Dictamen : 311 - del 18/11/2021

18 de noviembre 2021

PGR-C-311-2021

Señora

Silvia Lara Povedano

Ministra de Trabajo y Seguridad Social

S. D.

Estimada señora:

Con la aprobación del señor Procurador General de la República, damos respuesta a su oficio MTSS-DMT-OF-776-2021 del 25 de junio último, por medio del cual nos planteó una consulta relacionada con el aporte que realiza el Fondo de Desarrollo Social y Asignaciones Familiares (FODESAF) al programa denominado “Asegurados por cuenta del Estado”, administrado por la Caja Costarricense del Seguro Social (CCSS).

I.- ALCANCES DE LA CONSULTA Y CRITERIO LEGAL

Nos indica en la gestión que de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 6 de la Ley n.° 7374 de 3 de diciembre de 1993, denominada “Préstamo BID Programa Servicios de Salud y Construcción Hospital Alajuela”, el compromiso que tiene FODESAF con el financiamiento del programa “Asegurados por cuenta del Estado” se limita a aportar los dineros para atender a la población indigente. Agrega que, a pesar de ello, “… con el pasar de los años la CCSS mediante el Manual de Normas y Procedimientos de Seguro por el Estado, ha interpretado bajo el concepto de indigencia médica, incluir bajo el amparo de los recursos de Fodesaf, otro tipo de población beneficiaria del programa a lo que se entiende por indigencia en sentido estricto”.

Ante la situación descrita, requiere nuestra colaboración a fin de conocer “…la obligación y los alcances jurídicos que tiene el Fodesaf frente a los beneficiarios del programa Asegurados por cuenta del Estado. Ese financiamiento debe cubrir todas las modalidades del programa o por el contrario limitarse a lo dispuesto en el artículo 6 de la ley 7374”.

A la consulta se adjuntó el criterio del Departamento de Asesoría Jurídica de la Dirección General de Desarrollo Social y Asignaciones Familiares (DESAF), emitido mediante el oficio DESAF-AL-015-2019 del 24 de octubre de 2019. Ese estudio reitera que el término “indigencia médica” fue establecido por la CCSS mediante el Manual de Normas y Procedimientos de Seguro por el Estado. Agrega que, de un análisis literal y jurídico del artículo 6 de la ley n.° 7374 citada, se deduce que el espíritu del legislador fue que FODESAF financiara la atención de las personas indigentes, es decir, las que se encuentren en pobreza extrema, en condición de calle, o en abandono. Indica que la CCSS incluye en el programa, mediante un manual, el concepto de indigencia médica, asimilándolo a toda persona o núcleo familiar que requiera servicios médicos, pero que no cotiza, población que no cumple con el perfil de beneficiarios de FODESAF, lo cual infringe la Ley de Desarrollo Social y Asignaciones Familiares, n.° 5662 del 23 de diciembre de 1974 y sus reformas.

II.- CRITERIO DE LA CCSS SOBRE EL TEMA EN CONSULTA

Mediante nuestro oficio ADPb-4213-2021 del 14 de julio de 2021, se confirió audiencia de la consulta a la CCSS, audiencia que fue atendida por la Presidencia Ejecutiva de la institución mediante el oficio PE-2666-2021 del 10 de agosto último. En lo que interesa, ese oficio indica que solicitó el criterio tanto jurídico como técnico a sus respectivos departamentos, solicitud a la cual se dio respuesta por medio del oficio GA-DJ-5087-2021 del 25 de julio de 2021 emitido por la Dirección Jurídica y el GF-DCE-0164-2021 del 3 de agosto de 2021 emitido por la Dirección de Coberturas Especiales, respectivamente.

