Opinión Jurídica : 178 - del 10/11/2021

10 de noviembre de 2021

PGR-OJ-178 -2021

Señora

Nancy Vílchez Obando

Comisión de Asuntos Económicos

Asamblea Legislativa

Estimada señora:

Con la aprobación del señor Procurador General de la República me refiero a su oficio n.° AL-CPOECO-1345-2021, del pasado 2 de setiembre, en el que se solicita nuestro criterio en relación con el texto del proyecto de ley denominado: “SUSPENSIÓN SOLIDARIA DE COBROS DE CRÉDITOS PARA AFECTADOS POR LA PANDEMIA DEL COVID-19”, tramitado en el expediente legislativo n.°22.517.

A. CONSIDERACIONES PREVIAS ACERCA DE LOS ALCANCES DE ESTE PRONUNCIAMIENTO

Como solemos advertir en estos casos, el criterio que a continuación se expone es una opinión jurídica de la Procuraduría que, como tal, carece de los efectos vinculantes propios de los dictámenes strictu sensu, al no haber sido formulada por la Administración Pública en ejercicio de sus competencias en los términos de los artículos 2, 3.b) y 4 de nuestra Ley Orgánica (n.°6815 del 27 de setiembre de 1982), pero que se emite movidos por un afán de colaboración con la Asamblea Legislativa, en razón de las funciones tan importantes que constitucionalmente desempeña.

En ese entendido, nos limitaremos a señalar los aspectos más relevantes del proyecto de ley en cuestión desde una perspectiva estrictamente jurídica y, principalmente, su conformidad o no con el bloque de constitucionalidad. Por ende, no nos referiremos ni a la conveniencia o a la oportunidad de su aprobación.

Finalmente, debemos advertir que el presente pronunciamiento se emite dentro del menor tiempo que lo permite la atención de nuestras competencias ordinarias asignadas legalmente.

B. OBJETO Y PROPÓSITO DEL PROYECTO DE LEY SOMETIDO A CONSULTA

El texto bajo estudio responde al mismo contexto socioeconómico que ha motivado otra serie de iniciativas legislativas del Congreso con las que se busca mitigar o atenuar los graves efectos provocados por la crisis sanitaria de la Covid-19 en el comercio, el sector turístico y la actividad productiva en general (sirva como referencia de lo indicado, los expedientes legislativos 22.291 y 22.434, entre otros), en que se han visto afectados los ingresos no solo de las personas físicas – sea por la pérdida del empleo o la reducción de las jornadas laborales – sino también de las pequeñas empresas.

Esta situación ha implicado para ambos grupos de afectados, según se explica en la misma exposición de motivos, el incumplimiento de la atención de sus obligaciones crediticias. Y, si bien, se reconoce los esfuerzos de las autoridades financieras en mejorar las condiciones crediticias para los hogares y empresas costarricenses (con medidas de flexibilización del crédito y suspensión del cobro de las deudas), considera que han sido insuficientes, al entender que se requieren normas que den mayor sostenibilidad a estos sectores, para lo que se hace referencia a los datos arrojados por la CEPAL en que se muestran el serio impacto de la pandemia en los sectores productivos y el empleo.

En ese sentido, se afirma en la misma justificación del proyecto que la “postergación de pagos y la mejora en el acceso al crédito han sido las acciones más frecuentes para enfrentar la emergencia generada por la crisis actual”; por lo que ante el panorama descrito que vive el país, la iniciativa legislativa bajo estudio busca “llevar un alivio, que propicie un equilibrio en sus finanzas a las personas y pequeñas empresas, que se han visto afectadas por los efectos del covid 19, para lo cual se propone [la] suspensión temporal del cobro del crédito y una adecuación de las deudas, de manera transitoria, que les permita enfrentar estos momentos de dolor, angustia y poder sobrellevar la difícil situación económica que enfrenta el país” (el subrayado no es del original).

