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Dictamen : 312 - del 12/11/2021
12 de noviembre de 2021
PGR-C-312-2021
Señor
Alejandro Ortega Calderón
Director Ejecutivo
Instituto Nacional de Fomento
Cooperativo
Estimado señor:
Con la aprobación del señor Procurador
General de la República, doy respuesta a su oficio no. D.E-1183-2021 de 3 de
noviembre de 2021, en el cual expone varias consideraciones sobre la regulación
de las cooperativas escolares y juveniles y solicita “el criterio técnico jurídico de la Procuraduría General de la
República en el tema objeto de la presente consulta, para así clarificar la
interpretación jurídica como caso general que debe de prevalecer en estos
supuestos.”
En múltiples ocasiones, esta
Procuraduría ha analizado las limitaciones fijadas por los artículos 3° inciso
b) y 4° y 5° de nuestra Ley Orgánica (no. 6815 de 27 de setiembre de 1982) en
el desempeño de la función consultiva.
En virtud de ese
análisis, se han desarrollado tres requisitos mínimos de admisibilidad de las
consultas: a) Que el objeto de la consulta sea planteado de forma clara y
precisa y verse sobre temas jurídicos en genérico. Dentro de ese objeto no es
posible incluir cuestionamientos sobre casos concretos, asuntos pendientes que
deban ser resueltos por la Administración, la revisión de actos administrativos
o decisiones concretas ya adoptadas, la revisión de informes o criterios
legales, asuntos judiciales en trámite, cuestionamientos sobre materias cuyo
conocimiento sea competencia de otro órgano ni asuntos de interés particular o
personal del funcionario que plantea la consulta. b) Que se acompañe el
criterio de la asesoría legal de la institución sobre todos los temas
cuestionados y c) Que la consulta sea formulada por el jerarca administrativo
de la institución. (Al respecto ver pronunciamientos nos. C-158-2008 de 12 de
mayo de 2008, C-157-2013 del 19 de agosto de 2013, C-121-2014 del 8 de abril de
2014, C-99-2016 de 29 de abril de 2016, C-377-2019 de 19 de diciembre de 2019,
C-080-2020 de 4 de marzo de 2020, C-065-2021 de 4 de marzo de 2021).
Sobre el primer requisito expuesto, debe apuntarse que nuestra
jurisprudencia administrativa ha anotado que la precisión y claridad en el
cuestionamiento sobre el cual se requiere nuestro criterio, es un requisito
esencial de admisibilidad, pues, la imprecisión en el objeto de la consulta,
impide conocer la duda jurídica del consultante y rendir de manera adecuada y
precisa, nuestro criterio. (Véanse al respecto los pronunciamientos nos.
C-136-2006 de 3 de abril de 2006, C-077-2018 de 19 de abril de 2018, C-247-2018
de 21 de setiembre de 2018, C-146-2019 de 29 de mayo de 2019, C-089-2020 de 17
de marzo de 2020, C-145-2021 de 26 de mayo de 2021, entre otros).
En esta ocasión, no se delimita de manera clara y precisa el objeto de
la consulta, pues, no se plantea ningún cuestionamiento específico o una duda
jurídica concreta, sino que se expone cuál ha sido la interpretación que la
institución ha desarrollado sobre la disolución y liquidación de cooperativas
escolares y juveniles y la interpretación del Ministerio de Educación al
respecto. Es decir, el objeto de la consulta es revisar el criterio emitido por
la asesoría legal y analizar la posición que al respecto tiene el Ministerio de
Educación Pública.
