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Opinión Jurídica : 172 - del 01/11/2021
1 de noviembre de 2021
PGR-OJ-172-2021
Señora
Daniela Agüero
Bermúdez
Jefe de Área
Comisiones Legislativas VII
Asamblea
Legislativa
Estimada señora:
Con la aprobación del
señor Procurador General de la República, me refiero a su oficio
AL-22082-OFI-0047-2021 de 22 de julio de 2021, mediante el cual requieren el
criterio técnico-jurídico de la Procuraduría General, sobre el proyecto “LEY DE
NACIONALIZACIÓN DE MERCANCÍAS EN PUNTO DE INGRESO, REFORMA A LOS ARTÍCULOS 112,
138 Y 140 DE LA LEY GENERAL DE ADUANAS, LEY N°7557 Y SUS REFORMAS DE 20 DE
OCTUBRE DE 1995”
De
previo a dar respuesta a la consulta planteada, cabe advertir que de
conformidad con el artículo 4° de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de
la República (Ley N°6825 de 27 de setiembre de 1982, y sus reformas), sólo los
órganos de la Administración Pública por medio de sus jerarcas, pueden requerir
el criterio técnico jurídico de la Procuraduría General de la República,
condición que es ajena a la Asamblea Legislativa.
No
obstante, en un afán de colaboración con los señores Diputados, esta
Procuraduría tramitará la consulta presentada, con la advertencia de que el
criterio que se emite carece de efectos vinculantes, siendo su valor el de una
mera opinión jurídica.
Por
otro lado, al no estarse en los supuestos que prevé el artículo 157 del
Reglamento de la Asamblea Legislativa (consulta al Tribunal Supremo de
Elecciones, la Universidad de Costa Rica, el Poder Judicial o una institución
autónoma), a la solicitud que nos ocupa no le es aplicable el plazo de ocho
días hábiles que dicho artículo dispone.
I.-MOTIVACION
DE LAS REFORMAS PROPUESTAS:
Del análisis del
expediente legislativo, se advierte que las reformas que se proponen a los
artículos 112, 138 y 141 de la Ley General de Aduanas, tienen como fin último
darle mayor oportunidad de crecimiento económico a las ciudades portuarias a
fin de evitar que la riqueza se concentre solamente en el valle central,
dejando a las zonas periféricas oportunidades de riquezas residuales, lo que ha
generado grandes desigualdades no solo económicas sino sociales.
A juicio de los
proponentes uno de los disparadores de esas desigualdades que se presentan
entre los habitantes del valle central y los habitantes de las zonas costeras,
es la actividad aduanera que se concentra en el valle central, lo que convierte
-a su juicio- a las zonas portuarias simplemente en zonas de tránsito de
mercancías, de carga y descarga, de manera tal que a su juicio la reforma que
se plantea pretende romper esa centralización.
Manifiestan que,
tratándose de la actividad aduanera, toda la infraestructura y gestión del
negocio está concentrada en la capital, lo que convierte a las zonas portuarias
en zonas de tránsito aduanero, de carga y descarga de mercancías. Consideran
los señores diputados, que con la reforma que se pretende se abre una nueva
alternativa a las industrias de la pesca, el turismo, la instalación de la
actividad fabril, comercial de logística y servicios.
Consideran los
proponentes, que la Dirección General de Aduanas ha hecho un uso abusivo de la
figura del tránsito, haciendo que las mercancías pasen directo al interior del
país, comprometiendo la recaudación tributaria, la seguridad y la salud de los
costarricenses, por lo que el control aduanero debe ser más riguroso, por lo
que se requiere que las mercancías sean revisadas con mayor inmediatez, y no
dejar su control para que sea realizado fuera de las zonas portuarias, de
manera que la centralización de la aduana, en un único punto de revisión, puede ser llevado al absurdo.
El proyecto lo que
pretende es cambiar una realidad que no se puede esconder, en aras del interés
público, ante el desorden y descontrol en el sistema aduanero nacional, que
redunda en el contrabando, la defraudación fiscal aduanera, la subfacturación
el “dumping” y la elusión fiscal.
