Opinión Jurídica : 182 - del 23/11/2021

23 de noviembre de 2021

PGR-OJ-182-2021

Licenciada

Daniela Agüero Bermúdez

Jefa Área de Comisiones Legislativas VII

Asamblea Legislativa

Estimada licenciada:

Con la aprobación del señor Procurador General de la República, Dr. Julio Alberto Jurado Fernández, nos referimos al oficio número AL-CJ-22.168-0922-2020 de 18 de noviembre de 2020, mediante el cual nos solicita emitir criterio en relación con el proyecto legislativo 22.168, denominado “Ley para Regular el Trabajo Penitenciario”.

Previo a brindar respuesta a su petición, debemos indicar cuál es el alcance de este pronunciamiento de conformidad con la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, la cual no faculta emitir dictámenes con carácter vinculante cuando se nos solicita externar un criterio jurídico en relación con proyectos de ley.

La Procuraduría General, en su función asesora, ha reconocido que la Asamblea Legislativa pueda consultar aspectos relacionados con la labor administrativa que desempeña de manera excepcional a su actividad principal, en cuyo caso los dictámenes emitidos tendrán carácter vinculante. Empero, cuando estamos en presencia de consultas relacionadas con la labor propiamente de promulgar leyes que desarrolla la Asamblea Legislativa, nos encontramos imposibilitados de emitir criterios vinculantes, en tanto que dicha competencia escapa a lo señalado en la normativa que nos rige. Sin embargo, con el fin de colaborar con esta Honorable Comisión, emitiremos criterio sobre el proyecto de Ley bajo análisis, no sin antes advertir que, por lo anteriormente señalado, éste pronunciamiento es una opinión jurídica sin efectos vinculantes.

A. PROPOSITO DEL PROYECTO

El proyecto de ley tiene como intención prioritaria regular el trabajo de los privados de libertad, con el fin de que puedan continuar siendo personas productivas a pesar de su condición carcelaria y, además, puedan acceder a un incentivo económico, con lo cual puedan ayudarse a sí mismos y a sus familias.

El proponente indica –a manera de síntesis- que algunas de las finalidades del presente proyecto son:

“…dotar a la administración penitenciaria y a la administración de justicia de un instrumento normativo que permita la aplicación correcta del beneficio establecido en el artículo 55 del Código Penal, por tanto, se propone:

- Dispone la obligación de las personas privadas de libertad, que invoquen el trabajo penitenciario como beneficio para descontar la pena, estableciendo su permanencia en algún programa del centro penal.

- Establece la responsabilidad de la Dirección de Adaptación Social en la organización del trabajo penitenciario, en coordinación de (SIC) los directores de los centros penales.

- Señala la que (SIC) potestad del juez de ejecución podrá constatar la aplicación del trabajo penitenciario, indicando las irregularidades si existieran.

- Contempla como falta grave en el ejercicio del cargo del jefe del Departamento Técnico del Instituto Nacional de Criminología la omisión de mantener actualizado el expediente de Registro Ocupacional de cada privado de libertad.

- Propone que el director de cada centro penal suscriba una póliza que cubra a la población privada de libertad en situación de riesgo en caso de indemnizaciones.

- Indica la potestad de los directores de los centros penales para celebrar convenios con personas de derecho público o privado con o sin ánimo de lucro.

- Plantea la suscripción de convenios de capacitación y preparación para un trabajo independiente, e incluso sentar las bases para una reinserción social en condición de empresario.”

B. CUESTIONES DE FONDO

B.1. Sobre el Trabajo Penitenciario.

El Diccionario panhispánico del español jurídico define el trabajo penitenciario como:

“Actividad productiva por cuenta ajena que desarrollan los internos de un centro penitenciario. Es un derecho y un deber del interno, constituye un elemento fundamental del tratamiento cuando así resulte de la formulación de un programa individualizado y tiene, además, la finalidad de preparar a los internos para su acceso al mercado laboral cuando alcancen la libertad.”

De dicha definición podemos extraer tres elementos: 1) el trabajo penitenciario es un derecho y un deber, 2) constituye, a su vez, un elemento fundamental del tratamiento resocializador y rehabilitador del privado de libertad, 3) el trabajo penitenciario tiene como finalidad preparar a los internos para su acceso al mercado laboral.