Ante ello, debe advertirse que no es parte de nuestra función consultiva
ratificar o dar visto bueno a las interpretaciones que la Administración hace
de las normas que deben aplicar en el ejercicio de sus competencias. Al respecto, tómese en cuenta que:
“…este Órgano Asesor no es un órgano
revisor de los criterios vertidos en casos específicos por las diferentes
dependencias internas o asesorías de las Administraciones Públicas. En este
sentido, en dictamen C-147-2007 indicamos: «…no corresponde a la Procuraduría General, como órgano superior
consultivo de la Administración Pública, valorar si una determinada decisión
administrativa, o incluso la opinión externada por asesorías o dependencias
internas, son conformes o no al ordenamiento jurídico. La función consultiva
debe ser ejercida respecto de competencias u organización de la Administración
consultante, de la interpretación de normas jurídicas e incluso de sus efectos,
pero no sobre actuaciones o criterios concretos vertidos por la Administración,
sus dependencias o asesorías (Dictámenes C-277-2002 de 16 de octubre de 2002,
C-196-2003 de 25 de junio de 2003, C-241-2003 de 8 de agosto de 2003 y
C-120-2004 de 20 de abril de 2004, C-315-2005 de 5 de setiembre de 2005,
C-328-2005 de 16 de setiembre de 2005, C-418-2005 de 7 de diciembre de 2005 y
C-392-2006 de 6 de octubre de 2006, entre otros muchos).»” (Dictamen no. C-172-2016 de 22 de agosto de
2016).
“Para
el adecuado ejercicio de nuestra función, es
necesario que el jerarca institucional plantee el cuestionamiento concreto
sobre el cual se solicita nuestro criterio...
Concretamente, sobre la inadmisibilidad de las consultas que pretenden
la revisión de los informes de las asesorías legales, hemos indicado que:
«…esta Procuraduría General se encuentra
imposibilitada para acceder a lo requerido, toda vez que revisar la opinión que
un profesional en Derecho emita en su condición de asesor legal del órgano
consultante supone exceder el ámbito de competencia que en materia consultiva
nos ha sido conferido legalmente. Ello
se desprende del siguiente razonamiento.
La intención de acompañar, a la consulta que formula el jerarca, el
respectivo criterio legal tiene la finalidad de acreditar que aquel ha tenido a
la vista la opinión de su asesoría jurídica, aspecto que es un motivo adicional
para formular el requerimiento de criterio a nuestra Institución, pues
precisamente el aspecto jurídico de fondo amerita, en opinión del consultante,
ser dilucidado de manera vinculante.
Por ello, si
entráramos a pronunciarnos sobre los estudios de la asesoría legal, estaríamos,
indirectamente, suplantando aquella decisión que se requiere del jerarca de
precisar el aspecto jurídico que motiva la gestión ante la Procuraduría
General.» (Dictamen No. C-036-2007 de
9 de febrero de 2007. En sentido similar véanse los dictámenes Nos. C-038-2007
de 13 de febrero de 2007 y C-172-2016 de 22 de agosto de 2016).” (Dictamen no. C-258-2018 de 9 de octubre de 2018).
Con base en lo
expuesto, debe advertirse que, aunque el criterio legal adjunto sugiere al
Director Ejecutivo requerir nuestro criterio sobre una duda jurídica, lo cierto
es que, según el tercer requisito de admisibilidad expuesto, el jerarca de la
institución es el único competente para plantear la consulta y delimitar su
objeto, es decir, corresponde al jerarca determinar la duda jurídica específica
o el cuestionamiento puntual sobre el cual se requiere nuestro criterio.
Y, como ya se
dijo, el objeto de la consulta no debe ser revisar la posición de la asesoría
jurídica ni las decisiones administrativas emitidas por otros organismos
públicos. La consulta debe formularse en términos generales, sobre una duda
jurídica abstracta, sin implicar la revisión de informes ni posiciones
administrativas específicas.
Además,
obsérvese que el criterio legal que acompaña la consulta debe responder puntual
y directamente la pregunta o duda jurídica específica que se nos plantea.
Sobre ese
requisito de admisibilidad, hemos indicado
que el criterio del asesor legal debe ser un análisis jurídico detallado sobre
todos los puntos que se someten a nuestra consideración, y que éste tiene como
finalidad poder determinar si después de haberse estudiado y discutido el
asunto a nivel interno, persiste la necesidad de requerir nuestro pronunciamiento
vinculante.
