Opinión Jurídica : 171 - del 01/11/2021

01 de noviembre 2021

PGR-OJ-171-2021

 

Señora

Ana Lucía Delgado Orozco

Diputada Presidenta

Comisión Permanente Ordinaria de Asuntos Hacendarios

Asamblea Legislativa

Estimada señora:

Con la aprobación del señor Procurador General de la República, doy respuesta a su oficio n.° AL-FPLN-040-OFI-ALDO-151-2021, del pasado 18 de octubre, al que acompaña una serie de documentos ingresados a esta oficina el día siguiente, por cuyo medio plantea una serie de preguntas relacionadas con los alcances interpretativos de la regla fiscal como para determinar si ciertas instituciones públicas quedan excluidas o no de sus efectos, a raíz de unas mociones de fondo que se presentaron en el marco de la discusión legislativa del proyecto de Presupuesto Ordinario y Extraordinario de la República para el Ejercicio Económico de 2022, con movimientos o cambios importantes a ciertos títulos presupuestarios – y que forman parte de la documentación adjunta – en los que entiende, se desaplica la regla fiscal de modo permanente en sus respectivas previsiones de gastos.

Al respecto, indica que “comparte la necesidad de financiar adecuadamente la inversión social, sin embargo, esto no puede ir a contrapelo de la legalidad. Es claro que el presupuesto está desequilibrado e incompleto respecto de los recursos para los programas sociales, la infraestructura y la inversión social, como ha quedado en evidencia en la discusión del mismo; no obstante, la forma correcta para proceder con este mandato ético y social, debe ser en el marco de legalidad y bajo los requerimientos jurídicos necesarios para ello.”

A partir de las consideraciones anteriores es que solicita a la Procuraduría dar respuesta a las interrogantes planteadas, las que procederemos a responder siguiendo el mismo orden y en la medida que cumplan con los requisitos de admisibilidad dispuestos por el ordenamiento jurídico para el ejercicio de nuestra competencia consultiva, por lo que conviene recordarlos antes, al igual que los alcances del presente pronunciamiento.

A.                                                                                                                             FUNCION CONSULTIVA EN RELACIÓN CON LAS DIPUTADAS Y DIPUTADOS

Tal como se ha advertido de forma reiterada por la Procuraduría para este tipo de consultas (como muestra, ver los pronunciamientos OJ-067-2016 del 9 de mayo, OJ-039-2018, del 27 de abril, OJ-029-2020, del 5 de febrero, OJ-083-2020, del 16 de junio, OJ-036-2021, del 5 de febrero y PGR-OJ-153-2021, del 24 de setiembre), nuestra Ley Orgánica (n.°6815 del 27 de setiembre de 1982) establece la función consultiva de la institución en relación con la Administración Pública, otorgando a los jerarcas administrativos la potestad de consultarle.

A pesar de que los diputados no son jerarcas administrativos, ni ejercen función administrativa, la Procuraduría evacua las consultas que formulan por una deferencia al cargo, a efecto de facilitarles el ejercicio de las altas funciones que la Constitución les atribuye. Es este el caso de las opiniones no vinculantes que se rinden en relación con un determinado proyecto de ley o en relación con aspectos que pueden considerarse cubiertos por la función de control político y que razonablemente puedan considerarse de interés general. Es claro que esta forma de colaboración no dispuesta en la Ley tiene como objeto, reiteramos, cooperar en la satisfacción de las funciones parlamentarias y ello mediante un asesoramiento de índole estrictamente jurídico. Asesoramiento que no puede desnaturalizar la función consultiva de la Procuraduría y particularmente mediatizar su función, al punto de impedirle suministrar la asesoría a quien está legitimado para solicitársela, sea la Administración Pública. En ese sentido, el asesoramiento a las diputadas y diputados tiene como límite el contenido propio de la función consultiva, su eficiente ejercicio respecto de la Administración Pública y la razonabilidad y mesura de la consulta que se formule.

