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Dictamen : 300 - del 27/10/2021
27 de octubre de 2021
PGR-C-300-2021
Señor
Pedro Muñoz
Diputado
Asamblea Legislativa
Estimado señor:
Con la aprobación del señor Procurador General de la
República, doy respuesta al oficio no. AL-FPUSC-14-OFI-0148-2021 de 21 de
octubre de 2021, suscrito por usted y otros señores Diputados, mediante el cual
requieren nuestro criterio sobre el texto aprobado en primer debate del
proyecto de ley no. 21336, denominado Ley Marco de Empleo Público. Y, además,
requieren nuestro criterio sobre el texto recomendado por la mayoría de los
diputados en la Comisión de Consultas de Constitucionalidad y sobre otros
puntos también relacionados con la tramitación de ese proyecto.
De conformidad con los artículos 1°, 2° y 3° inciso b)
de nuestra Ley Orgánica (no. 6815 de 27 de setiembre de 1982) la Procuraduría es el órgano superior consultivo,
técnico jurídico, de la Administración Pública, y, en esa condición, cumple su
función rindiendo los criterios legales que le solicite la Administración
Pública.
Para esos efectos, la Asamblea
Legislativa podría ser considerada como Administración Pública cuando nos
consulte un tema en el ejercicio de la función administrativa, no así cuando
requiere nuestro criterio sobre algún tema de interés para el ejercicio de la
función legislativa.
Pese a lo anterior y a que no existe
previsión legal al efecto, la Procuraduría ha acostumbrado atender las
consultas que formula la Asamblea Legislativa y sus Diputados, con el afán de colaborar
con el ejercicio de las importantes funciones que la Constitución Política les
atribuye. De ahí que se rinden criterios
jurídicos no vinculantes sobre determinados proyectos de ley o en relación con
aspectos jurídicos que pueden considerarse cubiertos por la función de control
político y que razonablemente puedan estimarse de interés general.
Tal y como hemos dispuesto en otras
ocasiones, esta forma de colaboración no dispuesta en la
Ley tiene como objeto colaborar en la satisfacción de las funciones
parlamentarias y ello mediante un asesoramiento de índole estrictamente
jurídico. Dicho asesoramiento no puede desnaturalizar la función consultiva de
la Procuraduría ni mediatizar su función, al punto de impedirle
suministrar la asesoría a quien está legitimado para solicitársela, sea la
Administración Pública. Así, el asesoramiento a los señores diputados
tiene como límite el contenido propio de la función consultiva, su eficiente
ejercicio respecto de la Administración Pública y la razonabilidad y mesura de
la consulta que se formule. (Véanse nuestros pronunciamientos nos. OJ-030-2017 de 9
de marzo de 2017, OJ-061-2017 de 29 de mayo de 2017, C-198-2018 de 17 de agosto
de 2018, C-101-2019 de 5 de abril de 2019, C-071-2020 de 2 de marzo de 2020,
C-145-2020 de 20 de abril de 2020, C-141-2021 de 25 de mayo de 2021, entre
otros).
De
ahí que, la colaboración que se brinda a través de nuestros criterios a la
Asamblea Legislativa y sus Diputados, no nos permite obviar los requisitos esenciales de
admisibilidad de las consultas, puesto que lo contrario implicaría
desnaturalizar nuestra función asesora. (Véanse nuestros pronunciamientos nos.
OJ-095-2009 de 5 de octubre de 2005, OJ-53-2010 de 9 de agosto de 2010,
OJ-030-2017 de 9 de marzo de 2017, OJ-061-2017 de 29 de mayo de 2017,
C-198-2018 de 17 de agosto de 2018 y C-101-2019 de 5 de abril de 2019).
Además,
interesa señalar que la emisión de
nuestros pronunciamientos no se rige por lo dispuesto
en los artículos 27 y 30 de la Constitución Política, ni 32 de la Ley de la Jurisdicción
Constitucional (n.°7135 del 11 de octubre de 1989), puesto que el ejercicio de
esa competencia no involucra una petición pura y simple de información en poder
de la Procuraduría, sino el estudio y emisión de un criterio técnico jurídico
que por su naturaleza no queda sujeto al plazo de diez días hábiles establecido
en el último precepto citado. Al respecto, la Sala Constitucional en la
sentencia no. 23112-2019 de las 8:50 horas de 22 de noviembre de 2019,
dispuso:
“En este
nuevo amparo es claro que la recurrente pretende que la Procuraduría General de
la República emita un criterio jurídico. De conformidad con las razones
expuestas de manera reiterada por este Tribunal una consulta
así planteada no constituye parte del ejercicio de los derechos consagrados en
los artículos 27 y 30 de la Constitución Política. Por consiguiente, no hay
razón para estimar el recurso.” (El subrayado no es del original).