El derecho al trabajo es un derecho fundamental, ampliamente reconocido tanto por el Derecho Internacional, por nuestro ordenamiento jurídico, así como por la jurisprudencia de nuestra Sala Constitucional. Como derecho fundamental puede ser ejercido por los privados de libertad, claro está, dentro de los límites que su condición impone y con el objetivo principal de servir de rehabilitación para el privado de libertad.

Sobre el tema, la Sala Constitucional ha dicho:

“… el llamado trabajo penitenciario resulta ser de una naturaleza diversa de la que realizan los llamados trabajadores libres; su diferencia radica en las condiciones y situación de uno de los sujetos que lo lleva a cabo, lo que convierte particularmente en una forma de tratamiento que, aunque -por la finalidad que tiene y como un requisito de eficacia- debe tender a asemejarse lo más posible al trabajo que normalmente realizan las personas para vivir (tanto en lo que se refiere a las obligaciones, como en relación con algunas garantías mínimas que habrán de atenderse, en respeto principalmente de la dignidad humana) no puede nunca llegar a apartarse de su principal objetivo que es la rehabilitación, que le interesa tanto al propio individuo, como a la sociedad como un todo, y que se perdería si admitiera el desvanecimiento de su característica esencial que lo distingue del trabajo libre, y se permitiera un trato igual al de una relación laboral común y corriente.” Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia. Resolución 5241-2002 de las 16 horas y 16 minutos del 29 de mayo del 2002.

Si bien su naturaleza es diversa al trabajo ordinario, el trabajo penitenciario no puede convertirse en una especie de labor forzosa u obligatoria. La OIT no prohíbe el trabajo penitenciario, pero sí establece restricciones claras en cuanto a las condiciones en que debe desempeñarse este trabajo:

“Estas restricciones son las siguientes: sólo puede imponerse a personas condenadas con sentencia firme, no se puede obligar a trabajar a personas que se encuentren detenidas en razón de una medida de prisión preventiva. Se establece que el trabajo de los presos debe ser supervisado por las autoridades penitenciarias y no se puede obligar a las personas privadas de libertad a trabajar para empresas privadas dentro o fuera del centro penitenciario.”[1]

En la exposición de motivos el proponente menciona las Reglas Mínimas para el Tratamiento de los Reclusos, aprobadas en el Primer Congreso de las Naciones Unidas sobre Prevención del Delito y Tratamiento del Delincuente, celebrado en Ginebra en 1955, desarrollando lo que señala el artículo 71 de dichas reglas. En la actualidad, los lineamientos mínimos que se deben observar a la hora de regular el trabajo penitenciario se encuentran establecidos a partir de la regla 96 hasta la regla 103, contenidas dentro de la nueva denominación de las Reglas Mínimas de las Naciones Unidas para el Tratamiento de los Reclusos o Reglas “Nelson Mandela”.

Es a partir de estas reglas mínimas que debe analizarse y regularse el tema del Trabajo penitenciario.

B.2. Breve historia del Trabajo Penitenciario en Costa Rica.

El Trabajo penitenciario no es una institución de reciente data, al contrario, ya desde el siglo 19 se encuentran rasgos de este instituto, claro está, sin olvidar que el tratamiento ha progresado de acuerdo a la evolución de los derechos universales reconocidos a favor de los privados de libertad.

Tenemos que, en el año 1839, con el Reglamento de Presidio Urbano, se establecía que los reos condenados a obras públicas eran destinados al presidio y debían salir diariamente a realizar los trabajos.

En el año 1873, la cárcel ubicada en la isla San Lucas contaba con colonias agrícolas en donde los privados de libertad eran sometidos a trabajos forzosos, y la mitad de la ganancia generada se guardaba para entregarlo a la persona una vez que cumpliera su condena. En 1891 la producción de estos campos agrícolas se destinaba para el consumo de los presos, y en el caso del maíz si había sobreproducción del producto, se enviaba a Puntarenas para ser vendido y las ganancias se destinaban al tesoro nacional.

