Opinión Jurídica : 174 - del 08/11/2021

08 de noviembre del 2021

PGR-OJ-174-2021

 

Diputado

Eduardo Cruickshank Smith 

Asamblea Legislativa 

S.   D.

 

Estimado señor:

 

            Con la aprobación del señor Procurador General de la República, damos respuesta a su oficio PRN-ENCS-430-2021 del 13 de octubre último, mediante el cual nos planteó una consulta relacionada con el aporte del Estado como tal al régimen de Capitalización Colectiva del Magisterio Nacional y al régimen de Jubilaciones y Pensiones del Poder Judicial, y con su ligamen a los incrementos que por el mismo concepto realiza el Estado al régimen de Invalidez, Vejez y Muerte de la Caja Costarricense de Seguro Social (CCSS).

 

I.- SOBRE LOS ALCANCES DE LA CONSULTA

 

Nos indica en la gestión que al discutirse en la Asamblea Legislativa el proyecto de Presupuesto Ordinario para el año 2022 llamó la atención de los señores diputados el “…ligamen automático entre los aumentos de pensiones mínimas del seguro de Invalidez, Vejez y Muerte con las contribuciones resultantes a otros regímenes (…)”. 

 

Señala que dicha situación se presenta cuando las autoridades incrementan el aporte estatal a las pensiones mínimas del régimen de Invalidez, Vejez y Muerte de la CCSS pues, como producto de ese aumento, de forma automática se genera una obligación por parte del Estado de aportar también al régimen de Capitalización Colectiva del Magisterio Nacional y al régimen de Jubilaciones y Pensiones del Poder Judicial, los cuales ya reciben un aporte de mayor proporción.  Sostiene que, como producto de esa situación, la contribución estatal ha aumentado 2.43 veces del 2016 al 2019.  

 

 Ante lo anterior, requiere nuestro criterio a fin de determinar si es posible subsanar ese incremento automático, que considera anómalo, por medio de una interpretación auténtica, o bien, si es necesario promulgar una nueva ley con la finalidad de que cuando el Estado aumente su aporte como tal al régimen de Invalidez, Vejez y Muerte no opere un aumento idéntico en los regímenes especiales.

II.- SOBRE LA NATURALEZA DE NUESTRO PRONUNCIAMIENTO

 

Como hemos señalado en otras oportunidades (por ejemplo, en nuestros pronunciamientos OJ-026-99, OJ-013-2015, OJ-041-2019, OJ-041-2020), esta Procuraduría despliega su función asesora con respecto a la Administración Pública.  En ese sentido, nuestra Ley Orgánica (n.° 6815 de 27 de setiembre de 1982) dispone, en su artículo 4, que “Los órganos de la Administración Pública, por medio de los jerarcas de los diferentes niveles administrativos, podrán consultar el criterio técnico-jurídico de la Procuraduría; en cada caso, deberán acompañar la opinión de la asesoría legal respectiva, salvo el caso de los auditores internos, quienes podrán realizar la consulta directamente.”  (El subrayado es nuestro).

 

            De la norma transcrita queda claro que la Procuraduría General sólo está facultada para emitir dictámenes a petición de un órgano de la Administración Pública, dictámenes a los cuales el artículo 2 de la citada ley les atribuye efectos vinculantes.    En este caso, no estamos frente a una consulta planteada por un órgano de la Administración Pública, sino por un diputado en ejercicio de competencias legislativas, por lo que, en principio, la consulta resultaría inadmisible.

 

            A pesar de lo anterior, en consideración a la investidura del consultante y como una forma de colaborar con su importante labor, esta Procuraduría se pronunciará sobre el tema consultado dentro del margen que nuestro trabajo ordinario nos lo permite, con la advertencia de que el criterio que se emitirá carece de efectos vinculantes, por lo que su valor es el de una opinión jurídica. 