En desarrollo de la idea anterior, la exposición de motivos añade las siguientes consideraciones para justificar la suspensión temporal del cobro de las obligaciones crediticias a los afectados por la crisis económica generada por la emergencia sanitaria:

“El cumplimiento de las obligaciones crediticias, en estos momentos de crisis es un deber difícil de atender, este proyecto de ley se convierte en un salvavidas de manera temporal, que permita llevar tranquilidad y paz a las familias costarricenses que han dejado de atender sus operaciones crediticias, estableciendo un mecanismo para que manera extraordinaria, se de una suspensión de cobro a las operaciones crediticias por un plazo de 90 días naturales, para que sea cancelado de forma posterior, en los mismos términos que al momento de la suspensión y no se le computarán intereses ni otros cargos asociados, manteniendo las mismas condiciones, aprobar estas medidas permitirá contrarrestar los efectos producidos por la emergencia nacional de salud pública…

Por ello, la “suspensión temporal del crédito”, es una medida urgente que se debe implementar, para enfrentar las dificultades temporales para el pago de créditos en el marco de una declaratoria de estado de emergencia, que permita la suspensión del cobro, sin afectar el equilibrio financiero de las entidades financieras.” (El subrayado no es del original).

Así planteado, la propuesta de ley consta de apenas dos artículos y tres disposiciones transitorias. El primer artículo referido propiamente a la medida de suspensión de cobro de toda clase de operación de crédito por el plazo de 90 días naturales, con mención de las entidades acreedoras obligadas a implementarla y de los sujetos destinatarios en la que se establece los requisitos que deberán acreditar para poder acogerse a este beneficio.

El segundo artículo alude a las facilidades adicionales que se les conferirían a los beneficiados de la suspensión de cobro, relacionadas con plazos, garantías, la no afectación de la calificación crediticia de los deudores y la prohibición de que por todo ese lapso se generen intereses, multas u otros cargos.

Por fin, las disposiciones transitorias regulan otros detalles relacionados con la implementación de esta moratoria, como la posible ampliación del plazo y las garantías asociadas, en cuyo caso, de acuerdo al transitorio III, la inscripción de esos actos quedará “exento del pago de timbres y derechos de registro”.

Bajo ese entendido, pasamos al examen puntual de algunos de estos preceptos, en particular, de las posibles implicaciones jurídicas que su eventual entrada en vigencia podría acarrear, específicamente, para el sector financiero.

C. ANÁLISIS DEL CONTENIDO DEL PROYECTO DE LEY: LA RAZONABILIDAD Y PROPORCIONALIDAD DE LA MEDIDA DE SUSPENSIÓN DEL COBRO DE LOS CRÉDITOS

La parte más relevante del proyecto de ley sometido a nuestro conocimiento se concentra en el artículo 1, pues como se acaba de indicar, contiene la regulación de la medida de suspensión temporal de cobro de créditos, en cuanto contenido, sujetos beneficiados, condiciones y, sobre todo, los obligados a acatarla. Para mayor claridad de la exposición pasamos a transcribir el precepto en cuestión:

“ARTÍCULO 1- Suspensión temporal del cobro del crédito

Se les suspenderá de manera temporal por noventa días naturales, el cobro de cualquier tipo de crédito (vivienda, vehículos, educación, personales y de consumo), de la deuda principal, intereses y otros cargos de las operaciones crediticias activas, deuda que no aumentará por esta suspensión, con el objeto de llevar un alivio durante el período de tiempo que sea necesario, mientras se mantengan los efectos generados por la pandemia del covid-19, y palear la difícil situación económica que atraviesan las familias y las pequeñas empresas (sean personas físicas o jurídicas) del país.

Las entidades financieras reguladas y las personas físicas o jurídicas no reguladas por la Superintendencia General de Entidades, entre estas, tiendas departamentales, almacenes de electrodomésticos, prestamistas y otras entidades, estarán obligadas a la aplicación de la suspensión del cobro, readecuación de las deudas y extensiones de los plazos con sus deudores, quedan exentas de la aplicación de esta ley las cooperativas y las asociaciones solidaristas.