Durante la administración de Braulio Carrillo el Código Penal establecía:

“Las penas de presidio, obras públicas y reclusión, imponen el deber de ocuparse en los trabajos designados por los Reglamentos, durante el tiempo de la condena. Los reos de presidio o reclusión, si no hubiere lugar adecuado para el cumplimiento de la condena, trabajarán en las obras públicas… Las mujeres pueden ser destinadas a la asistencia de los presos en los presidios y cárceles, pero no a trabajos impropios de su sexo. Sufrirán rebaja de la pena los reos que con su industria sostengan a su familia”[2]

Con la creación de la Penitenciaria de San José, si bien se estableció algún tipo de trabajo para los reclusos, su objetivo principal era la privación de libertad, sin ninguna política de rehabilitación.[3]

B.3. Sobre el proyecto de Ley.

El proyecto de ley que nos someten a consideración es similar a la iniciativa N° 18.451[4] (tanto la redacción del articulado como la exposición de motivos son semejantes); se exceptúa únicamente en lo que concierne a la inclusión de un artículo 14 que no viene en la nueva iniciativa. Dicho proyecto fue igualmente consultado a este Despacho y recibió respuesta mediante la Opinión Jurídica N° OJ-092-2013 de fecha 15 de noviembre del 2013. Su desarrollo y conclusiones se avalan por completo, así como que, en esta nueva Opinión Jurídica, se reiteran sus alcances.

Procederemos a realizar un breve comentario de los artículos que lo merezcan.

En relación con el artículo primero, debe indicarse que, en esencia lo que allí se dispone, está contenido en el numeral 55 del Código Penal y desarrollado en el novedoso Reglamento del Sistema Penitenciario Nacional, decreto ejecutivo N° 40.849-JP del 09 de enero del 2018, publicado en la Gaceta N° 12 del 23 de enero del 2018, el que en su numeral 9° recoge el principio de inserción y atención de calidad, que indica que la administración penitenciaria buscará que las personas privadas de libertad logren su reinserción en la sociedad, teniendo al trabajo como una manera, entre muchas más, de lograrlo.

En cuanto al artículo segundo del proyecto, este indica que el Instituto Nacional de Criminología “podrá” autorizar el descuento o abono de la multa o pena de prisión, a aquellas personas privadas de libertad que se encuentren vinculadas a los programas laborales del centro penal o a los convenios suscritos por este.

Tal y como lo dijimos en la ocasión anterior (ver Opinión Jurídica 092-2013 ya mencionada, así como la jurisprudencia constitucional ahí citada), se debe tener claro que el descuento o abono a la multa o pena es competencia exclusiva de los jueces y juezas de ejecución de la pena (Libro IV, Título Primero del Código Procesal Penal), por lo que no es adecuada la redacción de este artículo (sobre todo la posible facultad del INC), pues da a entender que es el Instituto Nacional de Criminología el órgano competente para realizar dicha labor.

En atención a ello, es relevante referir que la Administración Penitenciaria debe autorizar la realización específica del trabajo penitenciario, así como llevar los controles oportunos para que el Instituto Nacional de Criminología pueda contabilizar los días trabajados por los privados de libertad, para posteriormente remitir la información de mérito a la Autoridad Jurisdiccional.

El artículo tercero del Proyecto establece lo siguiente:

“ARTÍCULO 3- La organización del trabajo penitenciario, sus métodos, horarios, medidas preventivas, de higiene y seguridad serán responsabilidad de la Dirección General de Adaptación Social, en coordinación con el director del centro penal, quien fijará los planes y establecerá los programas de los trabajos por realizarse.”

El artículo de comentario, no plantea nada nuevo que no exista ya actualmente en nuestro sistema normativo, sea de forma legal o reglamentaria. Así, el artículo 3° de la Ley de creación de la Dirección General de Adaptación Social, Ley N° 4762 del 08 de mayo de 1971, establece los fines de dicho Órgano estatal, en donde encontramos que uno de sus propósitos es el tratamiento de los procesados y sentenciados que estén bajo su cargo y, aunque no lo diga expresamente, el trabajo es uno de los tratamientos por excelencia del privado de libertad.

Asimismo, del Decreto Ejecutivo N° 40.849-JP del 09 de enero del 2018, que promulgó el Reglamento del Sistema Penitenciario Nacional, podemos extraer la necesidad del trabajo de los privados de libertad como medio de tratamiento para lograr la efectiva reinserción en la sociedad de los privados de libertad, tal y como lo establecen los siguientes artículos:

“Artículo 3.- Principios rectores. En el proceso de ejecución de la pena rigen los mismos principios del proceso penal, excepto los que por su naturaleza no apliquen en esta etapa. Las normas se interpretarán favoreciendo a la persona y a su libertad.”