Se sigue de lo anterior que la función consultiva respecto de los legisladores se sujeta los requisitos de admisibilidad establecidos en orden a las consultas de la Administración Pública. Así, la consulta no puede concernir un caso o actos concretos, no debe concernir asuntos objeto de conocimiento y resolución por parte de la Administración Pública o de los tribunales de justicia; y debe respetarse el deslinde de competencias consultivas entre la Procuraduría General de la República y la Contraloría General de la República.

De igual forma, la Procuraduría es incompetente para resolver consultas formuladas por los particulares. Esa imposibilidad no puede ser desnaturalizada por la vía de la instrumentalización de la consulta formulada por la Administración Pública o bien, por los diputados. Por ende, es inadmisible la consulta de los miembros de la Asamblea Legislativa que no concierne el ejercicio de la potestad legislativa o del control parlamentario.

Finalmente, debemos aclarar que la emisión de nuestros pronunciamientos no se rige por lo dispuesto en los artículos 27 y 30 de la Constitución Política, ni 32 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional (n.°7135 del 11 de octubre de 1989), en tanto lo consultado no concierne a una petición pura y simple de información en poder de la Procuraduría, sino al estudio y emisión de un criterio técnico jurídico que por su naturaleza no queda sujeto al plazo de diez días hábiles establecido en el último precepto citado. Sirva como referencia lo señalado por la Sala Constitucional en la sentencia n.°2019-23112 de las 8:50 horas del 22 de noviembre del 2019: 

“En este nuevo amparo es claro que la recurrente pretende que la Procuraduría General de la República emita un criterio jurídico. De conformidad con las razones expuestas de manera reiterada por este Tribunal una consulta así planteada no constituye parte del ejercicio de los derechos consagrados en los artículos 27 y 30 de la Constitución Política. Por consiguiente, no hay razón para estimar el recurso.”  (El subrayado no es del original).

Bajo ese entendido, se emite el presente pronunciamiento en el menor tiempo posible que lo permite el desempeño de nuestras labores ordinarias encomendadas por ley.

B.                                                                                                                             ANÁLISIS Y RESPUESTA DE LAS PREGUNTAS PLANTEADAS

 

1.      ¿Cuál es la entidad con capacidad jurídica plena y las atribuciones suficientes para realizar interpretaciones jurídicas respecto de las normas aplicables a la regla fiscal?

Todo operador jurídico (llámese Direcciones Jurídicas o Departamentos legales de una determinada Administración pública, abogados particulares, organizaciones sociales, tribunales de justicia, entre otros) cuenta con la facultad para llevar a cabo la interpretación de una norma del ordenamiento en la materia que se trate.

Por lo mismo, dadas las limitaciones propias del lenguaje común, la deficiente redacción del precepto o la necesidad de su ajuste a las circunstancias presentes en que habrá de aplicarse, es frecuente que una misma ley sea susceptible de distintas interpretaciones o criterios.

En ese sentido, la propia Constitución Política reconoce a la Asamblea Legislativa en el inciso 1) de su artículo 121, como parte de sus atribuciones fundamentales, el poder llevar a cabo la interpretación auténtica de las leyes que dicte, salvo lo relativo a la materia electoral. Acerca de esta potestad parlamentaria, nos referimos recientemente en el pronunciamiento PGR-OJ-128-2021, del 19 de agosto:

“Por su parte, la jurisprudencia constitucional y administrativa ha reconocido que la competencia que se le otorga al legislador para interpretar auténticamente las leyes encuadra dentro del ejercicio de la función materialmente legislativa, pero es distinta de la atribución de dictar, reformar o derogar leyes.

A través de una interpretación auténtica únicamente pueden aclararse conceptos oscuros de la ley, precisando cuál es su verdadero sentido normativo, pero sin exceder su contenido material, pues si se va más allá de la norma que se pretende aclarar, en realidad se estaría frente a una reforma de naturaleza legal y no a una simple interpretación (OJ-072-2019 del 29 de julio de 2019).