Para ser sujeto de la aplicación de estas medidas, se deberá demostrar la afectación que se ha tenido, mediante declaración jurada, respaldada con la documentación necesaria, por reducción de los ingresos, producto del cierre de operaciones o reducción de más de un 40% de sus ingresos de la actividad comercial, despido del trabajo, suspensión temporal del trabajo y reducción de jornada ordinaria con disminución del cincuenta por ciento del salario, conforme la normativa vigente.” (El subrayado no es del original).

El primer párrafo del texto anterior establece la suspensión temporal por un plazo de 90 días naturales de las gestiones de cobro de todo tipo de crédito (hipotecarios, prendarios, para estudios, bienes de consumo o personales); lo que incluye el monto principal, intereses y otros cargos, en el tanto se mantengan los efectos generados por la crisis sanitaria. Luego señala que la medida es para atender la situación económica de las familias y las pequeñas empresas, sea que actúen o no por medio de una figura societaria.

Aunque no se indica de forma expresa, habría que entender que los efectos de la ley solo abarcarían a las empresas de este tamaño, con independencia de la forma de organización que asuma el titular del emprendimiento.

En todo caso, sería recomendable utilizar una técnica más perfecta en la redacción de la norma en lo que resulta un aspecto fundamental de la regulación, como lo es la determinación clara de los sujetos destinatarios del beneficio.

El párrafo in fine, por su parte, ayuda a precisar que, aun cuando se haga una referencia general a las familias en el primer párrafo, en realidad por los supuestos de reducción de ingresos que se mencionan, quien podría acceder a la suspensión de cobro, sería cualquier persona deudora de un crédito.

A tal efecto, de acuerdo con la redacción de la norma, se le pide a la persona demostrar la afectación a sus ingresos mediante una declaración jurada que, además, esté respaldada con la documentación necesaria. Con lo cual, se duda de la razonabilidad de requerir siempre el primer requisito cuando podría bastar la constancia de suspensión temporal del trabajo o de la reducción de la jornada laboral que le podría emitir el respectivo lugar de trabajo, por citar esos dos ejemplos; en un momento, en que el potencial beneficiario está pasando por un difícil momento económico, a quien se le pide, además, que asuma el pago de los servicios de un notario público para rendir la declaración jurada.

Cabe preguntarse si no sería necesario requerir la colaboración reglamentaria a la ley para especificar el tipo de documentación a aportar, de tal forma que el deudor o interesado no quede sujeto únicamente al arbitrio de las entidades acreedoras acerca de los documentos que, a juico de cada una de ellas, serán suficientes para acreditar ese estado de insolvencia.

Por otro lado, en la parte del articulado que presenta más dudas, el párrafo segundo ordena a las entidades financieras supervisadas por la Superintendencia General de Entidades Financieras (SUGEF) – sean estas públicas o privadas – y demás personas físicas o jurídicas no reguladas por dicho órgano que otorgan créditos o préstamos a aplicar la suspensión del cobro de las deudas, así como proceder a su readecuación y extensión de los plazos correspondientes acordados con los deudores. Con la única excepción de las cooperativas y las asociaciones solidaristas que, de esta forma, quedarían exceptuadas de dicha obligación y de los alcances de la ley propuesta.

De entrada, la exposición de motivos no explica, ni justifica la razón de excluir a ambas organizaciones, en lo que podría considerarse una violación del artículo 33 constitucional, por conferirles un trato preferente respecto a las demás personas físicas o jurídicas destinatarias de la norma que sí tendrían que asumir con la carga de no recibir ningún pago de los créditos concedidos por todo el periodo de gracia establecido, en detrimento del principio de igualdad; lo que se recomienda valorar por lo señores diputados.