 

            Además, debemos aclarar que la emisión de nuestros pronunciamientos no se rige por lo dispuesto en los artículos 27 y 30 de la Constitución Política, ni por el 32 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional (n.° 7135 del 11 de octubre de 1989), pues el ejercicio de esa competencia no involucra una petición pura y simple para entregar información en poder de la Procuraduría, sino el estudio y emisión de un criterio técnico jurídico que, por su naturaleza, no puede estar sujeto al plazo de diez días hábiles establecido en el último precepto citado.

 

            Al respecto, la Sala Constitucional en su sentencia n.° 23112-2019 de las 8:50 horas de 22 de noviembre de 2019, dispuso: “…es claro que la recurrente pretende que la Procuraduría General de la República emita un criterio jurídico. De conformidad con las razones expuestas de manera reiterada por este Tribunal una consulta así planteada no constituye parte del ejercicio de los derechos consagrados en los artículos 27 y 30 de la Constitución Política. Por consiguiente, no hay razón para estimar el recurso.”  (El subrayado no es del original).

  

III.- CRITERIO NO VINCULANTE DE ESTA PROCURADURÍA SOBRE EL TEMA SOMETIDO A NUESTRA CONSIDERACIÓN

 

Para emitir criterio sobre el punto en consulta, consideramos importante referirnos a la manera en que se financian los regímenes de pensiones básicos, así como a la figura de la interpretación auténtica de la ley. 

 

A.- Sobre el financiamiento del régimen general de pensiones del IVM y de los regímenes públicos sustitutivos

 

Tal y como lo hemos señalado en otras ocasiones (por ejemplo, en la OJ-104-2017 del 16 de agosto del 2017) el artículo 73 de la Constitución Política establece que la administración y el gobierno de los seguros sociales estará a cargo de una institución autónoma denominada Caja Costarricense de Seguro Social.  Lo anterior implica que, en principio, correspondería a esa institución (con independencia de la ley y aun con prevalencia sobre ella) establecer las condiciones que deberían privar en los diferentes regímenes de seguridad social.   Esa es la situación que impera en el régimen general de Invalidez, Vejez y Muerte, el cual se administra bajo las condiciones que establece, por vía reglamentaria, la Junta Directiva de CCSS.

 

A pesar de lo anterior, en nuestro medio se han creado, por vía legislativa, diversos regímenes especiales de pensiones sustitutivos del general, regímenes cuya existencia ha sido avalada reiteradamente por la Sala Constitucional, por ejemplo, en su sentencia n.° 846-92 de las 13:30 horas del 27 de marzo de 1992.  Dichos regímenes se financian, al igual que el régimen de Invalidez, Vejez y Muerte, con un sistema de contribución tripartito en el que participa el Estado como tal, el patrono (que en el caso de los funcionarios públicos sería el mismo Estado) y el trabajador.

 

Actualmente, los porcentajes de contribución para los regímenes que aquí interesan son los siguientes:

 

 

Nótese que la principal desproporción en cuanto al aporte del Estado se produce en lo que se refiere al Estado como patrono.  Lo anterior debido a que el Estado como patrono de un funcionario que pertenece al régimen de Invalidez, Vejez y Muerte aporta un 5.25% de su salario, mientras que el Estado como patrono de un funcionario que pertenece al régimen de Jubilaciones y Pensiones del Poder Judicial aporta un 14.36% de su salario (aproximadamente un 173% más) y el Estado como patrono de un funcionario que pertenece al régimen de capitalización colectiva del Magisterio Nacional aporta un 6.75% de su salario.

 

La Sala Constitucional ha sostenido que para la validez de los regímenes especiales de pensiones es necesario que “1) la contribución del Estado como tal sea igual porcentualmente sobre los salarios para todos los regímenes incluyendo los de la empresa privada: y 2) la contribución del Estado como empleador en los diversos regímenes no sea superior a la que se impone a los demás empleadores, inclusive los patronos particulares ni en todo caso inferior a la de todos los servidores o trabajadores”.  Así lo sostuvo en la sentencia n.° 846-92 ya citada, y lo reiteró en las sentencias 5236-99 de las 14:00 horas del 7 de julio de 1999, 5753-99 de las 10:36 horas del 23 de julio de 1999, 6987-99 de las 16:21 horas del 8 de setiembre de 1999 y en la 3052-2000 de las 9:28 horas del 14 de abril de 2000.  Por ello, en nuestra OJ-104-2017 del 16 de agosto del 2017, indicamos que la desproporción existente entre los aportes del Estado como patrono a los diferentes regímenes de pensiones podía ser contraria a los precedentes jurisprudenciales citados.

