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Dictamen : 296 - del 22/10/2021
22 de octubre de 2021
PGR-C-296-2021
Señor
Luis Renato Alvarado Rivera
Ministro
Ministerio de Agricultura y Ganadería
Estimado señor:
Con la aprobación del señor
Procurador General de la República doy respuesta a su oficio DM-MAG-935-2021 de
27 de setiembre de 2021.
En el oficio DM-MAG-935-2021 de 27 de setiembre de 2021, el señor
Ministro de Agricultura y Ganadería nos indica que ha recibido nuestro dictamen
PGR-C-266-2021 de 14 de setiembre de 2021.
De seguido, el señor Ministro señala que una vez realizado el análisis
del criterio jurídico de la Procuraduría General, han emergido dudas operativas
que requiere aclaremos.
En este sentido, el señor Ministro explica que, para garantizar la
exportación de productos bajo la denominación de orgánico, a solicitud del
Servicio Fitosanitario del Estado y por resolución de la Dirección General de
Aduanas de las 8:30 horas del 9 de setiembre de 2019, se creó la Nota Técnica
390 “Autorización para exportación con certificación orgánica emitido por la
Unidad de Acreditación y Registro de Agricultura Orgánica del Servicio
Fitosanitario del Estado”.
Luego, indica que, en el estado actual de cosas, se presentan dos
escenarios en materia de exportación de productos orgánicos:
a. El país destino tiene acuerdos
de equivalencia vigentes como lo son los de Unión Europea, Suiza y Canadá. Ello
significa que dichos países reconocen la normativa y el Sistema de Control
Nacional y, por lo tanto, la agencia certificadora debe estar registrada ante
la Unidad de Registro y Acreditación de Agricultura Orgánica.
b. El país destino no tiene
acuerdo de equivalencia, pero la agencia certificadora registrada ante Unidad
de Registro y Acreditación, solicita la emisión del certificado orgánico para
lo cual el producto cumple con el Decreto N° 29782-MAG que es el Reglamento de
Agricultura Orgánica.
Después, el señor Ministro acota que, en el territorio nacional, operan
Agencias Certificadoras registradas en la Unidad de Registro y Acreditación de
Agricultura Orgánica del Servicio Fitosanitario del Estado en cumplimiento de
la normativa nacional sobre Agricultura Orgánica Decreto N°29782-MAG, pero que,
adicionalmente, están autorizadas por entes internacionales para certificar la
producción orgánica bajo normativa diferentes a la normativa nacional. Estas
agencias pueden gestionar la exportación de productos solicitando la
certificación de la Unidad de Registro y Acreditación, cuando cumplan con la
normativa nacional, pero también pueden hacer las exportaciones, sin
comunicarle nada a la Unidad de Registro y Acreditación, cuando el producto
solo cumple con la normativa de orgánico del país destino. En este último caso,
se reitera que la agencia certificadora no realiza ningún trámite ante la Unidad
de Registro y Acreditación.
Se acota que las Agencias Certificadoras que operan en Costa Rica pueden
estar autorizadas para una o varias normativas, entre ellas la normativa NOP (Organic National Program del Departamento de Agricultura de los Estados Unidos),
la Japanese Agricultural
Standard de Japón y la Biosuisse de Suiza. Asimismo,
se puntualiza que el Servicio Fitosanitario del Estado no dispone de normativa
que lo faculte para impedir que dichas agencias certificadoras, además de las
nacionales, certifiquen para otras normativas que no tenemos equivalencia y que
no es dado a conocer por la agencia certificadora a la Unidad de Registro y
Acreditación. Se señala que también existen Agencias Certificadoras extranjeras
que no están domiciliadas en el país, ni registradas ante el Unidad de Registro
y Acreditación, pero que están autorizadas por el país de destino para otorgar
certificaciones orgánicas bajo su propia normativa como la NOP, la Japanese Agricultural Standard,
la Biosuisse y la propia Unión Europea.
Así las cosas, considerando aquellas realidades, el señor Ministro
requiere que se aclaren y adicionen,
las siguientes dudas:
1) ¿La ausencia del certificado orgánico de exportación oficial
establecido en el artículo 97 del Decreto Ejecutivo N° 29782-MAG, es suficiente
para evidenciar que la exportación de esos productos no cuenta con el respaldo
oficial del Estado Costarricense en relación a su integridad orgánica?