En ese sentido, la Sala Constitucional ha reconocido que la norma interpretativa encuentra su límite material en la norma que interpreta, indicando:

“(...) la norma interpretativa se ve restringida por aquella cuyo contenido está precisando. No existiendo diferencia entre el procedimiento que se sigue para la emisión de cualquiera de los dos tipos de normas es imposible hablar de un vicio de tipo procedimental. La consecuencia se centra más bien en sus efectos.

Así, el resultado natural del dictado de una disposición interpretativa es que ella se incorpora a la que interpreta, con todas sus consecuencias, especialmente el momento a partir del cual la última adquirió vigencia, de modo que cuando el contenido de la norma interpretativa exceda el papel que la Constitución le asignó y esté más bien produciendo una norma nueva, reformando o derogando otra legislación, no podrá tener tal efecto retroactivo…” (Sentencia 5797-98 de las 16:18 horas del 11 de agosto de 1998).

Conforme lo anterior, aunque formalmente el procedimiento de aprobación es el mismo para las interpretaciones auténticas como para la emisión de normas legales nuevas, materialmente resulta indispensable distinguir entre uno u otro supuesto, pues la norma interpretativa tiene efectos retroactivos al momento de emisión de la norma interpretada (OJ-115-2019 del 11 de setiembre de 2019).

En este sentido, la norma interpretativa intenta descubrir la verdadera intención del legislador y por eso se incorpora o integra retroactivamente al contenido de la norma que interpreta. En lo que respecta a la incorporación retroactiva, la Sala Constitucional ha reconocido que “(…) La ley que interpreta auténticamente una norma jurídica no solo es posible aplicarla retroactivamente, sino que esa es su característica principal…” (sentencia Nº 7261-94 de las 08:30 horas del 9 de diciembre de 1994).

Es por ello que la ley interpretativa no debe agregarle a la norma interpretada un contenido que no esté comprendido en su ámbito material, pues a través de ella sólo pueden aclararse conceptos oscuros o dudosos de otra ley, precisando cuál es su verdadero sentido normativo.

Sobre el tema, se comentó en la opinión jurídica No. OJ-088-2005:

"La interpretación auténtica nace de una necesidad específica: la necesidad de aclarar el sentido de la ley. De allí que el ejercicio de esta potestad encuentra fundamento en la falta de claridad, oscuridad o ambigüedad de una determinada norma jurídica. Se trata, entonces, de establecer o descubrir el verdadero sentido de la norma, de determinar con precisión la intención del legislador o, lo que es lo mismo, el espíritu de la norma. En palabras del tratadista Brenes Córdoba, la interpretación auténtica o legislativa es la que proviene del Poder Público: “…por consiguiente, es la forma más satisfactoria de llegar a tener la correcta inteligencia de la ley, puesto que nadie está mejor capacitado que quien la dictó, para declarar cuál es su sentido y verdadero alcance. La aclaración se hace en este caso por medio de una nueva ley, la cual, retrotrayendo sus efectos hasta el tiempo en que comenzó a regir la anterior, viene a formar, jurídicamente hablando, un solo cuerpo con ella. El calificativo de ‘auténtica’ que esta forma de interpretación ha recibido, se debe a la circunstancia de provenir del mismo autor de la ley y de constituir por lo tanto, la genuina y autorizada expresión de la idea que se quiso reducir a precepto obligatorio” (Tratado de las Personas, Editorial Costa Rica, San José, 1974, pp. 41-42)."”

Fuera de ese supuesto y de la labor propia de las Salas de Casación al uniformar el sentido de las normas jurídicas en la resolución definitiva de las causas de distinta naturaleza sometidas a conocimiento de los tribunales de justicia; en sede administrativa, nuestra Ley Orgánica reconoce el papel de la Procuraduría General de la República, en ejercicio de su función consultiva, como “órgano superior consultivo, técnico-jurídico, de la Administración Pública” (artículo 1), cuyos dictámenes y pronunciamientos “constituyen jurisprudencia administrativa, y son de acatamiento obligatorio para la Administración Pública” (artículo 2), según lo ha recordado la Sala Primera de la Corte en la sentencia n.°59-F-Sl-2021 de las 10:12 horas del 14 de enero de 2021, al igual que la Sala Constitucional en resolución n.°2009-14016 de las 14:34 horas del 1 de setiembre de 2009, en la que indicó:

“Los dictámenes de la Procuraduría General de la República al ser calificados, por la ley, como “jurisprudencia administrativa” y al indicar que son “de acatamiento obligatorio”, se les atribuye una eficacia general y normativa, en cuanto la intención inequívoca, al emplear tales conceptos jurídicos, es conferirles la condición de fuente del ordenamiento jurídico administrativo y, por consiguiente, un carácter normativo.” (El subrayado no es del original).  

Desde esa perspectiva, la Procuraduría desempeña una labor exegética preponderante en las materias propias de su competencia, entre las que cabe incluir la normativa presupuestaria – y, más específicamente, lo relativo a la regla fiscal –; como en efecto lo ha venido haciendo cada vez que le es requerido su criterio técnico-jurídico por parte de la Administración Pública.

2.      ¿Es suficiente un criterio interpretativo como el señalado respecto al cumplimiento o no de la regla fiscal en los términos de la Ley N°9635?

Importa aclarar, en adición a las advertencias que hicimos al inicio acerca de los alcances de nuestros pronunciamientos, que a este órgano superior consultivo no le corresponde revisar o valorar la corrección de los criterios jurídicos emitidos por otros órganos o entes públicos, lo que solamente se hace de manera indirecta, en ejercicio de nuestra función consultiva, con arreglo al citado artículo 4 de nuestra Ley Orgánica, al exigirse como requisito de admisibilidad para poder conocer de una consulta de la Administración Pública, el que deba “acompañar la opinión de la asesoría legal respectiva”. Máxime, que se desconoce el contenido del “criterio interpretativo” al que se hace referencia en el oficio y del que no se nos adjuntó copia.

De cualquier forma, es menester tomar en consideración que a tenor del artículo 129 de la Constitución Política: “La ley no queda abrogada ni derogada sino por otra posterior; contra su observancia no podrá alegarse desuso, costumbre ni práctica en contrario” (el subrayado no es del original).

En el mismo sentido, el artículo 8 del Código Civil establece:

“ARTÍCULO 8º- Las leyes sólo se derogan por otras posteriores y contra su observancia no puede alegarse desuso ni costumbre o práctica en contrario. La derogatoria tendrá el alcance que expresamente se disponga y se extenderá también a todo aquello que en la ley nueva, sobre la misma materia, sea incompatible con la anterior.

Por la simple derogatoria de una ley no recobran vigencia las que ésta hubiere derogado.”

(Así reformado por Ley Nº 7020 de 6 de enero de 1986, artículo 1º)

En consecuencia, para tener por derogada o excepcionada la aplicación de una determinada norma de rango legal, en este caso en particular, la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas (n.°9635 del 3 de diciembre del 2018) que contiene la regla fiscal, según la definición dada en su artículo 9, respecto a una determinada institución u organismo, necesariamente tendrá que ser otra ley la que expresamente así lo disponga en razón de la potencia jurídica, resistencia y régimen de impugnación que es propio de este tipo de normas.

Sobre todo, cuando vemos que el artículo 5 de la citada Ley n.°9635 establece con toda claridad el ámbito de aplicación de la regla fiscal respecto “a los presupuestos de los entes y los órganos del sector público no financiero.”

En ese sentido, debemos recordar que la interpretación es la acción que realiza el operador jurídico para determinar el significado y alcance de las normas jurídicas; en el que el criterio básico de interpretación jurídica será acudir al tenor literal del precepto. Y solo cuando el texto sea ambiguo u oscuro es que se deberá acudir a los otros criterios de interpretación a que alude el artículo 10 del Código Civil.