Artículo 9.- Principio de inserción y atención de calidad. La administración penitenciaria buscará la inserción social de las personas privadas de libertad. Para ello, tomará las medidas necesarias a efecto de poder ofrecerles a las personas educación, cultura, formación profesional, trabajo, salud, deporte, arte y cualquier otra que tenga el mismo fin.

Artículo 89.- Actividades ocupacionales. La educación y el trabajo son los principales instrumentos de atención profesional en este espacio. Se desarrollará en forma individual o grupal, de manera sistemática, programada y en condiciones adecuadas de seguridad.

Artículo 136.- Derecho a la educación, formación y ocupación. La persona privada de libertad tendrá derecho de acceso a la educación, a incorporarse a actividades de formación, ocupación y capacitación, sin más limitaciones que las derivadas de su situación personal e institucional.

Es obligación de la autoridad penitenciaria asegurar el acceso a la educación y formación de las personas analfabetas e incentivarles para su incorporación a programas educativos, así como atender las necesidades especiales y de diversidad cultural tanto de nacionales como de extranjeros.

La Dirección General de Adaptación Social procurará la ocupación plena de la población penal y reducir el efecto nocivo del ocio penitenciario.

La población ubicada en los proyectos ocupacionales remunerados, estará cubierta por normas de seguridad y salud ocupacional, así como por cobertura de riesgos, accidentes o enfermedades profesionales similares a los que protegen a la población laboralmente activa, con cobertura de indemnización y atención médica.”

De igual modo, dicho Reglamento instituye el área de formación para el trabajo, la cual estará a cargo de establecer las políticas administrativas necesarias para llevar, de manera correcta, la ejecución de los procesos productivos acordados con la administración:

“Artículo 47.-. Área de Formación para el Trabajo. Es la responsable de planear, coordinar, dirigir y supervisar los procesos formativos y productivos que se ejecutan en la unidad, así como de coordinar lo correspondiente para la correcta ejecución de los procesos productivos acordados con empresas privadas.”

En la Opinión Jurídica 092-2013 ya indicamos que el artículo 4° no muestra nada novedoso, por cuanto tanto el artículo 55 del Código Penal, la Ley de Creación de la Dirección General de Adaptación Social, así como el Reglamento, tienden a demostrar que el trabajo de parte de los privados de libertad es viable.

Ya hemos indicado que el artículo 9° del Reglamento considera al trabajo penitenciario como elemento fundamental en lograr la reinserción del privado de libertad a la sociedad. Además, el artículo 3° de la Ley de Creación de la Dirección General de Adaptación Social señala que es a este órgano al que lo corresponde velar por el tratamiento de los indiciados y sentenciados.

Sobre la necesidad e importancia del trabajo penitenciario, la Sala Constitucional mediante sentencia 5241 de las 16:16 horas del 29 de mayo del 2002 expresó:

“… el papel que el trabajo juega en el tratamiento rehabilitador de los reos, es de la mayor importancia, por tratarse de una actividad formadora de hábitos y a la vez productora de actitudes positivas hacia las personas por parte de la comunidad, lo cual resultará primordial en el momento de la reinserción del interno en la vida extracarcelaria.”

El artículo sexto del proyecto indica que el juez de ejecución de la pena “podrá”, en cualquier momento, constatar el trabajo que se esté realizando en los centros penales de su jurisdicción. Consideramos que el Código Procesal Penal les otorga mayores atribuciones a los jueces de ejecución de la pena, por lo que este artículo actuaría como una limitación.

La regulación contenida en el numeral séptimo del proyecto, debe ser estudiada de manera integral con las normas legales existentes, a fin de lograr armonía en el ordenamiento jurídico, esto, en virtud de la existencia de disposiciones que regulan el tema del control del registro ocupacional y de los funcionarios responsables de ejercer tal labor, por supuesto, incluyendo al Instituto Nacional de Criminología. En este particular, es importante hacer revisión del contenido normativo de los artículos 5°, 8°, 10, 12 y 13 de la Ley de Creación de la Dirección General de Adaptación Social, así como del artículo 88 en adelante del Reglamento (D.E. N° 40.849-JP).