En segundo lugar, se echa de menos que ni el aludido párrafo, ni en general la ley, den margen para que, como derivación del principio constitucional de razonabilidad, las mismas partes (acreedor y deudor), puedan convenir o llegar a algún tipo de arreglo de pago, sin necesidad de acudir a la aplicación de la medida más gravosa consistente en suspender todo cobro de los créditos y sus réditos durante el plazo de tres meses – que con arreglo al transitorio II podría extenderse por tres meses más si persisten los efectos de la crisis sanitaria – pues, es claro, que esa cesación de pagos tendrá un impacto negativo en la actividad comercial o económica de los obligados a cumplir la ley que se propone.

Justo a este propósito, tratándose de las entidades financieras reguladas, la suspensión del cobro de los créditos en las condiciones originalmente pactadas con sus clientes tendrá un impacto en las proyecciones de sus flujos de caja.

Con lo cual, el objeto del presente proyecto de ley podría tener una incidencia en la estabilidad y eficiencia del sistema de intermediación financiera que, como se recordará, es uno de los objetivos básicos tutelados por el ordenamiento jurídico (ver el artículo 2, letra d) de la Ley Orgánica del Banco Central de Costa Rica, n.°7558 del 3 de noviembre de 1995), al igual que en el mantenimiento del orden público económico como bien jurídico de relevancia constitucional (ver al respecto, la sentencia n.°2014-7938 de las 9:15 horas del 6 de junio del 2014 de la Sala Constitucional), lo que supone el normal funcionamiento del sistema económico.

Por lo tanto, la materia sobre la que se desea legislar constituye un asunto técnico de primer orden, por lo que, en aras de garantizar la razonabilidad de la futura norma, se sugiere contar con el indispensable criterio especializado de las autoridades públicas competentes sobre el particular, a saber, la SUGEF, el Consejo Nacional de Supervisión del Sistema Financiero (CONASSIF) y, especialmente, del Banco Central de Costa Rica, ya que a tenor del artículo 3, letra e) de su Ley constitutiva, le corresponde, como parte de sus funciones esenciales: “La promoción de condiciones favorables al robustecimiento, la liquidez, la solvencia y el buen funcionamiento del Sistema Financiero Nacional.” (El subrayado no es del original).

De hecho, la medida que busca instaurarse con el presente proyecto repercute también en una de las tareas básicas de los bancos consistente en “[p]rocurar la liquidez, solvencia y buen funcionamiento del Sistema Bancario Nacional” (artículo 3.2 de la Ley Orgánica del Sistema Bancario Nacional, n.°1644 del 26 de setiembre de 1953).

Según vimos antes, la exposición de motivos indica que la medida de suspensión temporal del crédito no afecta el equilibrio financiero de las entidades financieras.

Sin embargo, a lo largo del texto del proyecto de ley remitido no se establece el fundamento de dicha afirmación, ni se señala alguna fuente que lo sustente; lo que también sería oportuno fuese valorado durante su trámite parlamentario.

En lo referente a los demás sujetos obligados, esto es, las personas físicas o jurídicas no supervisadas por la SUGEF – pero que también afecta a las entidades bancarias –la norma propuesta contiene una evidente restricción a la libertad de empresa o comercio (artículo 46 constitucional), en su vertiente de la libertad de contratación, cuyo contenido esencial, según lo estableció la Sala Constitucional en la sentencia n.° 3495-92 de las 14:30 horas del 19 de noviembre de 1992 (reiterada en la sentencia de la misma Sala, n.°1999-01188 de las 21:30 horas del 17 de febrero de 1999), se compone, en lo que interesa, por los siguientes elementos: 1) la libertad en la escogencia del objeto mismo del contrato y, por ende, de la prestación principal que lo concreta y 2) la libertad en la determinación del precio, contenido o valor económico del contrato que se estipula como contraprestación.