El oficio GA-DJ-5087-2021 citado –del cual se nos remitió copia− hizo referencia a la CCSS como institución encargada del gobierno y administración de los seguros sociales, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 73 de la Constitución Política. Mencionó también la universalización de los seguros y la obligación por parte del Estado de prestar asistencia médica hospitalaria a la población no asegurada incapaz de sufragar los gastos de sus servicios médicos. Sostuvo que dicha obligación se materializó mediante el decreto ejecutivo n.° 17898 del 2 de diciembre de 1987, el cual regula el régimen de protección no contributiva denominado “Asegurados por Cuenta del Estado”. Asimismo, señaló que

el artículo 3 de la ley n.° 5662 citada establece la forma en la que deben ser utilizados los recursos de FODESAF, norma que contiene una disposición adicional que autoriza al Fondo a otorgar ayuda complementaria a cualquier otro programa de asistencia social, realizado por instancias públicas, cuyos beneficiarios se encuentren dentro de la población objetivo: pobreza o pobreza extrema. Agregó que, por medio de disposiciones reglamentarias, se ha extendido esa protección del Estado a una serie de programas tales como “Manos a la Obra”, y “Avancemos”, entre otros, siempre utilizando recursos del Fondo. Las conclusiones del oficio GA-DJ-5087-2021 citado fueron las siguientes:

“1.- La protección vía Asegurados por Cuenta del Estado no es creada ni definida por la Caja mediante el Manual de Normas y Procedimientos de Seguro por el Estado, sino que dicho aseguramiento tiene su origen en la ampliación que se hace vía Constitución Política de la atención en salud que brinda la Caja a toda la población del país, y que se inició mediante lo dispuesto en la Ley 5349 que establecía el deber de la Institución de brindar los servicios en salud a la población que no podía sufragar los gastos de aseguramiento, y que posteriormente es regulado en el decreto ejecutivo No. 17898-S que no solo viene a crear el programa de aseguramiento por cuenta del Estado, sino que señala que sus beneficiarios so n los que se encuentran en indigencia médica (condición de pobreza extrema) o bien en condición de pobreza que no les permite hacer frente al costo de aseguramiento con la Institución.

2.- Con la promulgación de la Ley 5662 y sus reformas se crea el Fondo de Asignaciones Familiares (FODESAF), con el fin de financiar los programas o servicios a las poblaciones en pobreza extrema y pobreza, entre los cuales se encuentra el Aseguramiento por el Estado, régimen de protección no contributiva que tiene como objetivo que la población en pobreza extrema o pobreza pueda recibir atención en salud por parte de la Caja, mediante el aseguramiento del núcleo familiar que requiere dicha protección debido a su vulnerabilidad y escasez de recursos económicos.

3.- Lo señalado en el artículo 6 de la Ley 7374 no puede interpretarse como que dicha norma indique que solo corresponde la protección como asegurados por cuenta del Estado a la población indigente, porque de una simple lectura de la norma ni tan siquiera se lee que dicha población corresponde a un aseguramiento por cuenta del Estado, sino que únicamente señala que “El costo de atención de la población indigente se cubrirá con los recursos provenientes de las partidas del Fondo de Asignaciones Familiares”, con lo cual como se ha indicado es parte de las poblaciones que vía ley e inclusive decretos, muchos de los cuales han sido promulgados por el propio Ministerio de Trabajo órgano consultante, se les ha otorgado no sólo la protección vía aseguramiento por el Estado, sino también el financiamiento de dicho beneficio a través de recursos del Fodesaf”.

Por otra parte, el criterio técnico vertido por la Dirección de Cobertura Especiales, (oficio GF-DCE-0164-2021 citado) señaló, entre otras cosas, que no es de recibo, por inexacta y ajena al marco jurídico vigente, la afirmación emanada de DESAF en el sentido de que la definición de la población beneficiaria del programa de Aseguramiento por cuenta del Estado la haga la CCSS por medio del “Manual de Normas y Procedimientos del Seguro por el Estado”, toda vez que el alcance de esa población está definido en normas jurídicas vigentes. Sostiene que el Manual aludido constituye un documento técnico operativo de carácter interno, que funciona como guía de trabajo para las Unidades encargadas de la ejecución del programa, y que ese Manual fue elaborado partiendo de la base jurídica existente.

Agrega la Dirección de Coberturas Especiales de la CCSS que “…toda normativa elaborada y divulgada por la Caja Costarricense de Seguro Social relacionada con el otorgamiento del beneficio de Aseguramiento por el Estado, se ha elaborado siempre de manera estricta sobre la base de lo establecido tanto en la Constitución Política y la Ley 5349 en lo que refiere a la Universalización de los Seguros Sociales, como en el Decreto Ejecutivo 17898-S Reglamento al Régimen de Asegurados por Cuenta del Estado el cual incluye como sus beneficiarios a aquellos núcleos familiares que se encuentran en indigencia médica (Ingresos no les permiten satisfacer sus necesidades básicas de alimentación, vivienda y salud) o bien en condición de pobreza que no les permite hacer frente al costo de aseguramiento con la Institución”. Afirma que “…lo señalado específicamente en el artículo 6 de la Ley 7374, no puede ser interpretado como exclusivo ni limitante para que con los recursos del FODESAF, únicamente se pueda brindar el Aseguramiento por el Estado a la población indigente en condición de calle”.

