL DE LA INFANCIA. RED
NACIONAL DE CUIDO Y DESARROLLO INFANTIL (REDCUDI). INTERÉS SUPERIOR DE LA NIÑEZ. PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS
FUNDAMENTALES DE LAS PERSONAS MENORES DE EDAD. APLICACIÓN DE LA REGLA FISCAL.
SOSTENIBILIDAD FINANCIERA DEL ESTADO DE BIENESTAR. ANTINOMIA NORMATIVA. LEY DE
REACTIVACIÓN Y REFORZAMIENTO DE LA RED NACIONAL DE CUIDO Y DESARROLLO INFANTIL
(N.°9941). TÍTULO IV DE LA LEY DE FORTALECIMIENTO DE LAS FINANZAS PÚBLICAS
(N.°9635). FUENTES DE FINANCIAMIENTO. SUPERÁVIT LIBRE. DESTINO ESPECÍFICO.
La Ministra de la Niñez y la Adolescencia y
Presidenta Ejecutiva del Patronato Nacional de la Infancia (PANI), consultó por
oficio n.° PANI-PE-OF-3201-2021, del 25 de octubre de 2021: “si la regla fiscal establecida en la Ley N° 9635
“Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas” es aplicable al Patronato
Nacional de la Infancia, a partir de lo establecido en la Ley No. 9941 de
Fortalecimiento de la REDCUDI (específicamente en los artículos 1 que modificó
el artículo 15 incisos b) y c) de la Ley 9220 “Crea la Red Nacional de Cuido y
Desarrollo Infantil” y 3 que adicionó un inciso a) al artículo 34 de la Ley No.
7648).”
Mediante el
dictamen PGR-C-330-2021, del 3 de diciembre de 2021, el Procurador Alonso Arnesto Moya, dio respuesta en los siguientes términos:
- La asignación presupuestaria de los
ingresos establecidos en la Ley n.°9941 a
favor del PANI y de la REDCUDI, con sus reformas a los artículos 15 de la
Ley n.°9220 y 34 de la Ley n.°7648, genera un foco de tensión en el manejo
de las finanzas públicas derivado de la constricción legal al gasto
corriente que impone la regla fiscal, ante la imposibilidad de poder
disponer de estos recursos para el cumplimiento de los importantes fines
sociales encomendados a la red de cuido por encima de la tasa de
crecimiento del artículo 14 de la Ley n.°9635.
- Sin embargo, tal
circunstancia en modo alguno implica que nos hallemos ante un conflicto normativo entre las Leyes
9635 y 9941 que deba ser resuelto acudiendo a criterios hermenéuticos como
la especialidad y temporalidad de las normas o incluso, a la intención del
legislador plasmada en los antecedentes legislativos de esta última ley, a
efectos de desaplicar la regla fiscal al presupuesto del PANI o a los
fondos de financiamiento de la REDCUDI.
- En consecuencia, a falta de disposición
legal expresa, debe entenderse que la regla fiscal contenida en la Ley n.°9635 prevalece aún sobre la Ley n.°9941 en
lo relativo a las previsiones de egresos que haga el PANI en su
presupuesto para cumplir con los fines encomendados a la REDCUDI, tomando
en cuenta no solo la pretensión de generalidad de la primera norma
respecto a todo el sector público no financiero (con las excepciones del
artículo 6), sino también que los recursos adicionales de la Ley n.°9941
provienen básicamente del mismo presupuesto nacional.
- Por el contrario, donde sí se aprecia
una antinomia normativa es entre el artículo 17 de la Ley de
Fortalecimiento de las Finanzas Públicas y las letras c) y d) del artículo
15 de la Ley de la Red Nacional de Cuido y Desarrollo Infantil, en la
redacción vigente dada por la Ley n.°9941, en lo relativo al destino del
superávit libre acumulado del PANI y del Instituto
Nacional de las Mujeres (INAMU),
del que se destina el 100% y el 50% respectivamente a financiar la
REDCUDI, y en el que sí prevalecería esta última regulación, al tratarse
de una norma especial y posterior en su vigencia a la Ley n.°9635.
- Pero este conflicto normativo en nada afecta
lo señalado antes respecto de la vigencia de la regla fiscal en el
presupuesto del PANI, en tanto la regulación del superávit libre por el
citado artículo 15 de la Ley n.°9220 hace referencia a un aspecto muy
concreto relativo a las fuentes de financiamiento adicionales que se
establecen a favor de la red de cuido y no a la autorización del gasto.
- Asimismo, los artículos 21 y 26 del
Reglamento al Título IV de la Ley n.°9635 no establecen una excepción a la
aplicación de la regla fiscal, lo que haría dudar de su misma legalidad,
sino que regulan técnicas de gestión financiera en la formulación
presupuestaria. En razón de los supuestos a los que hacen referencia
(fusión de organismos públicos o traslado de programas y la cesión por el
Gobierno central del espacio de crecimiento del gasto) resulta
cuestionable que estos preceptos sirvan como fundamento para no
contabilizar los recursos de la Ley n.°9941
dentro del límite de crecimiento del gasto en el presupuesto del PANI.
- Por otro lado, no se desconoce la relevancia
constitucional de los fines sociales encomendados a la REDCUDI, como al
mismo PANI en resguardo del interés superior de la niñez y la protección
de los derechos fundamentales de las personas menores de edad, especialmente,
de aquellas en situación de vulnerabilidad o pobreza (artículos 51 y 55 de
la Constitución Política).
- No obstante, en aras de
garantizar la efectividad en el tiempo de estos fines y derechos, la
regulación del Título IV de Ley de Fortalecimiento de las Finanzas
Públicas no contempló como una causal de excepción al cumplimiento de la
regla fiscal la naturaleza social de esta clase de servicios o
prestaciones o su misma conexión con el resguardo de importantes derechos
constitucionales, sino tan solo como criterios de asignación
presupuestaria (artículos 22 y 23.i), lo que se justifica en la necesidad
de asegurar la sostenibilidad financiera del propio Estado como garante
del Estado de Bienestar (doctrina de la sentencia constitucional n.°2018-19511).
- Lo que no significa que, amparados en la sostenibilidad fiscal y el
equilibrio presupuestario, las autoridades de Hacienda puedan incurrir en
un desfinanciamiento total de estas prestaciones sociales que amenacen el
contenido esencial de los derechos fundamentales que buscan satisfacer,
para lo que la misma Ley n.°9635 contiene una “cláusula de protección” en su
artículo 24, en cuya virtud se establece un piso a los recursos transferidos a favor de las instituciones encargadas
de brindarlas, en el sentido de que la asignación no podrá ser inferior al
presupuesto vigente.