 

Específicamente, en lo que se refiere al aporte del Estado como tal −que es el aporte al cual se refiere la consulta− debemos indicar que existen disposiciones legales que regulan tanto el régimen de pensiones del Poder Judicial, como el régimen de pensiones del Magisterio Nacional, en las cuales se establece claramente que el aporte del Estado como tal debe incrementarse en esos regímenes en la misma medida en que se incremente el aporte al régimen de Invalidez, Vejez y Muerte. 

 

Así, el artículo 236 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, n.° 7333 de 5 de mayo de 1993, dispone lo siguiente:

 

            “Artículo 236- El Fondo de Jubilaciones y Pensiones del Poder Judicial tendrá los siguientes ingresos:

            1) Un aporte obrero de un trece por ciento (13%) de los sueldos que devenguen los servidores judiciales, así como de las jubilaciones y las pensiones a cargo del Fondo, porcentaje que se retendrá en el pago periódico correspondiente.

            2) Un aporte patronal del Poder Judicial de un catorce coma treinta y seis por ciento (14,36%) sobre los sueldos y los salarios de sus servidores.

            3) Un aporte del Estado que será un porcentaje sobre los sueldos y los salarios igual al establecido para el Régimen de Invalidez, Vejez y Muerte de la Caja Costarricense de Seguro Social (CCSS).

            4) Los rendimientos y demás beneficios que produzca o pueda llegar a generar, obtener el Fondo. (…)”   (Así reformado por el artículo 1° de la ley n.° 9544 del 24 de abril de 2018.  El subrayado es nuestro).

 

Por su parte, el artículo 15 de la Ley de Pensiones y Jubilaciones del Magisterio Nacional, n.° 2248 de 5 de setiembre de 1958, establece que el aporte del Estado como tal al régimen de Capitalización Colectiva debe ser el mismo que el aporte del Estado como tal al régimen de Invalidez, Vejez y Muerte:

 

“Artículo 15.- Contribución del Estado y plazos. El Estado, en su calidad de tal, cotizará un porcentaje idéntico al que aporta al Régimen de Invalidez, Vejez y Muerte administrado por la Caja Costarricense de Seguro Social (CCSS), del total de los salarios de los servidores públicos y privados de la educación nacional, que se encuentren dentro del colectivo cubierto por el Régimen de capitalización colectiva. (…)”

 

La consulta que se nos plantea va orientada a que se dilucide si es posible utilizar la figura de la interpretación auténtica para romper el vínculo que existe entre el aporte del Estado como tal al régimen de Invalidez, Vejez y Muerte, y el aporte que hace el Estado como tal tanto al régimen del Poder Judicial como al régimen de Capitalización Colectiva del Magisterio Nacional, asunto al que nos referiremos seguidamente.

 

B.- Sobre la figura de la interpretación auténtica de la ley

 

El artículo 121, párrafo primero, de la Constitución Política encomienda a la Asamblea Legislativa la tarea de dictar las leyes, reformarlas, derogarlas y “darles interpretación auténtica”.

 

Esta Procuraduría ha indicado que la interpretación auténtica “… nace de una necesidad específica:  la necesidad de aclarar el sentido de la ley.  De allí que el ejercicio de esta potestad encuentra fundamento en la falta de claridad, oscuridad o ambigüedad de una determinada norma jurídica.  Se trata, entonces, de establecer o descubrir el verdadero sentido de la norma, de determinar con precisión la intención del legislador o, lo que es lo mismo, el espíritu de la norma.”  (OJ-088-2005 del 28 de junio del 2005).