Justifican los señores
diputados que la reforma se propone no solo en beneficio e interés fiscal, sino
en aras de obtener otros beneficios que favorezcan a las Compañías de
Transporte Nacional Unitarios de Cargas, por cuanto tendrán una oportunidad de
trabajo, frente a las empresas multinacionales, que hacen uso de nuestra
infraestructura vial, sin contribuir en nada con la economía del país. Dicen,
que la reforma propuesta no cierra la continuidad del negocio de los Depósitos
Fiscales existentes, lo que viene es a reordenar la ubicación de estos, en aras
del interés nacional, toda vez que las instalaciones de los operadores de
comercio exterior, no se darán en las zonas de operación logísticas portuarias,
sino más bien en la jurisdicción de las aduanas de ingreso. Además, el que las
empresas se ubiquen más cerca de los puestos fronterizos permitirá acceder más
fácilmente al "Justo a Tiempo" y la disminución de los costos de
transporte terrestre. Afirman los proponentes, que el proyecto no afecta el
Tránsito Internacional, ni los Regímenes Especiales, ni violenta o limita la
voluntad de elección del importador sobre a cuál Auxiliar de la Función Pública
Aduanera llevará sus cargas.
II.-SOBRE EL PROYECTO DE LEY SOMETIDO A
CONSIDERACIÓN:
Resulta menester dejar
claro que las reformas que pretenden los redactores del proyecto, están
referidas a procedimientos aduaneros relacionados con el tránsito aduanero en
el proceso de nacionalización de mercancías, con la intención de circunscribir
tales procedimientos a la zona portuaria de ingreso de las mercancías. Sin
embargo, la justificación de las reformas alude al control y fiscalización como
instrumentos para combatir la defraudación aduanera, el cual nunca es regulado
en la propuesta de reforma.
El proyecto de ley pretende la reforma del artículo
112 de la Ley General de Aduanas, y propone el siguiente texto:
“Artículo 112-
Declaración anticipada
La declaración aduanera
podrá presentarse bajo el sistema de autodeterminación, según el artículo 86 de
esta Ley, aunque las mercancías no hayan arribado a puerto aduanero o no se
haya iniciado el procedimiento de exportación, cuando el declarante posea los documentos
aduaneros o la información que deban presentarse con la declaración aduanera o
consignarse en ella. Además, deberán indicarse los datos que identifiquen la
unidad de transporte, el transportista y su fecha aproximada de llegada.
La Declaración Aduanera
Anticipada será aplicable únicamente aquellas mercancías que se consideren
perecederas, que requieran un trato especial o sean de regímenes especiales. La
Dirección General de Aduanas vía reglamento definirá las mercancías a las
cuales se les pueda aplicar la Declaración Aduanera Anticipada”.
Con la reforma propuesta
al artículo 112, los Diputados proponentes adicionan un párrafo al artículo 112
vigente, que limita la posibilidad de
presentar la declaración aduanera solamente para los productos perecederos que
requieran un trato especial, o que
sean de regímenes especiales.
Con dicha reforma se
introduce una limitación en el uso de la declaración aduanera anticipada, sin embargo no consta en la exposición de motivos, los motivos
que inspiran la reforma, ya que el alma del proyecto a la luz de la exposición
de motivos, es la descentralización aduanera en cuanto a trámites de
nacionalización de mercancías. Queda claro que lo que se pretende con las
reformas propuestas, es una descentralización aduanera, para que los trámites
aduaneros sean realizados en los puertos aduaneros de ingreso, supuestamente en
eras de un control fiscal efectivo en la lucha contra el fraude y elusión
fiscal, y es lo cierto que desde el punto de vista aduanero, la declaración anticipada tiene como único
propósito la presentación de una declaración antes de que las mercancías
arriben al puerto o de que se haya iniciado el trámite de una exportación.
Tal y como está redactada la norma vigente, la declaración anticipada de
mercancías no se constituye en un instrumento que propicie la defraudación
fiscal aduanera, ya que la única finalidad de dicho instrumento es ganar tiempo y no ser víctima de la mora
aduanera en los trámites de importación y exportación definitiva, por ello es que dicha declaración está
comprendida dentro del Título VII de la Ley General de Aduanas que regula lo
concerniente a los regímenes aduaneros de importación y exportación
definitivos. Es un hecho entonces, que los eventuales casos de defraudación o
elusión, no son generados por la declaración aduanera anticipada, sino por la deficiencia de los controles
que conlleven a una verificación real de las mercancías que ingresan al
territorio nacional, o bien por la deficiencia en los muestreos aleatorios que
permitan una verificación inmediata. Al modificarse el artículo 112 los
proponentes obviaron el fin mismo de la declaración aduanera anticipada, cual
es la celeridad y facilitación del comercio, abriéndose la posibilidad que al
incluirse la frase “que requieran un trato especial” abre la posibilidad de que
se facilite la declaración aduanera anticipada para fines diferentes a los que
persigue la norma. Por otra parte la reforma propuesta
al artículo 112 importa una limitación en el uso de la
declaración aduanera anticipada a determinados supuestos que eventualmente
podrían generar violación de los compromisos asumidos por el país en materia de
liberación de trámites aduaneros para facilitar el comercio internacional, y
ser contrario al artículo 7 de la Constitución Política.