Pero, la interpretación por sí misma no constituye fuente de Derecho, es decir, no puede ser considerado un acto o hecho creador de normas jurídicas capaz de imponerse a la voluntad del legislador, con la excepción quizá, de la labor exegética que lleva a cabo la Sala Constitucional como intérprete máximo de la Norma Fundamental, en razón del carácter vinculante de su jurisprudencia, de conformidad con el artículo 13 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional (n.°7135 del 11 de octubre de 1989).

Con lo cual, para poder establecer por la vía de la interpretación que una Ley de alcance general quedó derogada o excepcionada por otra posterior del mismo rango jerárquico a falta de disposición expresa de esta última que así lo establezca, irremediablemente debe ocurrir una antinomia normativa entre ambas leyes que comprometa la seguridad jurídica y la coherencia del ordenamiento jurídico, ya que como lo explicamos en el dictamen C-099-2019, del 5 de abril, este fenómeno hace referencia a la incompatibilidad de normas, que ocurre cuando dos preceptos jurídicos ordenan consecuencias jurídicas para un mismo supuesto de hecho que resultan incompatibles o excluyentes entre sí, resultando imposible jurídicamente la aplicación de ambas, con permanencia de los efectos de cada una.

Fuera de este supuesto, la indicación de que un determinado órgano o ente del sector público no financiero quedó excluido de cumplir con la regla fiscal impuesta por la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas debe ser expresa por parte del legislador.

3.      ¿Cuál es el procedimiento correcto para desaplicar la regla fiscal permanente o temporalmente y bajo que justificación técnica y jurídica se aplica la Ley N°9635?

La redacción de la pregunta anterior es confusa y parece desconocer la noción y los atributos de la ley formal. En todo caso, iniciando con la respuesta a la última parte de la interrogante anterior, la justificación para aplicar la citada Ley n.°9635 obedece sencillamente a su condición de ley formal dictada de acuerdo con el procedimiento legislativo establecido por el bloque de constitucionalidad, que requiere la sanción del Poder Ejecutivo y su ulterior publicación para surtir efectos.

Como lo recuerda el artículo 129 constitucional, antes mencionado: “Las leyes son obligatorias y surten efectos desde el día que ellas designen; a falta de este requisito, diez días después de su publicación en el Diario Oficial.” (El subrayado no es del original).

Por tanto, en la medida que se cumpla el supuesto normado en la aludida ley respecto al nivel de deuda del Gobierno central en relación con el Producto Interno Bruto (PIB), es que deberá observarse la regla fiscal en el gasto corriente previsto en los presupuestos de los órganos y entes públicos cubiertos por esta.    

Tratándose de la primera parte de la pregunta formulada, el modo correcto para desaplicar la regla fiscal regulada por el Título IV de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas es, según se indicó antes, procediendo a su derogatoria expresa por otra norma de rango legal en la que se determine el alcance de la abrogación (para todas o solo para unas determinadas entidades del sector público no financiero).

Ahora bien, si con lo consultado en torno a la desaplicación temporal de la regla fiscal, se quiso determinar si la misma Ley n.°9635 contempla tal hipótesis, habría que señalar que el artículo 16 con la denominadas “Cláusulas de escape”, prevé su suspensión temporal en los supuestos de estado de emergencia nacional y recesión económica o bajo crecimiento económico, para lo que debe ocurrir las condiciones que establece el mismo precepto:

“ARTÍCULO 16- Cláusulas de escape.

La aplicación de la regla fiscal establecida por el presente título se suspenderá en los siguientes casos:

a) En caso de que se declare estado de emergencia nacional, entendido en los términos de lo dispuesto en la Ley N.° 8488, Ley Nacional de Emergencias y Prevención del Riesgo, de 22 de noviembre de 2005, y cuya atención implique una erogación de gasto corriente igual o superior al cero coma tres por ciento (0,3%) del PIB. En el caso de la suspensión de la aplicación de la regla fiscal no podrá exceder de dos ejercicios presupuestarios.