Lo anterior, porque, pese a lo que se hubiese acordado entre las partes, en ejercicio de su autonomía de la voluntad (artículo 28 constitucional), acerca de las condiciones del crédito respectivo (lo que indudablemente abarca las estipulaciones relacionadas con los plazos de amortización), la norma propuesta impone, según lo indicado, la suspensión temporal de la acción de cobro de la deuda principal, intereses y otros cargos por al menos tres meses.

A partir de lo expuesto, si bien es cierto que, como lo señaló la misma Sala Constitucional en la sentencia n.° 2001-06675 de las 15:02 horas del 11 de julio del 2001, se admite que esta libertad pueda estar sujeta a restricciones, justificada en este caso, en la emergencia provocada por la pandemia de la Covid-19, estas deben ser razonables y proporcionales, es decir, que “debe haber proporcionalidad entre el perjuicio que la medida restrictiva genera en el titular de la libertad y el beneficio que se obtiene mediante ésta”.

Ya advertimos antes que el artículo 1 de comentario impone a los sujetos obligados el cese temporal del cobro de todo préstamo por un periodo de tiempo que se puede prolongar hasta los seis meses, sin contemplar la opción de que estos puedan llegar, como vía alternativa, a alguna clase de acuerdo o solución con los deudores que por motivo de la crisis sanitaria tengan dificultades para pagar sus obligaciones crediticias en los términos inicialmente acordados.

Incluso, el texto bajo estudio parece obviar la opción de que, a la entrada en vigencia de la futura ley, las partes involucradas hayan acordado arreglos de pago, con lo que la suspensión obligatoria de cobro no resultaría en principio necesaria.

Desde esa perspectiva, la restricción que el artículo 1 del proyecto de ley establece sobre la libertad de contratación de los sujetos obligados podría considerarse como desproporcionada, al incidir derechamente en el núcleo esencial de dicho derecho que, como se indicó antes, constituye una manifestación de la libertad de comercio.

En todo caso, es oportuno apuntar que el texto propuesto no contempla ningún tipo de consecuencia jurídica para las personas acreedoras que desatiendan o desobedezcan el mandato que trata de establecer el legislador de proceder a la suspensión de los cobros de los créditos, con lo que se duda de la efectividad real de la medida una vez aprobada la ley. De hecho, tampoco se prevé ningún tipo de control de su cumplimiento a cargo de autoridad administrativa alguna o el establecimiento de mecanismos de denuncia, ni la oficina responsable en recibirla, para aquellos supuestos en que el cese del cobro no se esté acatando.

Por lo demás, es relevante destacar, como lo señala el párrafo primero del artículo 1 del referido proyecto, respecto a que la deuda “no aumentará por esta suspensión”, idea que se refuerza en el párrafo in fine de su artículo 2, al indicar, “los acreedores no podrán cobrar por concepto de mora, intereses, ni ninguna otra comisión o cargo asociado por el cese temporal del cobro”, que esa pérdida del valor del dinero por todo el tiempo que dure la suspensión comporta una carga o sacrificio económico sobre el patrimonio de los sujetos obligados por razones de interés social, y en tanto limitación a la propiedad privada, a tenor del artículo 45 de la Constitución Política, la presente propuesta de ley deberá ser aprobada por mayoría calificada de la Asamblea Legislativa.

Siguiendo con el artículo 2 de la iniciativa, el párrafo primero dispone:

“En caso de que las entidades financieras para la suspensión del crédito hayan acordado y concedido un lapso de tiempo inferior al establecido en el párrafo primero del artículo primero de esta ley se deberán realizar los ajustes correspondientes con el objeto de que sea igual al otorgado por esta ley, y si el lapso de tiempo fuera mayor se mantendrá este.” (El subrayado no es del original).

En la misma línea de lo que se viene indicando acerca de la razonabilidad de la norma, el texto transcrito parece presuponer la existencia de arreglos de pago, pero solo respecto a las entidades financieras, en que se haya acordado también la suspensión del cobro del crédito, si bien el precepto solo habla de “suspensión del crédito”; redacción que conviene revisar para mayor claridad.