2) ¿Los productos orgánicos clasificados bajo otra normativa no
homologada por Unidad de Registro y Acreditación y que por lo tanto no se les
puede emitir un certificado por la Unidad, deben considerarse oficialmente como
productos convencionales? ¿Pueden ser etiquetados en suelo nacional utilizando
la denominación orgánica, por disposición del país de destino, basado en sus
requisitos de etiquetado y de ingreso?
3) ¿Existe algún incumplimiento normativo por parte de los funcionarios
del SFE de autorizar una exportación de los productos indicados en la pregunta
2, utilizando el etiquetado del país destino con la denominación orgánica pero
que no lleva el certificado orgánico de la Unidad de Registro y Acreditación de
Agricultura Orgánica?
4) ¿Tiene el SFE la competencia legal y técnica para fiscalizar, bajo el
enfoque de producción orgánica, operaciones soportadas en esquemas de
certificación orgánica de terceros países no equivalentes al Decreto Ejecutivo
N° 29782-MAG?
La gestión de aclaración y admisión es inadmisible.
A.
LA GESTIÓN DE ACLARACIÓN Y
ADMISIÓN ES INADMISIBLE.
En el dictamen C-103-2019 de 5 de
abril de 2019, reiterado por el C-223-2019 de 9 de agosto de 2019, este Órgano
Superior Consultivo tuvo la oportunidad de referirse otra vez a la posibilidad
de pedir la aclaración y adición de los dictámenes de la Procuraduría General.
En este sentido se indicó que el dictamen de la Procuraduría General es un acto
que se emite en ejercicio de la función consultiva que su Ley Orgánica le
atribuye a este órgano. La finalidad del dictamen de la Procuraduría es, pues, facilitar a la
Administración Activa competente de elementos de juicio que sirvan de base para
la correcta formación de los actos
decisorios y ejecutivos que ésta debe tomar. El dictamen es esencialmente un
acto preparatorio. Al respecto, cabe citar el dictamen C-264-2012 de 14 de
noviembre de 2012:
“En este sentido, la función
consultiva de la Procuraduría se manifiesta a través de sus dictámenes,
informes, pronunciamientos y asesoramiento. Criterios jurídicos todos que
tienen el carácter de los informes expertos que prevé el artículo 302 de la Ley General de la Administración Pública
(LGAP).”
El objetivo último de la función
consultiva de la Procuraduría General es colaborar con la Administración
Pública en la observancia del Derecho en la actuación administrativa. Razón por
la cual debe ser indudablemente catalogada como una función de garantía. (Sobre
la función consultiva como un trámite de garantía, puede verse GARCIA ALVAREZ,
GERARDO. FUNCION CONSULTIVA Y PROCEDIMIENTO. Tirant Lo Blanch, Valencia, 1997,
P. 35)
No obstante lo anterior, debe advertirse que ha
sido criterio reiterado en la jurisprudencia administrativa que en el ejercicio
de su función consultiva, la Procuraduría General no sustituye a la
Administración Pública activa en sus responsabilidades o competencias. Por su carácter
técnico jurídico, la función consultiva de la Procuraduría General excluye la
posibilidad de que a través de sus criterios jurídicos, pueda reemplazar a la
Administración Activa en la ponderación en los aspectos de oportunidad y
conveniencia que sus decisiones impliquen. Esto ni siquiera en el caso de los dictámenes y
pronunciamientos de la Procuraduría General, los cuales son de acatamiento
obligatorio para la Administración Pública consultante. Al respecto, conviene citar
lo señalado en el dictamen C-247-2012:
“Es criterio reiterado de este
Órgano Superior Consultivo que dichas consultas deben ser planteadas en forma
general y abstracta, pues la función consultiva no puede implicar un ejercicio
de la función de Administración activa. La función consultiva no debe
conllevar, de ningún modo, una sustitución de las competencias de la
administración activa consultante. La Procuraduría desconocería su propia
competencia si entrara a sustituir a la Administración, resolviendo los casos
concretos. (Un buen recuento de este criterio jurisprudencial se encuentra en
el dictamen C-290-2011 de 28 de noviembre de 2011)”
Debe insistirse en este punto. Ya la más añeja doctrina del Derecho
Administrativo ha distinguido la función consultiva respecto de la
Administración Activa y ha entendido que el ejercicio de aquella no releva de
sus competencias a ésta. (Ver TRILLO FIGUEROSA MOLINUEVO, MARIA JOSE. LA
FUNCION CONSULTIVA: SU SENTIDO Y ALCANCE. EN:
www.asambleamadrid.es/.../R.18.%20Maria%20Jose%20Trillo%20Fi...)