 

La principal diferencia práctica entre una interpretación auténtica y una ley ordinaria que reforma otro texto legal es que la primera tiene efectos retroactivos, mientras que la segunda surte efectos a partir de su vigencia.  Ese efecto retroactivo de la interpretación auténtica se fundamenta en que mediante ella se precisa o aclara el sentido de la ley original, sentido que ya existía desde que se emitió la norma interpretada. 

 

Así, si la ley es clara y no está sujeta a dos o más interpretaciones posibles, no es válido hacer uso de la interpretación auténtica para modificar su sentido, pues ello lo que evidenciaría es la sola intención de darle efecto retroactivo a una reforma legal, situación que podría violar el principio de irretroactividad de la ley en perjuicio de sus destinatarios.

 

En el asunto que se analiza, considera esta Procuraduría que no existe duda en el sentido de que la intención del legislador al aprobar el artículo 236 de la Ley Orgánica del Poder Judicial y el numeral 15 de la Ley de Pensiones y Jubilaciones del Magisterio Nacional, fue equiparar el aporte que debe hacer el Estado como tal al régimen de pensiones del Poder Judicial y al régimen de Capitalización Colectiva del Magisterio Nacional con el que esté vigente para el régimen de pensiones de Invalidez, Vejez y Muerte.  De ahí que no es posible utilizar la figura de la interpretación auténtica para modificar esas disposiciones.

 

Si lo que se pretende es desligar el aporte que debe hacer el Estado como tal al régimen de pensiones del Poder Judicial y al régimen de Capitalización Colectiva del Magisterio Nacional del que hace al régimen de pensiones de Invalidez, Vejez y Muerte, lo que procede es reformar el artículo 236 de la Ley Orgánica del Poder Judicial y el numeral 15 de la Ley de Pensiones y Jubilaciones del Magisterio Nacional, reforma que surtiría efectos a partir de su vigencia. 

 

            IV.- CONCLUSIÓN

 

            Con fundamento en lo expuesto, esta Procuraduría arriba a las siguientes conclusiones:

 

1.- Existen disposiciones legales que regulan tanto el régimen de pensiones del Poder Judicial, como el régimen de pensiones del Magisterio Nacional, en las cuales se establece claramente que el aporte del Estado como tal debe incrementarse en esos regímenes en la misma medida en que se incremente el aporte al régimen de Invalidez, Vejez y Muerte.

 

            2.- Si la ley es clara y no está sujeta a dos o más interpretaciones posibles, no es válido hacer uso de la interpretación auténtica para modificar su sentido, pues ello lo que evidenciaría es la sola intención de darle efecto retroactivo a una reforma legal, situación que podría violar el principio de irretroactividad de la ley en perjuicio de sus destinatarios.

 

            3.- No existe duda en el sentido de que la intención del legislador al aprobar el artículo 236 de la Ley Orgánica del Poder Judicial y el numeral 15 de la Ley de Pensiones y Jubilaciones del Magisterio Nacional, fue equiparar el aporte que debe hacer el Estado como tal al régimen de pensiones del Poder Judicial y al régimen de Capitalización Colectiva del Magisterio Nacional con el que esté vigente para el régimen de pensiones de Invalidez, Vejez y Muerte.  De ahí que no es posible utilizar la figura de la interpretación auténtica para modificar esas disposiciones.

 

            4.- Si lo que se pretende es desligar el aporte que debe hacer el Estado como tal al régimen de pensiones del Poder Judicial y al régimen de Capitalización Colectiva del Magisterio Nacional del que hace al régimen de pensiones de Invalidez, Vejez y Muerte, lo que procede es reformar el artículo 236 de la Ley Orgánica del Poder Judicial y el numeral 15 de la Ley de Pensiones y Jubilaciones del Magisterio Nacional, reforma que surtiría efectos a partir de su vigencia.