“Artículo 138- Tránsito
aduanero
El tránsito aduanero,
interno o internacional, es el régimen aduanero según el cual se transportan,
por vía terrestre, mercancías bajo control aduanero dentro del territorio
nacional. El tránsito aduanero interno será declarado por el transportista
aduanero autorizado expresamente por la Dirección General de Aduanas.
Para efectos del Tránsito
Aduanero interno, se establece como regla que las mercancías cuya destinación
sea un régimen aduanero definitivo, las mismas deben ser transportadas en
tránsito aduanero a uno de los Depositarios Aduaneros de la zona de
jurisdicción de la Aduana de Control de ingreso. Se excluye de esta regla los
tránsitos internos realizados en ocasión de un régimen especial tales como Zona
Franca, Perfeccionamiento Activo, Tiendas Libres o Deposito Libre de Golfito”.
Comparando el texto del
art. 138 vigente con el texto propuesto, se advierte que mediante la reforma se
adiciona un párrafo segundo al art. 138 que regula lo concerniente al tránsito
aduanero.
Este aspecto es de
relevancia, por cuanto el tránsito aduanero está comprendido dentro del Título VII de la Ley
General de Aduanas, que regula los
“Regímenes Aduaneros” entendidos éstos como las diferentes destinaciones a que
pueden quedar sujetas las mercancías que se encuentran bajo control aduanero,
de acuerdo con los términos de la declaración presentada ante la autoridad
aduanera; y dentro de la clasificación comprendida en el artículo 110 de la Ley
General de Aduanas se incluye el “Tránsito Temporal” entre ellos el Tránsito
Aduanero Nacional e Internacional, Transbordo, Tránsito por Vía Marítima o
Aérea, Depósito Fiscal, Servicio de Reempaque y
Distribución en Depósito Fiscal, Importación y Exportación Temporal y
Provisiones de a Bordo.
Si bien la adición del
párrafo 2° al artículo 138 pareciera que no acarrea problemas, si complica el
actuar de los operadores jurídicos, por cuanto contiene una limitación
subyacente del tránsito aduanero en el caso de los regímenes definitivos, a depositarios
aduaneros ubicados dentro de la zona portuaria de ingreso, ello por el mal
empleo de los términos “tránsito aduanero”
y “traslado aduanero” tal y como se
advirtió supra. Es decir, que, en internaciones nacionales definitivas, el
tránsito para efectos de nacionalización de la mercancía, solo se permitirá
dentro del territorio o zona de jurisdicción de la misma aduana de ingreso, lo
cual significa que el Depósito Aduanero deberá estar ubicado en el territorio
de zona de jurisdicción de la aduana de ingreso. De acuerdo al art. 138 vigente
no existe tal limitación por cuanto en la actualidad no importa la Aduana de
ingreso de las mercancías, ya que estas pueden ser transportadas en tránsito y
bajo control aduanero a cualquier Depósito Aduanero del país, sin importar el
territorio o la zona de jurisdicción donde se encuentre ubicado. Resulta
evidente entonces, que la limitación que deriva de la reforma, se origina en el
mal uso de los términos tránsito y traslado aduanero y eventualmente podría
resultar contraria a los convenios internacionales asumidos por nuestro país y
que permiten la facilitación del comercio.
“Artículo 140-
Declaración del tránsito y régimen aduanero
Si no se ha solicitado un
régimen aduanero procedente, el transportista deberá presentar una declaración
para solicitar el tránsito aduanero y su régimen aduanero inmediato dentro de
uno de los depositarios aduaneros de la zona de jurisdicción de la Aduana de
Control por donde ingresaren las mercancías, con los requisitos que establezcan
los reglamentos de esta ley. Una vez aceptada la declaración, el transportista
será responsable de iniciar el tránsito dentro del término de las setenta y dos
horas naturales siguientes; la aduana señalará el plazo y la ruta para la
realización del tránsito y transmitirá a la aduana competente la información
que corresponda. De no iniciarse el tránsito en el plazo indicado, procede la
multa establecida en el artículo 236 de esta ley”.