Por el contrario, debe subrayarse que la labor que se realiza a través
de la función consultiva tiene un carácter esencialmente preparatorio, que se
circunscribe a facilitar a la Administración Activa competente de elementos de
juicio que sirvan de base para la correcta formación del acto decisorio y
ejecutivo que ésta debe tomar. Esta tesis ha sido sostenida por nuestra
jurisprudencia administrativa
El objetivo último de la función consultiva de la Procuraduría General
es colaborar con la Administración Pública en la observancia del Derecho en la
actuación administrativa. Razón por la cual debe ser indudablemente catalogada
como una función de garantía. (Ver también el dictamen C-261-2011 de 24 de
octubre de 2011)
Luego, debe indicarse que, debido a su
naturaleza de acto preparatorio, el dictamen de la Procuraduría General no
admite, en principio, gestión de aclaración o adición. Al respecto, conviene
citar lo dicho por la Doctrina en el sentido de que el dictamen jurídico de los órganos
permanentes de consulta integra el contenido del acto administrativo decisor de
tal forma que es éste el que, eventualmente si la Ley lo permite, podría ser
aclarado o adicionado a gestión de parte o de oficio tratándose de errores
materiales o aritméticos. (Ver:
CASSAGNE, EZEQUIEL. El dictamen de los servicios jurídicos de la
Administración. Publicado en la revista La Ley de 5 de agosto de 2012,
disponible en: http://www.cassagne.com.ar/publicaciones/El_dictamen_de_los_servicios_juridicos_de_la_Administracion_-.pdf)
De seguido, importa advertir que Ley
Orgánica de la Procuraduría General, en efecto, no contempla la posibilidad de
que los órganos de la Administración Pública puedan gestionar la "adición
y aclaración" de los dictámenes emitidos en ejercicio de la función
consultiva de esta institución. El artículo 6 de dicha Ley se circunscribe a
establecer la facultad para que el
órgano consultante solicite la reconsideración de un dictamen, siempre y cuando
la gestión sea realizada dentro de los ocho días siguientes al recibo del
mismo. Lo anterior sin perjuicio de que la Procuraduría General puede
reconsiderar, de oficio, sus propios dictámenes y pronunciamientos. Al
respecto, conviene citar el dictamen C-174-1994 del 7 de noviembre de 1994 –
criterio reiterado por los dictámenes C-428-2007 de 28 de agosto de 2007 y
C-360-2014 de 29 de octubre de 2014-:
“I. Sobre la "adición y
aclaración" de dictámenes de la Procuraduría General de la República.
En primer término, cabe dejar
sentado que nuestra Ley Orgánica (Ley Nº 6815 de 27 de setiembre de 1982) no
contempla la posibilidad de que los órganos de la Administración Pública puedan
gestionar a esta Procuraduría General recursos de "adición y aclaración"
de los dictámenes emitidos en ejercicio de nuestra función consultiva. Sí
existe, de conformidad con el numeral 6º de la Ley de referencia, la
posibilidad para que el órgano consultante solicite la reconsideración de un
dictamen, siempre y cuando la gestión sea realizada dentro de los ocho días
siguientes al recibo del mismo. Por otra parte, de conformidad con el inciso b)
in fine del artículo 3º ibidem, la Procuraduría
General puede reconsiderar, de oficio, sus propios dictámenes y
pronunciamientos.”