 

                                                                    Atentamente,

 

 

 

 

                                                       Julio César Mesén Montoya                                                               

                                                                    Procurador

 

 

JCMM/mmg

 

 

PGR-OJ-174-2021

 

ASAMBLEA LEGISLATIVA. DIPUTADO. PENSIONES. APORTE DEL ESTADO COMO TAL. RÉGIMEN DE INVALIDEZ VEJEZ Y MUERTE. LIGAMEN DE INCREMENTOS.  RÉGIMEN DE CAPITALIZACIÓN COLECTIVA DEL MAGISTERIO NACIONAL Y RÉGIMEN DE JUBILACIONES Y PENSIONES DEL PODER JUDICIAL.

 

El diputado Eduardo Cruickshank Smith nos planteó una consulta relacionada con el aporte del Estado como tal al régimen de Capitalización Colectiva del Magisterio Nacional y al régimen de Jubilaciones y Pensiones del Poder Judicial, y con su ligamen a los incrementos que por el mismo concepto realiza el Estado al régimen de Invalidez, Vejez y Muerte de la Caja Costarricense de Seguro Social (CCSS).

 

Nos indicó en la gestión que al discutirse en la Asamblea Legislativa el proyecto de Presupuesto Ordinario para el año 2022 llamó la atención de los señores diputados el “…ligamen automático entre los aumentos de pensiones mínimas del seguro de Invalidez, Vejez y Muerte con las contribuciones resultantes a otros regímenes (…)”. 

 

Señaló que dicha situación se presenta cuando las autoridades incrementan el aporte estatal a las pensiones mínimas del régimen de Invalidez, Vejez y Muerte de la CCSS pues, como producto de ese aumento, de forma automática se genera una obligación por parte del Estado de aportar también al régimen de Capitalización Colectiva del Magisterio Nacional y al régimen de Jubilaciones y Pensiones del Poder Judicial, los cuales ya reciben un aporte de mayor proporción.  

 

 Ante lo anterior, requirió nuestro criterio a fin de determinar si es posible subsanar ese incremento automático, que considera anómalo, por medio de una interpretación auténtica, o bien, si es necesario promulgar una nueva ley con la finalidad de que cuando el Estado aumente su aporte como tal al régimen de Invalidez, Vejez y Muerte no opere un aumento idéntico en los regímenes especiales.

 

Esta Procuraduría, en su opinión jurídica PGR-OJ-174-2021, del 8 de noviembre del 2021, suscrita por Julio César Mesén Montoya, Procurador de Hacienda, arribó a las siguientes conclusiones:

 

1.- Existen disposiciones legales que regulan tanto el régimen de pensiones del Poder Judicial, como el régimen de pensiones del Magisterio Nacional, en las cuales se establece claramente que el aporte del Estado como tal debe incrementarse en esos regímenes en la misma medida en que se incremente el aporte al régimen de Invalidez, Vejez y Muerte.

 

            2.- Si la ley es clara y no está sujeta a dos o más interpretaciones posibles, no es válido hacer uso de la interpretación auténtica para modificar su sentido, pues ello lo que evidenciaría es la sola intención de darle efecto retroactivo a una reforma legal, situación que podría violar el principio de irretroactividad de la ley en perjuicio de sus destinatarios.

 

            3.- No existe duda en el sentido de que la intención del legislador al aprobar el artículo 236 de la Ley Orgánica del Poder Judicial y el numeral 15 de la Ley de Pensiones y Jubilaciones del Magisterio Nacional, fue equiparar el aporte que debe hacer el Estado como tal al régimen de pensiones del Poder Judicial y al régimen de Capitalización Colectiva del Magisterio Nacional con el que esté vigente para el régimen de pensiones de Invalidez, Vejez y Muerte.  De ahí que no es posible utilizar la figura de la interpretación auténtica para modificar esas disposiciones.

 

            4.- Si lo que se pretende es desligar el aporte que debe hacer el Estado como tal al régimen de pensiones del Poder Judicial y al régimen de Capitalización Colectiva del Magisterio Nacional del que hace al régimen de pensiones de Invalidez, Vejez y Muerte, lo que procede es reformar el artículo 236 de la Ley Orgánica del Poder Judicial y el numeral 15 de la Ley de Pensiones y Jubilaciones del Magisterio Nacional, reforma que surtiría efectos a partir de su vigencia.