Finalmente, indica la Dirección de Coberturas Especiales de la CCSS que una interpretación como la que plantea DESAF provocaría un caos social inmediato y de enorme proporciones para el país, en franco detrimento de todos los esfuerzos que el Estado costarricense ha venido realizando en materia de combate a la pobreza, toda vez que ello ocasionaría que miles de beneficiarios y sus núcleos familiares, que actualmente encuentran acceso a los servicios de salud que brinda la CCSS a través del Seguro por cuenta del Estado, queden inmediatamente desprotegidos, ya que su condición de vulnerabilidad social y de pobreza, o pobreza extrema, les impediría costear las contribuciones mensuales para sufragar los costos de un aseguramiento contributivo con la CCSS.

III.- SOBRE EL DESTINO DE LOS RECURSOS DE FODESAF

Antes de referirnos al tema puntual en consulta, debemos indicar que, de conformidad con la Ley de Desarrollo Social y Asignaciones Familiares ya citada, los dineros de FODESAF deben ser destinados a satisfacer las necesidades de las personas más necesitadas del país, concretamente, de las que se encuentren en una situación de pobreza o de pobreza extrema. En ese sentido, el artículo 2 de dicha ley dispone lo siguiente:

“Artículo 2.- Son beneficiarios de este Fondo los costarricenses y extranjeros residentes legales del país, así como las personas menores de edad, quienes a pesar de carecer de una condición migratoria regular en el territorio nacional, se encuentren en situación de pobreza o pobreza extrema, de acuerdo con los requisitos que se establezcan en esta y las demás leyes vigentes y sus reglamentos.”

Por su parte, el artículo 3 de la misma ley n.° 5662 establece que los recursos de FODESAF se deben canalizar a través de programas y servicios a cargo de instituciones orientadas a brindar ayuda social complementaria para familias de escasos recursos económicos:

“Artículo 3.- Con recursos del Fondo de Desarrollo y Asignaciones Familiares (Fodesaf) se pagarán los programas y los servicios a las instituciones del Estado y a otras expresamente autorizadas en esta ley, que tienen a su cargo los aportes complementarios al ingreso de las familias y la ejecución de los programas de desarrollo social. (…).”

En nuestro dictamen C-093-2005 del 3 de mayo del 2005, reiterado en la OJ-071-2016 del 14 de junio del 2016, explicamos que la disposición recién transcrita tiene como finalidad que los recursos de FODESAF se destinen a financiar programas de instituciones y órganos ya existentes, pues se estimó que esa era la forma más eficaz de alcanzar a los beneficiarios del Fondo:

“Obsérvese que el primer párrafo de la norma establece que del Fondo se destinarán recursos para pagar programas y servicios a las instituciones del Estado que tienen a su cargo la ayuda social complementaria a las familias de pocos recursos. En realidad, el objetivo de la Ley era llegar de la forma más directa posible a los beneficiarios del Fondo. Y para esto la Ley se orientó hacia el financiamiento de los programas y servicios, a través de las instituciones y órganos estatales ya existentes. Así, el diputado Sandoval Aguilar en su explicación del dictamen de mayoría, que dio lugar a la actual redacción del encabezado del artículo 3, indicó que el entonces proyecto de ley “…establece la necesidad de que los recursos que se obtengan sean utilizados en forma racional y con la prioridad que se requiere en cuanto a los diferentes sectores sociales a atender, o sea, que los recursos sean distribuidos respondiendo a una planificación adecuada y tomando en cuenta programas y estructuras institucionales que ya existen. Este es un aspecto que en realidad nosotros llamaríamos “básico” porque no hemos querido crear nuevas estructuras administrativas, nuevas instituciones que vengan a dar la prestación de los servicios, sino realmente a aprovechar toda la estructura que tiene el Estado costarricense para poder desarrollar ese tipo de programas” (el subrayado no es del original) (folios 1134 y 1135).”