No obstante
lo anterior, se ha reconocido que a pesar de que Ley Orgánica de la
Procuraduría no haya previsto el recurso de aclaración y adición en relación
con sus dictámenes, lo cierto es que vista la función de asesoría que debe
cumplir el Órgano Superior Consultivo se ha dicho que es procedente que éste
aclare o adicione sus dictámenes cuando los mismos sean oscuros u omisos en el
tratamiento del tema o temas que debió desarrollar. Empero, cabe acotar que la
jurisprudencia administrativa ha delimitado la procedencia de la gestión de
aclaración y adición a aquel supuesto en que sea la propia institución quien la pide y siempre que la gestión
tenga por objeto, en el sentido más estricto, que se aclaren, en efecto,
defectos de omisión y/o obscuridad en el contenido o
conclusiones del dictamen. Se transcribe otra vez, el dictamen C-174-1994:
“Con fundamento en lo
anterior, es claro que la labor que puede acarrear la contestación de un
"recurso de adición y aclaración" debe enmarcarse dentro de una
concepción estrictamente de cumplimiento de nuestras competencias consultivas.
En otras palabras, a pesar de que no esté contemplada tal acción procedimental,
para el mejor cumplimiento de sus fines, nada impide a que la Procuraduría
General aclare o adicione dictámenes cuando los mismos sean oscuros u omisos en
el tratamiento del tema o temas que debió desarrollar. Por el contrario, la
reconsideración de un dictamen no sólo supone que el órgano consultante esté en
desacuerdo con nuestra posición, sino que, además, debe contener un criterio
jurídico que lo sustente. Y, en lo que respecta a la reconsideración de oficio,
igualmente supondría que esta Procuraduría, previo estudio del aspecto de
fondo, llegue a determinar que hay motivo suficiente para modificar lo ya dictaminado.
Las anteriores aclaraciones
son de recibo toda vez que, para el caso que nos ocupa, la adición y aclaración
solicitadas deben enmarcarse dentro de un análisis del texto que supuestamente
contiene defectos de omisión y/o obscuridad en su
contenido o conclusiones. De lo contrario, por la vía de la respuesta a estas
gestiones, se estaría elaborando un pronunciamiento nuevo e independiente de
aquel que se pretende subsanar, sin que para ese nuevo criterio se hayan
satisfecho los requisitos que nuestra Ley Orgánica exige al efecto (vid.
artículos 3, inciso b), 4, 5 ibidem). En este último
supuesto, devendría necesario que la consulta sea formulada en cumplimiento de
los referidos requisitos.”
Cabe insistir, entonces, en que la posibilidad de aclarar y adicionar un
dictamen no sólo supone que el órgano consultante esté en desacuerdo con
nuestra posición, pues por la vía de la
aclaración y adición solamente se puede atender aquellas gestiones que se
fundamenten en un análisis del texto advirtiendo eventuales defectos de omisión
y/o obscuridad en su contenido o conclusiones del
respectivo dictamen – para lo cual se debe fundamentarse en un criterio
jurídico que lo sustente - , sin que sea procedente que por dicha vía se
pretenda que la Procuraduría General emita un pronunciamiento nuevo e
independiente de aquel que se pretende subsanar, sin que para ese nuevo
criterio se hayan satisfecho los requisitos que nuestra Ley Orgánica exige al
efecto (vid. artículos 3, inciso b), 4, 5 ibidem). En
este último supuesto, devendría necesario que la consulta sea formulada en
cumplimiento de los referidos requisitos.
Ahora bien, debe indicarse que, a pesar de que en el oficio
DM-MAG-935-2021 de 27 de setiembre de 2021 se ha requerido la aclaración y
adición del dictamen
PGR-C-266-2021, dicha gestión no ha precisado los presuntos defectos de omisión
y oscuridad, eventualmente presentes en aquel criterio. Al respecto, debe
insistirse en que por la vía de la aclaración y adición solamente se puede
atender aquellas gestiones que se fundamenten en un análisis del texto del
dictamen correspondiente advirtiendo eventuales defectos de omisión y/o obscuridad en su contenido o conclusiones.
Luego, la gestión realizada a través del oficio DM-MAG-935-2021 obedece,
según se indica expresamente en aquel oficio, más bien, a “dudas operativas”,
es decir a dudas en relación con las medidas necesarias que, de forma
subsecuente, la administración consultante debe adoptar para acatar el
dictamen.