Cotejando la redacción
que se propone para el artículo 140 con el artículo 140 vigente, se advierte
que la reforma propuesta limita la voluntad del importador cuando no se ha
solicitado un régimen aduanero procedente, al obligar al transportista a
solicitar el régimen que corresponda dentro de uno de los depositarios aduaneros de la
zona de jurisdicción de la Aduana de Control por donde ingresaren las
mercancías. Tal y como se
indicó al comentar la reforma del artículo 138, los
proponentes del proyecto incurren en el mismo error, al regular el tránsito
aduanero como si fuera régimen aduanero temporal, tanto nacional como
internacional, error conceptual que trae consecuencias graves al limitarse el
tránsito aduanero tanto nacional como internacional únicamente a la zona
portuaria de ingreso, ya que se vendría a congestionar el régimen temporal.
Los posibles vicios de
inconstitucionalidad que importan las reformas de los artículos 138 y 140 de la
Ley General de Aduanas las analizaremos en conjunto, por cuanto ambos artículos
están estrechamente vinculados, veamos:
Como bien se indicó al
analizar ambas normas, el proyecto de ley lejos de buscar una verdadera
descentralización del sistema aduanero y promover el ejercicio de competencias
de control y fiscalización que verdaderamente pretendan disminuir la
defraudación fiscal y la elusión desde el punto de vista aduanero, se decanta por una limitación
del tránsito aduanero para algunos supuestos no bien definidos por las normas
involucradas sin percatarse los señores diputados que promueven las reformas,
que las mismas de ser aprobadas pueden dar al traste con el sistema aduanero
nacional, ya que eventualmente se podrían violentar compromisos pactados en
instrumentos internacionales.
No podemos ignorar que
los artículos 138 y 140 vigentes, involucrados en la reforma que se pretende, son
el reflejo de los compromisos internacionales asumidos por Costa Rica en
diferentes rondas de negociación y el tránsito aduanero es una de las figuras
reguladas no solo en la normativa interna (Ley General de Aduanas) con apego a
las normas estipuladas en tratados internacionales como el CAUCA III y su
REGLAMENTO en que queda perfectamente definido el concepto de “Tránsito Aduanero”, definido como aquel
régimen bajo el cual las mercancías sujetas al control aduanero son
transportadas de una aduana a otra por cualquier vía, y ese tránsito aduanero
puede ser interno o internacional ( véase el artículo 70 CAUCA III).
Si las reformas
propuestas lo que pretenden es el mal llamado transito dentro de la zona
portuaria, en realidad lo que se estaría realizando es el movimiento de las
mercancías dentro de la zona portuaria, es decir, estaríamos hablando de un
traslado aduanero. Puede afirmarse entonces, que con
la reforma propuesta, prácticamente el concepto de tránsito aduanero se
circunscribe solamente a los predios de la aduana de ingreso, desapareciendo la
figura del tránsito aduanero a los regímenes definitivos fuera de la zona
portuaria, violentando también el Acuerdo de Facilitación del Comercio aprobado
mediante Ley N°9430 con carácter de tratado internacional con rango superior a
la ley, lo que eventualmente puede resultar contrario al art 7 constitucional.
Es un hecho entonces que las reformas propuestas vendrían a entrabar la
actividad aduanera, en aras de lograr una mal llamada descentralización aduanera.
En cuanto al
Transitorio I procede el siguiente comentario:
“TRANSITORIO
1- La destinación de tránsitos establecida en el artículo 138 de esta ley, debe
ser gradual en un quince por ciento anual, hasta llegar al cien por ciento de
los tránsitos. El Director General de Aduanas, será responsable de cumplir con
esta disposición. Emitiendo para ello los reglamento o directrices que sean
necesarios.
(…)”
Desde el punto de vista de jurídico, los
transitorios dentro de una ley no van más allá de ser un instrumento que
permite regular las situaciones jurídicas que nacen al amparo de una norma
antes de su modificación y que están curso, en relación con la norma que se
propone.
Ahora bien, en el caso de
las reformas propuestas a los artículos 112, 138 y 140 de la Ley General de
Aduanas, mediante las cuales se pretende circunscribir procedimientos aduaneros
al territorio aduanero donde ingresen las mercancías, es lo cierto que la
regulación gradual y paulatina prevista carece de un estudio técnico que
garantice la efectividad de las medidas tomadas ante la eventual ausencia de
infraestructura adecuada en las zonas portuarias.