Debe precisarse además que si bien es cierto el artículo 3 de la Ley de DESAF menciona expresamente una serie de programas e instituciones a los que deben ir dirigidos los recursos de FODESAF, también lo es que esa misma norma admite la posibilidad de que el Fondo financie otros programas no mencionados en ese artículo, pues dispone que “… se podrá otorgar ayuda complementaria a cualquier otro programa de asistencia social realizado por instancias públicas, cuyos beneficiarios se encuentren dentro de la población objetivo del Fodesaf, según la Ley N.º 5662.”

IV.- RESPECTO AL SEGURO POR CUENTA DEL ESTADO Y EL APORTE ECONÓMICO DE FODESAF

El régimen de Asegurados por cuenta del Estado surgió ante la necesidad de concretar la universalización de los seguros sociales a la que hace referencia el artículo 177, párrafo tercero, de la Constitución Política, artículo que fue reformado por medio de la ley n.° 2738 del 12 de mayo de 1961. Según el párrafo tercero del artículo 177 citado, “Para lograr la universalización de los seguros sociales y garantizarcumplidamente el pago de la contribución del Estado como tal y como patrono, se crearán a favor de la Caja Costarricense de Seguro Social rentas suficientes y calculadas en tal forma que cubran las necesidades actuales y futuras de la Institución. Si se produjere un déficit por insuficiencia de esas rentas, el Estado lo asumirá, para lo cual el Poder Ejecutivo deberá incluir en su próximo proyecto de Presupuesto la partida respectiva que le determine como necesaria la citada Institución para cubrir la totalidad de las cuotas del Estado.”

La ley n.° 2738 citada introdujo un transitorio al artículo 177 de la Constitución Política mediante el cual ordenó a la CCSS universalizar los diversos seguros puestos a su cargo, incluyendo la protección familiar en el régimen de enfermedad y maternidad. En ese sentido, dispuso que la universalización debería concretarse en un plazo máximo de 10 años, contados a partir de la entrada en vigencia de la reforma constitucional.

Luego, mediante la ley n.° 5349 del 24 de setiembre de 1973, denominada “Universalización del Seguro de Enfermedad y Maternidad”, se traspasaron a la CCSS los hospitales, los centros médicos asistenciales y las demás instituciones médico asistenciales dependientes del entonces Ministerio de Salubridad Pública, de las Juntas de Protección Social y de los Patronatos. Esa misma ley, en su artículo 2, impuso a la CCSS el deber de prestar asistencia médico hospitalaria a la población no asegurada incapaz de sufragar los gastos de los servicios médicos, para lo cual estableció la obligación de dotar a la CCSS de las rentas específicas necesarias.

Con el fin de ejecutar lo dispuesto en la ley n.° 5349 citada, el Poder Ejecutivo emitió el decreto n.° 17898 del 2 de diciembre de 1987, denominado “Reglamento Régimen CCSS Asegurados por cuenta del Estado”. Dentro de los propósitos de ese reglamento se encuentra el de garantizar la atención integral de la salud a toda la población (artículo 1°), para lo cual definió a los asegurados por cuenta del Estado como aquellos usuarios de los servicios de salud que no estén comprendidos en alguno de los regímenes, categorías y convenios propios de la CCSS y que además no tengan capacidad de pago (artículo 2°).

El artículo 10 del reglamento aludido es particularmente importante para el asunto que aquí interesa, pues en él se concreta lo que debe entenderse por indigencia médica y se especifican las características que deben tener las personas que se incluyan dentro de esa categoría:

“ARTICULO 10.- Para la calificación de las personas como "Asegurados por cuenta del Estado", a efecto de incorporarlas al Régimen establecido por este Reglamento, la Caja Costarricense de Seguro Social deberá realizar la investigación respectiva, tratando de establecer con el máximo de seguridad y veracidad posibles, la situación económica de cada núcleo familiar, de acuerdo con las siguientes normas:

a) Se entiende por situación de "indigencia médica", aquella en que el núcleo familiar no pueda satisfacer sus necesidades básicas, de alimentación, vestuario, vivienda y salud.