Así es evidente que la gestión formulada por el oficio DM-MAG-935-2021
es inadmisible pues no se fundamenta en dudas que pudieran haberse deducido de
defectos de omisión o ambigüedad del dictamen, sino, por el contrario, en dudas
que la administración consultante tiene en relación con el acatamiento del
dictamen, y cuya evacuación exigiría que la Procuraduría General emita un
pronunciamiento nuevo e independiente respecto del dictamen PGR-C-266-2021.
En efecto adviértase que las preguntas planteadas en el oficio
DM-MAG-935-2021 se relacionan, de un lado, con el régimen jurídico que;
partiendo de la obligación de contar con el Certificado de Tercera Parte como
un requisito técnico para la exportación; debe aplicarse, entonces, a los
productos certificados por Agencias Acreditadoras bajo otra normativa –
extranjera o no- no homologada por Unidad de Registro y Acreditación y
diferente del Reglamento de Agricultura Orgánica. Del otro extremo, las
preguntas planteadas se relacionan con la competencia legal y técnica del
Servicio Fitosanitario del Estado para fiscalizar, bajo el enfoque de
producción orgánica, operaciones soportadas en esquemas de certificación
orgánica de terceros países no equivalentes al Decreto Ejecutivo N° 29782-MAG.
Es decir que se trata de cuestiones que requerirían que la Procuraduría Genera
emita un pronunciamiento nuevo e independiente en relación con el dictamen
PGR-C-266-2021.
B.
CONCLUSIÓN
Con fundamento en lo expuesto, se concluye que la gestión de adición y
aclaración formulada a través del oficio DM-MAG-935-2021, es inadmisible.
Cordialmente,
Jorge Andrés Oviedo Álvarez
Procurador Adjunto
JAOA/hsc
(Código
7912-2021)
PGR-C-296-2021
LA
GESTIÓN DE ACLARACIÓN Y ADMISIÓN ES INADMISIBLE.ADICIÓN Y ACLARACIÓN DE LOS DICTAMENES
DE LA PROCURADURÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA; FUNCIÓN CONSULTIVA; ASPECTOS
NOVEDOSOS AL DICTAMEN A ADICIONAR Y ACLARAR.
Mediante oficio N°
DM-MAG-935-2021 de 27 de setiembre de 2021 el señor Luis Renato Alvarado
Rivera, Ministro de Agricultura y Ganadería, ante el conocimiento del dictamen
PGR-C-266-2021 de 14 de setiembre de 2021, plantea solicitud de adición y
aclaración en los términos siguientes:
“1) ¿La ausencia del certificado orgánico de
exportación oficial establecido en el artículo 97 del Decreto Ejecutivo N°
29782-MAG, es suficiente para evidenciar que la exportación de esos productos
no cuenta con el respaldo oficial del Estado Costarricense en relación a su
integridad orgánica?
2) ¿Los productos orgánicos clasificados bajo otra
normativa no homologada por Unidad de Registro y Acreditación y que por lo
tanto no se les puede emitir un certificado por la Unidad, deben considerarse
oficialmente como productos convencionales? ¿Pueden ser etiquetados en suelo
nacional utilizando la denominación orgánica, por disposición del país de
destino, basado en sus requisitos de etiquetado y de ingreso?
3) ¿Existe algún incumplimiento normativo por parte de
los funcionarios del SFE de autorizar una exportación de los productos
indicados en la pregunta 2, utilizando el etiquetado del país destino con la
denominación orgánica pero que no lleva el certificado orgánico de la Unidad de
Registro y Acreditación de Agricultura Orgánica?
4) ¿Tiene el SFE la competencia legal y técnica para
fiscalizar, bajo el enfoque de producción orgánica, operaciones soportadas en
esquemas de certificación orgánica de terceros países no equivalentes al
Decreto Ejecutivo N° 29782-MAG?”
Con la aprobación
del Procurador General de la República, mediante el dictamen PGR-C-296-2021, el
Lic. Jorge Andrés Oviedo Álvarez, Procurador Adjunto, concluye que la gestión
de adición y aclaración formulada a través del oficio DM-MAG-935-2021, es
inadmisible.