En caso de declaratoria de emergencia, el Poder Ejecutivo comunicará a la Asamblea Legislativa los límites numéricos máximos de egresos corrientes que se aplicarán durante el periodo de emergencia, en lugar de los establecidos en los incisos a), b), c) y d) del artículo 13 de la presente ley, o las medidas de contención del gasto.

b) En caso de que la economía atraviese por una recesión económica o se tengan proyecciones de crecimiento económico inferiores al uno por ciento (1%), la declaratoria la hará el ministro de Hacienda y el presidente de la República, previo informe rendido por el Banco Central de Costa Rica. Esta excepción se podrá mantener vigente hasta por un periodo máximo de dos años consecutivos, en aquellos casos en que persista una situación económica en la que el PIB real se mantenga por debajo del nivel anterior al del PIB real que motivó la excepción.

En los casos en que la aplicación de la regla fiscal se haya suspendido por las causales señaladas en los incisos a) y b) del presente artículo, se restituirá la aplicación de esta una vez expirado el plazo de suspensión. La restitución se operará de manera gradual, durante un plazo de tres años, de manera que cada año se reduzca en un tercio la brecha entre los mayores egresos corrientes autorizados por la respectiva situación excepcional, hasta llegar al pleno cumplimiento de la regla fiscal. El Ministerio de Hacienda comunicará el ajuste que deberá aplicarse de cada uno de los años de la gradualidad.” (El subrayado no es del original).

4.      ¿Es posible excluir de la Regla Fiscal, dos programas de la Administración Pública en virtud de dos leyes posteriores a la Ley N°9635, que No efectúan dicha exclusión de forma expresa?

La pregunta anterior se plantea de manera abierta, sin precisar las leyes a las que se está haciendo referencia y no nos corresponde inferir de la reflexión inicial de su consulta que alude a las leyes números 9941 y 9769; asunción que podría colocarnos de nuevo, en una posición revisora de un criterio jurídico del Ministerio de Hacienda que no solo desconocemos, sino que, además, desnaturalizaría nuestra función consultiva.

Tal imprecisión nos impide dar una respuesta certera en la que se puedan analizar a fondo las leyes concernidas y su relación con la Ley n.°9635, como para concluir si un determinado programa u organismo público queda eximido o no de cumplir con la regla fiscal.

Sin perjuicio de ello, lo que sí podemos indicar, en términos generales, según lo hemos adelantado en otras oportunidades, es que la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas tiene una pretensión de generalidad respecto a todo el sector público no financiero en lo concerniente a la aplicación de la regla fiscal (ver el dictamen C-465-2020, del 25 de noviembre, fundamentado a su vez, en el pronunciamiento C- 281-2019, del 1 de octubre).

Por consiguiente, no necesariamente los criterios hermenéuticos de la temporalidad o de la especialidad se impondrán en el evento de que se presente algún tipo de antinomia normativa entre la Ley n.°9635 y otras leyes dictadas posteriormente que guarden silencio en torno a si los organismos o programas sobre los que versan quedan exceptuados de observar la regla fiscal. Pues, en coherencia con la contestado en la pregunta 2, tal exclusión de los alcances del Título IV de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas deberá ser expresa.

5.      ¿Cuál es la apreciación estrictamente legal sobre mociones N° 25, 26, 27, 36, 37, 38 y 40, presentadas?

Esta pregunta es inadmisible, pues como lo advertimos al inicio de este pronunciamiento, el ejercicio de la función consultiva de la Procuraduría resulta incompatible en relación con casos o actuaciones concretas de la Administración Pública, menos aún, tratándose de actos típicamente parlamentarios, de los que usted nos pide emitir una declaración de juicio, como sería externar una opinión legal de las mociones aludidas.  

6.      En caso de que se aprobaran las mociones N° 25, 26, 27, 36, 37, 38 y 40, presentadas por todos los diputados del Partido Acción Ciudadana, en las que aumenta el gasto con endeudamiento interno, ¿cuál sería el impacto sobre el cumplimiento de la regla fiscal, el déficit, y el endeudamiento público?

Por las razones dadas en la contestación a la pregunta anterior nos vemos también imposibilitados legalmente para dar respuesta a esta última inquietud, en que se hace referencia de nuevo a los mismos actos concretos de naturaleza parlamentaria. 