Sobre la suscripción de pólizas que indemnicen a los privados de libertad, conforme lo señala el artículo octavo, dicha previsión fue zanjada por la propia Sala Constitucional en el voto 11.006-2000 de las 13:30 horas del 13 de diciembre del 2000, que además, ordenó al Ministerio de Justicia en un plazo determinado, suscribir junto con el INS una póliza de accidentes laborales para los reclusos que realizan trabajo penitenciario.

Sobre el punto de que sean los Directores de los Centros Penales los que deban suscribir dichas pólizas, nos parece que ese aspecto es competencia del Ministro de Justicia, como máximo jerarca que regula el Sistema Penitenciario Nacional.

Por su parte, el artículo noveno señala que con el fin de que los privados gocen de oportunidades labores que permitan su rehabilitación, los Directores de los Centros Penales podrán suscribir contratos con personas de derecho público y privado para lograr tal fin.

No obstante, nos parece que el artículo merece una mejor redacción, en donde queden claro los alcances de la naturaleza jurídica de las labores que realicen los privados y privadas de libertad.

Al respecto, la Sala Constitucional mediante la resolución 11.006-2000, indicada anteriormente, señaló:

“II. Sobre el fondo: La Sala mantiene su jurisprudencia reiterada, la cual ha sostenido que la relación existente entre la población privada de libertad y el Ministerio de Justicia no es de naturaleza laboral, aún cuando las personas privadas de libertad sí efectúen durante su estancia en prisión labores que se pueden catalogar como trabajo humano –que no es lo mismo-, puesto que esas labores se caracterizan porque la contraprestación que se recibe y que da origen a la relación entre la Administración y la persona privada de libertad es un beneficio penitenciario, cual es el que otorga el artículo 55 del Código Penal, mas no un salario, desde la óptica del derecho laboral”.

El artículo 10°, por su parte, da una definición de lo que se debe entender por trabajo penitenciario y sus modalidades. Indica, además, la competencia del juez de ejecución de la sentencia en cuanto a verificar si la formación profesional o técnica y la formación académica realizada por una persona privada de libertad, cumplen con los requisitos exigidos para efectos de conceder la reducción de la pena, competencia que creemos ya está establecida en el Libro IV del Código Procesal Penal, en lo referente a la competencia del Juez de Ejecución de la Pena, así como en el D.E. 40.849-JP.

En lo que atañe al artículo 11 del proyecto, regula lo referente a las remuneraciones que recibirían los privados y privadas de libertad.

En ese sentido, creemos que debe haber una mejor claridad que indique de dónde saldrá el dinero, si es al Estado al que corresponde sufragar el pago o si tratándose de personas públicas o privadas (con las cuales se hayan establecido convenios para que las personas privadas de libertad accedan a este beneficio), serán ellas las encargadas de pagarles a los reclusos.

Asimismo, al haberse creado un derecho a recibir remuneración -al parecer de tipo dinerario-, se estima necesario que el contenido esencial de tal derecho tenga rango legal y no reglamentario como se propone en el artículo doceavo del proyecto, determinándose eso sí en el Proyecto cómo se va a realizar el pago.

Por último, el artículo 13 pretende incentivar –sin indicar de qué manera- a las personas físicas o jurídicas que se vinculen a los programas de trabajo en los centros penales.

De la forma expuesta, dejamos rendido nuestro criterio jurídico.

Atentamente,

Lic. José Enrique Castro Marín Lic. Hernán Enrique Gutiérrez Gutiérrez

Procurador Director Abogado de Procuraduría

JECM/HGG/vzv

[1] GÓMEZ MURILLO, Maricel (2011). El Derecho al Trabajo de las Personas Privadas de Libertad. Tesis para optar por el grado de Licenciatura, Universidad de Costa Rica, San José. Pp. 34-35.

[2] JINESTA, Ricardo (1940). La evolución penitenciaria en Costa Rica. Primera edición. San José, Impresiones Falco, pág. 131.

[3] ECHEVERRÍA ALVARADO, Priscila (1986). Trabajo y socialización. El proyecto de Cosido de Calzado ECCO en el Centro Penitenciario La Reforma. Tesis para optar por el grado de licenciatura, Universidad de Costa Rica, San José, pág. 64.

[4] El expediente 18.451 fue archivado por el vencimiento del plazo cuatrienal, de conformidad con el artículo 119 del Reglamento de la Asamblea Legislativa.