Ahora bien, en vista de que el trámite de consulta de la Asamblea Legislativa a la
Procuraduría no se encuentra regulado legalmente, la admisibilidad de las
consultas formuladas se resuelve vía interpretación de este órgano asesor. De
ahí que, en cuanto a nuestro asesoramiento sobre el contenido y tramitación de
los proyectos de ley, lo usual ha sido que la Procuraduría se refiera a éstos
como parte del trámite que las Comisiones Legislativas o el Plenario llevan a
cabo al discutirlos y analizarlos. Es decir, la Procuraduría ha atendido,
únicamente, aquellas consultas que son planteadas por el Plenario o por la
Comisión Legislativa que tenga a cargo la tramitación y discusión de la
iniciativa legal respectiva, no así, aquellas consultas que, aunque tengan por
objeto el análisis de un proyecto de ley, sean planteadas por uno o varios
señores Diputados, sin el aval del Plenario o de la Comisión Legislativa
correspondiente. (Véanse al respecto nuestros pronunciamientos nos. OJ-127-2019
de 30 de octubre de 2019, C-170-2020 de 10 de marzo de 2020, C-235-2020 de 23
de junio de 2020, C-471-2020 de 9 de diciembre de 2020, C-075-2021 de 12 de
marzo de 2021, C-141-2021 de 25 de mayo de 2021 y C-198-2021 de 5 de julio de
2021).
En
esta ocasión, la consulta no está siendo planteada por uno de los órganos
legislativos antes señalados, sino por varios Diputados de manera
independiente. De tal forma, la consulta no cumple con el parámetro de
admisibilidad antes expuesto.
Además, como ya se indicó, las consultas que
formulan la Asamblea Legislativa y sus Diputados están sujetas a los demás
requisitos de admisibilidad de las consultas. En ese sentido, debe advertirse
que la Procuraduría ejerce su función para “abordar
inquietudes acerca de la aplicación o interpretación del ordenamiento
jurídico.” Y que nuestra función
consultiva “tiende a la resolución de
problemas jurídicos en abstracto considerados y, muy en particular, a partir
del discernimiento del recto entendimiento de las normas jurídicas".
(Dictamen C-257-2006 de fecha 19 de junio del 2006. En igual sentido véanse los
dictámenes nos. C-162-2012 de 28 de junio de 2012, C-123-2019 de 8 de mayo de
2019 y C-171-2020 de 11 de mayo de 2020).
Asimismo, debe apuntarse que
nuestra jurisprudencia administrativa ha anotado que la precisión y claridad en
el cuestionamiento sobre el cual se requiere nuestro criterio, es un requisito
esencial de admisibilidad, pues, la imprecisión en el objeto de la consulta,
impide conocer la duda jurídica del consultante y rendir de manera adecuada y
precisa, nuestro criterio. (Véanse al respecto los pronunciamientos nos.
C-136-2006 de 3 de abril de 2006, C-077-2018 de 19 de abril de 2018, C-247-2018
de 21 de setiembre de 2018, C-146-2019 de 29 de mayo de 2019, C-170-2019 de 18
de junio de 2019, entre otros).
De tal forma, la Procuraduría no
puede rendir su criterio sobre el resto de puntos sobre los cuales se requiere
nuestro criterio, pues éstos no se refieren a dudas puntuales y específicas de
índole jurídico, sino, más bien, a elaborar un listado de instituciones bajo
ciertos parámetros, lo cual no es parte de nuestra competencia consultiva.
Por
lo expuesto, la consulta es inadmisible, y, lamentablemente, nos encontramos
impedidos para rendir el criterio solicitado.
De
Ustedes, atentamente,
Elizabeth León Rodríguez
Procuradora
PGR-C-300-2021.
REQUISITOS DE ADMISIBILIDAD DE LAS CONSULTAS.
CONSULTAS DE DIPUTADOS Y ASAMBLEA LEGISLATIVA. LOS PROYECTOS DE LEY SOLO PUEDEN
CONSULTARLOS EL PLENARIO O LA COMISIÓN LEGISLATIVA QUE TIENE A CARGO LA
TRAMITACIÓN DEL PROYECTO.
El
Diputado Pedro Muñoz y otros señores Diputados requirieron nuestro criterio
sobre el texto aprobado en primer debate del proyecto de ley no. 21336,
denominado Ley Marco de Empleo Público. Y, además, requieren nuestro criterio
sobre el texto recomendado por la mayoría de los diputados en la Comisión de
Consultas de Constitucionalidad y sobre otros puntos también relacionados con
la tramitación de ese proyecto.
La Procuraduría, en dictamen no.
PGR-C-300-2021 de 27 de octubre de 2021, declaró inadmisible la consulta
porque:
No está
siendo planteada por uno de los órganos legislativos antes señalados, sino por
varios Diputados de manera independiente. De tal forma, la consulta no cumple
con el parámetro de admisibilidad antes expuesto.
La Procuraduría no puede rendir su criterio
sobre el resto de puntos sobre los cuales se requiere nuestro criterio, pues
éstos no se refieren a dudas puntuales y específicas de índole jurídico, sino,
más bien, a elaborar un listado de instituciones bajo ciertos parámetros, lo
cual no es parte de nuestra competencia consultiva.