b) Se considerará de pleno derecho incluido dentro del concepto anterior, al salario más bajo de la última fijación de salarios mínimos.

c) Los núcleos familiares que tengan ingresos iguales o superiores al salario más bajo de la última fijación de salarios mínimos, pero que sean insuficientes para satisfacer sus necesidades básicas, serán calificados como "Asegurados por cuenta del Estado", tomando en cuenta sus ingresos totales en relación con el número de miembros, sus edades, su situación socioeconómica y su nivel de vida en general.

d) No podrán ser considerados como "Asegurados por cuenta del Estado", las personas que perciban un salario regular y estable, ni en general, aquellos que conforme con el ordenamiento legal respectivo sean o tengan derecho a ser asegurados dentro de los regímenes ordinarios que administra la Caja.”

Posteriormente, la ley n.° 7374 de 3 de diciembre de 1993, denominada “Préstamo BID, Programa Servicios Salud y Construcción Hospital Alajuela” dispuso, en su artículo 6, que FODESAF debía cubrir el costo de atención de la población indigente. Dicho artículo establece:

“ARTICULO 6.- El costo de atención de la población indigente se cubrirá con los recursos provenientes de las partidas del Fondo de Asignaciones Familiares, para lo cual se utilizará como referencia el porcentaje de cotización media, calculado por la Dirección Técnica Actuarial de la Caja Costarricense de Seguro Social.”

La duda que se nos solicita dilucidar es si con los recursos de FODESAF debe financiarse la totalidad del programa de asegurados por cuenta del Estado, o si esa obligación solo comprende los costos de aseguramiento de la población indigente en sentido estricto.

Al respecto, considera esta Procuraduría que FODESAF debe financiar los costos de aseguramiento de las personas que se encuentren en “indigencia médica”, en los términos en que la define el artículo 10 del decreto n.° 17898, siempre que esas personas estén en una situación de pobreza o de pobreza extrema, requisito indispensable para tener acceso a los recursos de dicho Fondo. En ese sentido, convine destacar que el decreto n.° 17898 y el concepto de “indigencia médica” tenía ya varios años de existir cuando se aprobó la ley n.° 7374, por lo que es posible presumir que cuando el artículo 6 de esa ley hace referencia a la obligación de FODESAF de cubrir los costos de atención de la “población indigente” se refería a las personas que se encontraban en estado de “indigencia médica”.

Cabe señalar que durante el trámite de aprobación de la ley n.° 7374, el Informe Jurídico del Departamento de Servicios Técnicos de la Asamblea Legislativa indicó que el artículo 6 del proyecto “…no define qué es <población indigente> ya que su concepto puede ser interpretado de forma concisa o de manera amplia.” (ver oficio ST-2819.93 del 16 de agosto de 1993, a folio 160 del expediente legislativo n.° 11740). Luego, durante la comparecencia del entonces Ministro de Salud, Dr. Carlos Castro Charpantier, ante la Comisión Permanente de Asuntos Económicos, el diputado Soto Zúñiga le consultó expresamente sobre la definición de indigencia utilizada en el proyecto. En su respuesta, el Ministro hizo referencia a las personas que no tienen trabajo fijo, que tienen trabajo ocasional o que están subcontratados, lo que evidencia que en el proyecto de ley (presentado por el Poder Ejecutivo) se partió de un concepto amplio de indigencia:

“DIPUTADO SOTO ZÚÑIGA: ¿Señor ministro, la definición de indigentes cómo la están manejando ustedes en este préstamo?

DR. CARLOS CASTRO CHARPANTIER: Creo que eso está muy difícil de hacer, porque incluso creo que no hay un cálculo exacto de los indigentes. El último censo de población es del ochenta y cuatro, me parece; hace mucho tiempo que no se volvió a conocer realmente la situación real de la población de Costa Rica. Eso tendría casi nueve años. Pero normalmente, por lo menos en las clasificaciones que se hacen en las clínicas del Seguro Social que es donde se reciben por ejemplo indigentes que están cubiertos por los programas de asegurados por parte del Estado, ellos hacen un estudio social muy rápido, y creo que pueden hacer un estudio de planillas para ver si están adscritos a alguna empresa. Pero normalmente son gente que no tiene trabajo fijo, que tiene trabajo ocasional o esta subcontratado. Normalmente ellos tienen que llevar una certificación o tienen que sacar el carnet de asegurado por el Estado en el pueblo donde ellos son originarios, porque ahí los conocen y saben las condiciones reales de ingreso que tiene esa gente. Pero normalmente creo que se considera un criterio bastante amplio”.