Finalmente es importante
hacer notar que ya en la Asamblea Legislativa se había tramitado bajo el
expediente legislativo N°21.412 mediante los cuales se pretendía fortalecer las
competencias de control y fiscalización de las aduanas, con un contenido
similar a las que se propone. Dicho proyecto fue consultado y recibió oposición
expresa de diferentes sectores en este tema de “nacionalización en punto de
ingreso”, razón por la cual la Comisión Permanente Ordinaria de Gobierno y
Administración rindió Dictamen Unánime Negativo, lo cual significó su archivo
inmediato de conformidad con la regla del artículo 81 del Reglamento de la
Asamblea Legislativa.
Con fundamento en todo lo
expuesto, es criterio de la Procuraduría General que el proyecto de reforma de
los artículos 112, 138 y 140 de la Ley General de Aduanas, eventualmente podría
resultar contrario al artículo 7 constitucional. Sin embargo, su aprobación
o no corresponde única y exclusivamente a los señores Diputados (as).
Queda en esta forma
evacuada la consulta presentada.
Con toda consideración suscribe
atentamente;
Lic. Juan Luis
Montoya S.
PROCURADOR
TRIBUTARIO
JLMS/bba
Código
N°5930-2021
PGR-OJ-172-2021
LEY DE
NACIONALIZACIÓN DE MERCANCÍAS EN PUNTO DE INGRESO, REFORMA A LOS ARTÍCULOS 112,
138 Y 140 DE LA LEY GENERAL DE ADUANAS, LEY N°7557 Y SUS REFORMAS DE 20 DE
OCTUBRE DE 1995
La Señora Daniela Agüero Bermúdez
Jefe de Área Comisiones Legislativas VII, remitió a este órgano asesor el
oficio AL-22082-OFI-0047-2021 de 22 de julio de 2021, mediante el cual
requieren el criterio técnico-jurídico de la Procuraduría General, sobre el
proyecto “LEY DE NACIONALIZACIÓN DE MERCANCÍAS EN PUNTO DE INGRESO, REFORMA A
LOS ARTÍCULOS 112, 138 Y 140 DE LA LEY GENERAL DE ADUANAS, LEY N°7557 Y SUS
REFORMAS DE 20 DE OCTUBRE DE 1995”
Del análisis del expediente
legislativo, se advierte que las reformas que se proponen a los artículos 112,
138 y 141 de la Ley General de Aduanas, tienen como fin último darle mayor
oportunidad de crecimiento económico a las ciudades portuarias a fin de evitar
que la riqueza se concentre solamente en el valle central, dejando a las zonas
periféricas oportunidades de riquezas residuales, lo que ha generado grandes
desigualdades no solo económicas sino sociales.
A juicio de los proponentes
uno de los disparadores de esas desigualdades que se presentan entre los
habitantes del valle central y los habitantes de las zonas costeras, es la
actividad aduanera que se concentra en el valle central, lo que convierte -a su
juicio- a las zonas portuarias simplemente en zonas de tránsito de mercancías,
de carga y descarga, de manera tal que a su juicio la reforma que se plantea
pretende romper esa centralización.
Manifiestan que, tratándose
de la actividad aduanera, toda la infraestructura y gestión del negocio está
concentrada en la capital, lo que convierte a las zonas portuarias en zonas de
tránsito aduanero, de carga y descarga de mercancías. Consideran los señores
diputados, que con la reforma que se pretende se abre una nueva alternativa a
las industrias de la pesca, el turismo, la instalación de la actividad fabril,
comercial de logística y servicios.
Esta
Procuraduría, en su dictamen OJ-172-2021,
de fecha 01 de noviembre de 2021 suscrito por el Licenciado Juan Luis Montoya Segura Procurador
Tributario y arribó a la siguiente conclusión:
- Es importante hacer
notar que ya en la Asamblea Legislativa se había tramitado bajo el
expediente legislativo N°21.412 mediante los cuales se pretendía
fortalecer las competencias de control y fiscalización de las aduanas, con
un contenido similar a las que se propone. Dicho proyecto fue consultado y
recibió oposición expresa de diferentes sectores en este tema de “nacionalización
en punto de ingreso”, razón por la cual la Comisión Permanente
Ordinaria de Gobierno y Administración rindió Dictamen Unánime Negativo,
lo cual significó su archivo inmediato de conformidad con la regla del
artículo 81 del Reglamento de la Asamblea Legislativa. Con fundamento en
todo lo expuesto, es criterio de la Procuraduría General que el proyecto
de reforma de los artículos 112, 138 y 140 de la Ley General de Aduanas,
eventualmente podría resultar contrario al artículo 7 constitucional. Sin embargo, su
aprobación o no corresponde única y exclusivamente a los señores Diputados
(as).