Adicionalmente, una valoración como la que se solicita, del impacto que esas mociones al proyecto de ley del presupuesto nacional tendrían sobre el cumplimiento de la regla fiscal, el déficit, y el endeudamiento público, podría considerarse como una intromisión indebida en las competencias que el artículo 40 de la Ley de Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos (n.°8131 del 18 de setiembre de 2001) le confiere a la Contraloría General de la República en la materia, al corresponderle el análisis técnico financiero de dicho texto.

En todo caso, no está de más recordar, como posible elemento de juicio para la señora Diputada, que la Sala Constitucional ya se ha pronunciado sobre la constitucionalidad del límite en el crecimiento del gasto público; caso de la sentencia n.°2019-12747 de las 12:12 horas del 10 de julio del 2019: “Hoy en día, hay necesidad de enfrentar el crecimiento desenfrenado del gasto público, tanto vertical como transversal en todas las instituciones del Estado, lo que, en la práctica implica un control más integral en beneficio del bien común y el sostenimiento de los egresos de los recursos públicos.”

A mayor abundamiento, conviene citar también la conocida sentencia n.°2018-19511 de las 21:45 del 23 de noviembre de 2018, en la que se fundamentó el voto recién mencionado y se evacuaron las consultas legislativas facultativas acerca de la constitucionalidad del entonces proyecto de Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, donde el alto Tribunal advirtió del riesgo para la sostenibilidad financiera del Estado social de Derecho en el evento de que no se haga un manejo responsable de las finanzas públicas mediante la contención del gasto público: 

“Desde este panorama, la Sala observa suficientes criterios técnicos para (acreditar) que, en estos momentos, la situación fiscal del país no garantiza la sostenibilidad financiera del Estado y, por ende, del cumplimiento de sus obligaciones constitucionales.

Sobre el particular, frente a una condición crítica en las finanzas públicas (debidamente sustentada en estudios técnicos), que pone en riesgo la efectiva o adecuada ejecución de las prestaciones de relevancia constitucional, la decisión de las autoridades competentes de definir y aplicar medidas aptas para paliar o solucionar el problema no solo resulta razonable, sino que, aún más, es insoslayable…

En este contexto, reviste de especial importancia una interpretación armoniosa del principio de equilibrio presupuestario y el Estado Social de Derecho. La Sala advierte que, para que un Estado Social de Derecho pueda persistir y cumplir sus fines constitucionales y legales, deviene necesario que se efectúe un sano manejo de las finanzas públicas; es decir, de manera inexorable debe existir un equilibrio entre los derechos prestacionales y la solvencia económica estatal, ya que los primeros dependen de las posibilidades materiales propiciadas por la segunda, mientras que el sentido de esta última es fortalecer el desarrollo de un sistema político solidario, uno en el que los estratos menos favorecidos de la sociedad encuentren resguardo de su dignidad humana y su derecho a progresar. Dicho de otra forma, el Estado Social de Derecho “ideal” es el Estado Social de Derecho “posible”, contra el que precisamente se actúa, cuando se quebranta el principio de equilibrio presupuestario, toda vez que, a mediano plazo, eso pone en serio riesgo o del todo impide obtener los recursos necesarios para sustentar un Estado Social de Derecho “real”, uno del que verdadera y efectivamente puedan gozar los más vulnerables. Vigilar entonces que no se llegue a caer en una Constitución fallida o de papel, donde los derechos prestacionales de rango constitucional no puedan ser efectivos, es tarea fundamental de esta Sala, estrictamente dentro de lo que el marco de sus competencias se lo permite…

Corolario de lo expresado: la inobservancia del principio de equilibrio presupuestario ha sido una de las causas del deteriorado estado actual de las finanzas públicas, motivo que lleva a esta Sala a subrayar el carácter transversal de dicho principio y hacer énfasis en su implementación real en aras del principio del Estado Social de Derecho…