Y, además, hemos considerado que dicho criterio brinda insumos
importantes para analizar el tema consultado tomando en cuenta el
funcionamiento práctico de la institución consultante y constituye un elemento
adicional para alcanzar la más adecuada asesoría que la Procuraduría está
llamada a brindar a la Administración Pública.
Por lo dicho, el criterio legal que exige nuestra Ley Orgánica como
requisito de admisibilidad debe emitirse específicamente para los efectos de
aclarar las dudas sobre las cuales finalmente se nos consulta. Es decir, antes
de solicitar nuestro criterio, el jerarca correspondiente debe requerir el
criterio de su asesoría legal sobre los cuestionamientos que desea
consultarnos, con el fin de que dicho informe legal responda todos los
cuestionamientos generales que se nos plantean.
No podría entonces tratarse de cualquier informe legal que, aunque
relacionado con el tema consultado, no haya sido emitido específicamente para
responder los cuestionamientos generales que luego van a ser consultados a la
Procuraduría. Tampoco podría tratarse de un criterio legal que, aunque referido
al tema de la consulta, no responda puntual y directamente la pregunta
formulada. (Al respecto, véanse los dictámenes Nos. C-151-2002 de 12 de junio
de 2002, C-121-2013 de 1° de julio de 2013, C-220-2016 de 27 de octubre de 2016
y C-168-2017 de 18 de julio de 2017, C-080-2020 de 4 de marzo de 2020,
PGR-C-303-2021 de 1° de noviembre de 2021, entre muchos otros).
Ello implica
que no resulta admisible un criterio jurídico en el cual se exponga cuál es la
normativa que resulta aplicable y cuya conclusión sea recomendar al jerarca
solicitar el criterio de la Procuraduría. Es decir, además de que no
corresponde a la asesoría jurídica delimitar el objeto de la consulta, el
criterio que emita a solicitud del jerarca, debe responder de manera clara y
concluyente la duda jurídica que le haya sido planteada.
Por lo expuesto, la consulta resulta inadmisible, y,
en consecuencia, nos encontramos imposibilitados para emitir el criterio
requerido. Conforme con lo indicado en este dictamen, se archiva la consulta.
Para que ésta sea atendida debe presentarse nuevamente, cumpliendo con los
requisitos de admisibilidad correspondientes.
De Usted, atentamente,
Elizabeth León Rodríguez
Procuradora
ELR/gas
PGR-C-312-2021.
REQUISITOS DE ADMISIBILIDAD DE LAS CONSULTAS. NO PLANTEA PREGUNTA
CONCRETA. NO REVISAMOS INFORMES LEGALES. CRITERIO LEGAL DEBE RESPONDER LA
CONSULTA PLANTEADA.
El Director
Ejecutivo del Instituto Nacional de Fomento Cooperativo expone varias
consideraciones sobre la regulación de las cooperativas escolares y juveniles y
solicita “el criterio técnico jurídico de
la Procuraduría General de la República en el tema objeto de la presente
consulta, para así clarificar la interpretación jurídica como caso general que
debe de prevalecer en estos supuestos.”
La Procuraduría, en dictamen PGR-C-312-2021 de 12 de noviembre de 2021, declaró inadmisible la consulta porque:
No se delimita de manera clara y precisa el objeto de la consulta, pues, no se plantea ningún cuestionamiento específico o una duda jurídica concreta, sino que se expone cuál ha sido la interpretación que la institución ha desarrollado sobre la disolución y liquidación de cooperativas escolares y juveniles y la interpretación del Ministerio de Educación al respecto. Es decir, el objeto de la consulta es revisar el criterio emitido por la asesoría legal y analizar la posición que al respecto tiene el Ministerio de Educación Pública.
El objeto de la consulta no debe ser revisar la posición de la asesoría jurídica ni las decisiones administrativas emitidas por otros organismos públicos. La consulta debe formularse en términos generales, sobre una duda jurídica abstracta, sin implicar la revisión de informes ni posiciones administrativas específicas.
Además de que no corresponde a la asesoría jurídica delimitar el objeto de la consulta, el criterio que emita a solicitud del jerarca, debe responder de manera clara y concluyente la duda jurídica que le haya sido planteada.