DIPUTADO SOTO ZÚÑIGA: El artículo 6 dice (lo lee). No hay una definición de indigencia, ni parámetros, ni cuánto es el monto ¿Ustedes tienen claro cuánto es el monto de las partidas del Fondo de Asignaciones Familiares?”

DR. CARLOS CASTRO CHARPANTIER: “Este año no sé si es de Asignaciones Familiares, porque normalmente eso lo paga Hacienda. Sea, el cobro que realiza el Seguro Social sobre la atención de los indigentes creo que en estos momentos está un poco exagerado; personalmente creo que se les está yendo la mano. En estos momentos nos están pasando un cobro de ocho mil seiscientos millones de colones”

DIPUTADO SOTO ZÚÑIGA: ¿Qué cobra el Seguro Social al Ministerio de Salud?

DR. CARLOS CASTRO CHARPANTIER: “Si, el Ministerio de Salud es el receptor y se lo pasa Hacienda para que Hacienda le haga el pago. Esto casi equivale al pago del Hospital México, del Hospital Calderón Guardia y como de cinco a seis hospitales rurales. Creo que el cobro que está haciendo, en estos momentos, el Seguro Social a Hacienda, es una cosa que considero que no se justifica de ninguna manera, porque aunque se haga un estudio social a los indigentes, siempre es restringida la atención a estos. Nosotros no hemos podido convencer al Seguro Social para que sean un poquito más amplios en cuanto a la recepción de gente considerada indigente. Ocho mil seiscientos millones es una cantidad exorbitante para la atención de un grupo reducido que se calcula que son ciento veinte mil familias de indigentes. Es una cantidad que creo no se justifica porque se podría, perfectamente, destinar como cinco hospitales para solamente ser atendidos por los indigentes y jamás se llenaría. Y los indigentes tienen una situación que es muy variable, en un momento están sin trabajo, de pronto empiezan a trabajar en una empresa, dejan de ser indigentes porque ya reciben salario, su familia tiene la cobertura familiar y es una cosa muy variable. Entonces, en la mayoría de las veces son situaciones pasajeras. Y yo por lo menos que ya recibí esa cuenta que la realiza el Ministerio de Salud, la avala o no, y si la avala se la pasa a Hacienda para que Hacienda se encargue luego del pago respectivo. Personalmente creo que en estos momentos el cobro que está haciendo el Seguro Social al Estado me parece que es totalmente desproporcionado”. (Acta n.° 26 de la sesión ordinaria de la Comisión Permanente de Asuntos Económicos celebrada el 24 de agosto de 1993, folios 199 al 201 del expediente legislativo n.° 11740. El subrayado no es del original).

Por otra parte, la Contraloría General de la República, al analizar los alcances del artículo 6 de la ley n.° 7374 en estudio, sostuvo que la intención del legislador fue que con los recursos del FODESAF se cubrieran los costos de atención médica de los más necesitados económicamente:

“La normativa que sustenta la obligación de la DESAF no es clara, lo que da lugar a dudas y confusiones. Fue mediante la Ley 7374, que se estableció que del Fondo de Desarrollo Social y Asignaciones Familiares se cubriera la atención a las personas indigentes, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 6, no obstante el numeral 5 de la ley es el que induce a la confusión. Dicha norma textualmente establece (…) De donde se extrae [numeral 5] que tanto las cuotas correspondientes a la atención de indigentes como del sistema penitenciario, deben ser cubiertas por el Ministerio de Hacienda, no obstante, de seguido, el artículo 6 dispone otra cosa distinta (…) Siendo tan clara esta última norma [numeral 6] pareciera que la intención del legislador fue que la atención a los pobres se cubriera con los recursos del FODESAF (…) considera esta Contraloría General se trata de recursos que siguen perteneciendo al FODESAF, y que lo procedente es que la DESAF pague a la CCSS por la atención efectivamente recibida por los mendigos, se debe de tratar de verdaderos necesitados que por lo tanto no cuenten con seguro social y requieran de atención clínica u hospitalaria, en tal sentido, la DESAF debe establecer los mecanismos para asegurar que el pago a realizar corresponde a la atención de la población pobre, así como el procedimiento para girar a la CCSS los recursos correspondientes.” (Contraloría General de la República, oficio n.° 06484 (FOE-SO-231) del 14 de junio de 2001).