Como ya se ha dicho en este pronunciamiento, para que un Estado Social de Derecho pueda cumplir sus fines constitucionales y legales se debe resguardar la sostenibilidad fiscal del país; es decir, de forma inexorable debe existir un equilibrio entre los derechos prestacionales y la solvencia económica del Estado, ya que los primeros dependen de las posibilidades materiales propiciadas por la segunda. De ahí que el Estado Social de Derecho “Ideal” sea el Estado Social de Derecho “Posible”, pues el endeudamiento y el manejo irresponsable de las finanzas públicas, aunque sean llevados a cabo con la consigna de paliar problemas sociales, cuando alcanzan niveles desproporcionados pueden llegar a poner en riesgo la sostenibilidad financiera del país, lo que no solo acarrea su debilitamiento económico (incluso a niveles de muy difícil o traumático manejo), sino también acrecienta la posibilidad de perder los programas sociales y los avances socioeconómicos ganados a la fecha…

Se constata que tal debilitamiento económico del país puede socavar las bases del estado benefactor y solidario, lo que precisamente pone en riesgo al propio Estado Social de Derecho” (el subrayado no es del original).

En la forma expuesta, dejo evacuadas las interrogantes formuladas.

 

Atentamente,

 

 

 

Alonso Arnesto Moya

Procurador

AAM/cpb

 

PGR-OJ-171-2021

 

ASAMBLEA LEGISLATIVA. DIPUTADO EN LO INDIVIDUAL. CUESTIONES DE ADMISIBILIDAD. ACTOS CONCRETOS. FUNCIÓN CONSULTIVA DE LA PROCURADURÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA. INTERPRETACIÓN AUTÉNTICA. CUMPLIMIENTO DE LA REGLA FISCAL Y EXCEPCIONES. POSIBILIDAD DE DESAPLICAR EL TÍTULO IV DE LA LEY DE FORTALECIMIENTO DE LAS FINANZAS PÚBLICAS (N.°9635).

 

La diputada Ana Lucía Delgado Orozco, Presidenta de la Comisión Permanente Ordinaria de Asuntos Hacendarios de la Asamblea Legislativa, mediante oficio n.° AL-FPLN-040-OFI-ALDO-151-2021, del 18 de octubre de 2021, formuló una serie de preguntas relacionadas con los alcances interpretativos de la regla fiscal como para determinar si ciertas instituciones públicas quedan excluidas o no de sus efectos, a raíz de unas mociones de fondo que se presentaron en el marco de la discusión legislativa del proyecto de Presupuesto Ordinario y Extraordinario de la República para el Ejercicio Económico de 2022, con movimientos o cambios importantes a ciertos títulos presupuestarios – para lo que adjuntó la documentación pertinente – en los que entiende, se desaplica la regla fiscal de modo permanente en sus respectivas previsiones de gastos.

 

A través del pronunciamiento PGR-OJ-171-2021, 1 de noviembre de 2021, el Procurador Alonso Arnesto Moya, dio respuesta a las interrogantes planteadas, advirtiendo de la inadmisibilidad de un par de ellas, al referirse a actos concretos del Congreso, para después explicar la naturaleza de la función consultiva de la Procuraduría General de la República y el carácter normativo de su jurisprudencia administrativa, desempeñando una labor exegética preponderante en las materias propias de su competencia, entre las que cabe incluir la normativa presupuestaria. Sin perjuicio, de la potestad de la Asamblea Legislativa de llevar a cabo una interpretación auténtica de las leyes que dicte.

 

También se señaló que debido a la pretensión de generalidad de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas (n.°9635 del 3 de diciembre del 2018) respecto a todo el sector público no financiero en lo concerniente a la aplicación de la regla fiscal, cualquier posible exclusión de su cumplimiento respecto a un determinado organismo público o programa deberá hacerse de forma expresa por norma de rango legal, con lo cual, no necesariamente los criterios hermenéuticos de la temporalidad o de la especialidad se impondrán en el evento de que se presente algún tipo de antinomia normativa entre dicha ley y otras leyes dictadas posteriormente que omitan referirse a ese punto.