De cualquier forma, el precepto de nuevo apuesta por la medida más rigurosa – ajustar el tiempo de suspensión del cobro al plazo de 90 días naturales que instauraría la futura ley – sin entrar a valorar si esos acuerdos de pago ya existentes con plazos menores están funcionando o desarrollándose de forma favorable tanto para la parte acreedora, como para la deudora.

Relacionado con este punto, el párrafo primero del transitorio I dispone: “Las personas físicas o jurídicas sujetas a la suspensión de cobro, podrán acogerse a los beneficios que se establecen en esta normativa, en el lapso de noventa días naturales a partir de la vigencia de la presente ley.”

La redacción de la disposición anterior es bastante ambigua y no se entiende; pues no queda claro si cuando alude a las personas sujetas a la suspensión de cobro se refiere a aquellos deudores a los que para la entrada en vigor de la futura ley cuentan ya con este beneficio proveniente de arreglos anteriores o abarca, en general, a las personas que calificarían para recibirlo. Sea, como sea, la previsión de un periodo mínimo que, dicho sea de paso, es bastante amplio (de 90 días naturales a partir de la vigencia de la futura ley), para poder gozar del cese temporal del pago del crédito contrasta, en primer lugar, con la previsión del recién comentado artículo 2, que sugiere cierto sentido de inmediatez en el ajuste que las entidades financieras deberán hacer de los plazos de suspensión del crédito de haber conferido un tiempo inferior y, en segundo lugar, contradice el carácter “urgente” con que la exposición de motivos pretende implementar la medida de “suspensión temporal del crédito”, según lo destacamos al inicio.

Manteniéndonos siempre en las observaciones a esta norma, estimamos que, en buena técnica legislativa, lo dispuesto por su párrafo segundo no es propio de un transitorio y, por el contrario, debería formar parte del articulado principal, al referirse a un aspecto sustancial de la medida que se busca implementar con la ley propuesta, en cuanto dice: “Todo monto sujeto a suspensión de cobro y otros cargos asociados, conforme a esta ley, serán cancelados una vez que finalice el plazo de la operación crediticia, en los mismos términos y condiciones pactados.”

Por su parte, el transitorio III establece: “Para atender los objetivos de esta ley conforme a su artículo primero, y mientras se mantengan los efectos generados por la pandemia sanitaria covid-19, se autoriza a las entidades para la inscripción de la ampliación de las garantías que sustentan el crédito y que se requieran, acto que estará exento del pago de timbres y derechos de registro.” (El subrayado no es del original).

Tomando en cuenta la exención del pago de timbres y derechos de registro que contempla el precepto, sería recomendable recabar el criterio de la Junta Administrativa del Registro Nacional a efectos de determinar el impacto que podría tener esa medida en sus finanzas y en la operación normal de dicho órgano.

Finalmente, se echa de menos como parte de las disposiciones transitorias, una norma que confiera un plazo prudencial a las entidades financieras a partir de la vigencia de la posible ley, en que puedan hacer los ajustes necesarios para prepararse a la disminución de ingresos que significaría aplicar una suspensión del cobro de sus créditos a parte de su clientela por el lapso de tres meses.

D. CONCLUSIÓN

De conformidad con lo expuesto, es criterio de la Procuraduría General de la República que el proyecto de ley que se somete a nuestra consideración, presenta problemas de constitucionalidad y de técnica legislativa que, con el respeto acostumbrado, se recomienda valorar antes de proceder a su eventual aprobación.

En todo caso, su aprobación o no, forma parte del arbitrio que la Constitución Política le confirió en exclusiva a la Asamblea Legislativa como parte de sus atribuciones fundamentales.

Atentamente,

Alonso Arnesto Moya

Procurador

AAM/hsc