En síntesis, el artículo 6 de la ley n.° 7374 le impone a FODESAF la obligación de cubrir los costos del seguro de salud de las personas que se encuentren en situación de indigencia médica. Adicionalmente, y de conformidad con el artículo 3 de la ley n.° 5662, con los recursos del Fondo puede también brindarse ayuda complementaria para el financiamiento del seguro de salud de personas que no pertenezcan a esa categoría, siempre que estén en condición de pobreza o de pobreza extrema.

V.- CONCLUSIÓN

Con fundamento en lo expuesto, esta Procuraduría arriba a las siguientes conclusiones:

1.- FODESAF debe financiar los costos de aseguramiento de las personas que se encuentren en “indigencia médica”, en los términos en que la define el artículo 10 del decreto n.° 17898, siempre que esas personas estén en una situación de pobreza o de pobreza extrema, requisito indispensable para tener acceso a los recursos de dicho Fondo.

2.- El decreto n.° 17898 y el concepto de “indigencia médica” tenían ya varios años de existir cuando se aprobó la ley n.° 7374, por lo que es posible presumir que cuando el artículo 6 de esa ley hace referencia a la obligación de FODESAF de cubrir los costos de atención de la “población indigente” se refería a las personas que se encontraban en estado de “indigencia médica”.

3.- De conformidad con el artículo 3 de la ley n.° 5662, con los recursos de FODESAF puede también brindarse ayuda complementaria para el financiamiento del seguro de salud de personas que no se encuentren en estado de “indigencia médica”, siempre que estén en condición de pobreza o de pobreza extrema.

Cordialmente,

Julio César Mesén Montoya

PROCURADOR

JCMM/mmg

cc: Dr. Román Macaya Hayes

Presidente Ejecutivo de la CCSS

PGR-C-311-2021

MINISTERIO DE TRABAJO Y SEGURIDAD SOCIAL. FONDO DE DESARROLLO SOCIAL Y ASIGNACIONES FAMILIARES. FINANCIAMIENTO DE PROGRAMAS. ARTÍCULO 6 DE LA LEY 7374. ASEGURADOS POR CUENTA DEL ESTADO. INDIGENCIA MÉDICA. CAJA COSTARRICENSE DE SEGURO SOCIAL.

El Ministerio de Trabajo y Seguridad Social nos planteó una consulta relacionada con el aporte que realiza el Fondo de Desarrollo Social y Asignaciones Familiares (FODESAF) al programa denominado “Asegurados por cuenta del Estado”, administrado por la Caja Costarricense del Seguro Social (CCSS).

Nos indicó en la gestión que de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 6 de la Ley n.° 7374 de 3 de diciembre de 1993, denominada “Préstamo BID Programa Servicios de Salud y Construcción Hospital Alajuela”, el compromiso que tiene FODESAF con el financiamiento del programa “Asegurados por cuenta del Estado” se limita a aportar los dineros para atender a la población indigente. Agrega que, a pesar de ello, “… con el pasar de los años la CCSS mediante el Manual de Normas y Procedimientos de Seguro por el Estado, ha interpretado bajo el concepto de indigencia médica, incluir bajo el amparo de los recursos de Fodesaf, otro tipo de población beneficiaria del programa a lo que se entiende por indigencia en sentido estricto”.

Ante la situación descrita, requirió nuestra colaboración a fin de conocer “…la obligación y los alcances jurídicos que tiene el Fodesaf frente a los beneficiarios del programa Asegurados por cuenta del Estado. Ese financiamiento debe cubrir todas las modalidades del programa o por el contrario limitarse a lo dispuesto en el artículo 6 de la ley 7374”.

Esta Procuraduría, en su dictamen PGR-C-311-2021, del 18 de noviembre del 2021, suscrito por Julio César Mesén Montoya, Procurador de Hacienda, arribó a las siguientes conclusiones: