Dictamen : 286 - del 05/10/2021

05 de octubre 2021

PGR-C-286-2021

Señora

Sylvie Durán Salvatierra

Ministra de Cultura y Juventud

Estimada señora:

Con aprobación del señor Procurador General de la República, me refiero a su oficio DM-0795-2021 del 28 de julio de 2021, mediante el cual solicita nuestro criterio sobre los alcances de lo dispuesto en el artículo 15 de la Ley de Patrimonio Histórico Arquitectónico de Costa Rica, específicamente nos consulta lo siguiente:

”1. ¿Dentro del concepto de institución pública, se puede considerar que están cubiertas las municipalidades?

2. ¿Al amparo del numeral citado pueden las Municipalidades efectuar donaciones o invertir en obras necesarias en inmuebles declarados Patrimonio Histórico-Arquitectónico (a la luz de la Ley 7555) para su protección, conservación, rehabilitación, restauración, reparación o mantenimiento, independientemente de quien sea el titular del inmueble?

3. ¿Son posibles las inversiones, por parte de una Municipalidad, para inmuebles declarados Patrimonio Histórico-Arquitectónico, incluso aunque se encuentren fuera de su jurisdicción territorial?”

En cumplimiento de lo dispuesto en el numeral 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, la presente consulta se acompaña del criterio emitido por la Asesoría Jurídica del Ministerio de Cultura y Juventud, mediante oficio MCJ-AJ-305-2021 del 27 de julio de 2021.

I. SOBRE LO CONSULTADO A LA LUZ DEL DEBER DEL ESTADO DE PROTEGER EL PATRIMONIO HISTÓRICO ARQUITECTÓNICO

El artículo 89 de nuestra Constitución Política establece como uno de los fines de la República proteger y desarrollar el patrimonio histórico y artístico de la Nación, además de apoyar la iniciativa privada para el progreso científico y artístico.

A partir de dicha norma, la Sala Constitucional ha entendido que no solamente se impone una obligación de proteger el patrimonio cultural sino, además, debe reconocerse la existencia de un verdadero derecho fundamental, derivado del derecho a la cultura. Al respecto, indicó en la sentencia 2003-3656 de las 14:43 horas del 7 de mayo de 2007:

“Bajo este contexto surge la tutela o protección del patrimonio cultural a cargo del Estado, toda vez que se enmarca dentro de la configuración del Estado Social de Derecho, con todas sus implicaciones, en virtud de lo cual se le conceptualiza como un verdadero derecho fundamental, que deriva del derecho a la cultura; y por lo tanto es exigible frente a las autoridades públicas responsables de esta tutela, lo cual se traduce en la exigibilidad de actuaciones efectivas y concretas de la Administración que tutelen el patrimonio cultural. Este derecho tiene su sustento en la dignidad esencial de la persona humana, y en la necesidad de integrar este elemento con el desarrollo de la comunidad; de manera que comprende, no sólo el derecho de la persona a su autorealización personal, sino también el derecho de la colectividad -población- a conformar su identidad cultural, toda vez que se constituye en un elemento esencial que coadyuva en esta importante tarea, por lo que también tiene implicaciones en la soberanía cultural de los Estados, concretamente en lo que respecta al resguardo de la personalidad cultural del país y a la exigencia de la cooperación internacional que al respecto pueda y deba darse. Es un derecho de la tercera generación, que se sustenta en el principio de solidaridad), por lo que se clasifica en la categoría de los derechos sociales, el cual tiene evidente trascendencia en tanto repercute en la vida en sociedad, por cuanto en virtud de éste se configura un derecho de todo individuo -como exigencia de su dignidad esencial-, a participar en el patrimonio y en la actividad cultural de la comunidad a que pertenece; y genera el deber -responsabilidad- para las autoridades públicas de propiciar los medios adecuados de participación efectiva para garantizar el acceso y ejercicio de este derecho, en la medida en que los recursos de que disponga lo permitan. De este modo, la cultura se constituye en el elemento de conciencia más significativo para la salvaguardia del patrimonio esencial que define la identidad nacional en diversos niveles, y que comprende la protección del folklore, el estímulo de intelectuales y artísticas, el fomento del intercambio internacional, la protección del patrimonio cultural, el fomento del desarrollo de las artes, la educación artística y el fomento del libro. Es así como todo hombre tiene derecho a la cultura, del mismo modo que a la educación, al trabajo y la libertad de expresión, derechos fundamentales con los que guarda directa relación. En este sentido, son innumerables las resoluciones y declaraciones de orden internacional que reconocen formalmente el derecho a la cultura.” (La negrita no es del original)

Como se observa, el patrimonio cultural es reconocido por la Sala como un derecho fundamental de tercera generación, derivado del derecho a la cultura y que resulta exigible ante toda autoridad pública.

Al respecto, esta Procuraduría ha señalado que el patrimonio histórico arquitectónico comprende el conjunto de bienes culturales de carácter arquitectónico, representado por edificaciones aisladas o conjuntos de ellas, parajes naturales u obras e infraestructura, urbanas o rurales, de propiedad privada o estatal, que vienen del pasado, o son producto de técnicas novedosas, pero que al final son el resultado de la experiencia colectiva de una determinada sociedad, comunidad o etnia y, por ello, dadores de identidad grupal, popular o nacional (dictamen C-113-2012 del 14 de mayo de 2012).

Precisamente por la importancia de este derecho fundamental, el legislador se ha decantado por una legislación sectorial en los diferentes campos de la cultura, siendo que, en el caso específico del patrimonio histórico arquitectónico, emitió la Ley N° 7555 del 4 de octubre de 1995 (Ley de Patrimonio Histórico-Arquitectónico de Costa Rica).

Dicha ley faculta al Estado a declarar un inmueble, público o privado, como patrimonio histórico-cultural, afectándolo a un régimen especial y reconociendo la competencia técnica en esta materia en el Ministerio de Cultura (artículos 2 y 3). Esta potestad pública, se ejerce mediante Decreto Ejecutivo, previo procedimiento administrativo por parte del Centro de Investigación y Conservación del Patrimonio Cultural y el criterio técnico que la Comisión Nacional de Patrimonio Histórico- Arquitectónico emita (artículos 7 y 8 de la ley y 9, 21 y 31 del Decreto N° 32749). Una vez afectado un bien, este sólo puede desafectarse mediante ley formal.

Dado el alto valor y la importancia histórica cultural de estos bienes, el legislador les ha dado una protección especial, siendo ejemplo de ello lo establecido en el numeral 15 de la Ley 7555 sobre el cual se consulta. Establece dicha norma:

“ARTICULO 15.- Autorización

Se autoriza a las instituciones públicas para efectuar donaciones e inversiones destinadas a obras o adquisiciones por parte del Estado, de conformidad con esta ley.”

De la literalidad de la norma anterior, se desprende que el legislador autorizó a las “instituciones públicas” en general y sin distinción alguna, a efectuar donaciones e inversiones destinadas al patrimonio histórico arquitectónico, cuando se trate de obras o adquisiciones por parte del Estado.

A partir de ello, debemos señalar, en primer lugar, que las municipalidades sí quedan comprendidas dentro del concepto de “institución pública” al que hace referencia la norma, pues el legislador no realizó distinción alguna al momento de aprobar dicha legislación.

En ese mismo sentido, debe partirse del concepto de Administración Pública establecido en el artículo 1 de la Ley General de la Administración Pública y en el artículo 1.3 del Código Procesal Contencioso Administrativo, que señalan respectivamente:

“Artículo 1º.- La Administración Pública estará constituida por el Estado y los demás entes públicos, cada uno con personalidad jurídica y capacidad de derecho público y privado.”

“Artículo 1.-

3) Para los fines de la presente Ley, se entenderá por Administración Pública:

a) La Administración central.

b) Los Poderes Legislativo, Judicial y el Tribunal Supremo de Elecciones, cuando realicen funciones administrativas.

c) La Administración descentralizada, institucional y territorial, y las demás entidades de Derecho público.”

Bajo dichas definiciones y ante la primera consulta que se plantea, debemos concluir que no hay duda que las municipalidades quedan comprendidas dentro de la autorización establecida en el artículo 15 de la Ley 7555, criterio que además es acorde con la posición de la Sala Constitucional, en cuanto a que el derecho fundamental al patrimonio cultural, resulta oponible ante toda autoridad pública.

La segunda interrogante que se plantea, es si las municipalidades pueden o no efectuar donaciones e invertir en obras declaradas patrimonio arquitectónico, independientemente del titular del inmueble.

Sobre el particular, ya adelantamos que la Ley 7555 reconoce en su artículo 2 que forma parte del patrimonio histórico-arquitectónico del país, el inmueble de propiedad pública o privada con significación cultural o histórica, reconocido así por el Ministerio de Cultura, Juventud y Deportes de conformidad con dicha ley. Asimismo, dicho artículo declara de “interés público la investigación, la conservación, la restauración, la rehabilitación y el mantenimiento del patrimonio histórico-arquitectónico.”

A pesar de esa declaratoria, debemos recordar que la donación es un acto de liberalidad que conlleva el traspaso de recursos o de un bien, de una persona a otra, sea esta física o jurídica. Tratándose de la Administración Pública, incluyendo a las municipalidades, ese acto de liberalidad, encuentra su límite infranqueable en el principio de legalidad y, en consecuencia, de no existir una norma que autorice la realización de tal conducta, esta se encontraría irremediablemente vedada.

Dado ello, en este caso resulta de importancia lo dispuesto en el numeral 71 del Código Municipal que establece:

“Artículo 71.- La municipalidad podrá usar o disponer de su patrimonio mediante toda clase de actos o contratos permitidos por este Código y la Ley de contratación administrativa, que sean idóneos para el cumplimiento de sus fines.

Las donaciones de cualquier tipo de recursos o bienes inmuebles, así como la extensión de garantías a favor de otras personas, solo serán posibles cuando las autorice, expresamente, una ley especial. Sin embargo, las municipalidades, mediante el voto favorable de las dos terceras partes del total de los miembros que integran su concejo, podrán donar directamente bienes muebles e inmuebles, siempre que estas donaciones vayan dirigidas a los órganos del Estado e instituciones autónomas o semiautónomas, que a su vez quedan autorizadas para donar directamente a las municipalidades.

Cuando la donación implique una desafectación del uso o fin público al que está vinculado el bien, se requerirá la autorización legislativa previa.

Podrán darse préstamos o arrendamientos de los recursos mencionados, siempre que exista el convenio o contrato que respalde los intereses municipales.

A excepción de lo dispuesto en los párrafos anteriores, las municipalidades podrán otorgar ayudas temporales a vecinos y vecinas del cantón que enfrenten situaciones, debidamente comprobadas, de desgracia o infortunio. También, podrán subvencionar centros de educación pública, beneficencia o servicio social que presten servicios al cantón respectivo; además, las municipalidades podrán otorgar becas de estudio a sus munícipes de escasos recursos y con capacidad probada para estudiar. Cada municipalidad emitirá el reglamento para regular lo anterior.” (La negrita no es del original)

(Así reformado por el artículo único de la Ley N° 8772 del 1 de setiembre de 2009)

(Corrida su numeración por el artículo 1° de la ley N° 9542 "Ley de Fortalecimiento de la Policía Municipal" del 23 de abril del 2018, que lo traspasó del antiguo artículo 62 al 71)

De la norma transcrita se desprende con absoluta claridad que el gobierno local se encuentra facultado para realizar donaciones, únicamente, en presencia de dos supuestos: ante la existencia de una ley especial o de forma directa cuando sea a favor de la Administración Pública, ya sea central o descentralizada.

Bajo ese parámetro, debemos señalar que el artículo 15 de la Ley 7555 autoriza a las municipalidades a realizar donaciones e inversiones en el patrimonio histórico arquitectónico, pero únicamente cuando estén destinadas a obras o adquisiciones “por parte del Estado”.

Consecuentemente, la autorización para invertir recursos en el patrimonio histórico arquitectónico otorgada a las municipalidades, se limita a los inmuebles de titularidad pública, aun cuando no sean municipales, no así sobre aquellos que pertenecen a particulares, para lo cual se requeriría autorización de una ley especial.

Finalmente, debemos referirnos a la tercera interrogante que se nos plantea, específicamente sobre la potestad de las municipalidades de invertir en el patrimonio histórico arquitectónico fuera de su jurisdicción territorial.

Al respecto, debemos señalar que el artículo 169 de la Constitución reconoce a favor del gobierno municipal, la administración de los intereses y servicios locales. Partiendo de ello, el artículo 3 del Código Municipal establece la jurisdicción de los entes municipales al indicar:

“Artículo 3. - La jurisdicción territorial de la municipalidad es el cantón respectivo, cuya cabecera es la sede del gobierno municipal.

El gobierno y la administración de los intereses y servicios cantonales estarán a cargo del gobierno municipal.

La municipalidad podrá ejercer las competencias municipales e invertir fondos públicos con otras municipalidades e instituciones de la Administración Pública para el cumplimiento de fines locales, regionales o nacionales, o para la construcción de obras públicas de beneficio común, de conformidad con los convenios que al efecto suscriba. “

(Así reformado por el artículo 17 de la ley General de transferencia de competencias del Poder Ejecutivo a las Municipalidades, N° 8801 del 28 de abril de 2010) (La negrita no es del original)

La norma anterior establece, en principio, que el gobierno municipal tiene limitada su jurisdicción al territorio del cantón. No obstante ello, el legislador también autorizó al ente municipal a invertir fondos públicos con otras municipalidades e instituciones públicas, para cumplir fines locales, regionales o nacionales, siempre y cuando se suscriba un convenio entre ellas.

En esa línea, los artículos 7, 9 y 13 del Código Municipal establecen:

“ Artículo 7. -Mediante convenio con otras municipalidades o con el ente u órgano público competente, la municipalidad podrá llevar a cabo, conjunta o individualmente, servicios u obras en su cantón o en su región territorial.”

(Así reformado por el artículo 17 de la ley General de transferencia de competencias del Poder Ejecutivo a las Municipalidades, N° 8801 del 28 de abril de 2010)

“Artículo 9. - Las municipalidades podrán pactar entre sí convenios cuya finalidad sea facilitar y posibilitar el cumplimiento de sus objetivos, lograr una mayor eficacia y eficiencia en sus acciones, así como para prestar servicios y construir obras regionales o nacionales.”

(Así reformado por el artículo 17 de la ley General de transferencia de competencias del Poder Ejecutivo a las Municipalidades, N° 8801 del 28 de abril de 2010)

“Artículo 13. - Son atribuciones del concejo:

(…)

e) Celebrar convenios, comprometer los fondos o bienes y autorizar los egresos de la municipalidad, excepto los gastos fijos y la adquisición de bienes y servicios que estén bajo la competencia del alcalde municipal, según el reglamento que se emita, el cual deberá cumplir con los principios de la Ley de Contratación Administrativa, No. 7494, de 2 de mayo de 1995 y su reglamento.

(…)” (La negrita no forma parte del original)

A partir de las normas citadas, debe destacarse que la conservación del patrimonio histórico arquitectónico, constituye un fin no sólo local, sino más bien uno de carácter nacional, amparado por el artículo 89 constitucional, por lo que los entes municipales están autorizados a invertir sus recursos, aun cuando el inmueble declarado patrimonio esté fuera de su circunscripción territorial, en cuyo caso, resulta necesaria la suscripción de un convenio interinstitucional, donde se plasmen de forma clara las obligaciones y responsabilidades de las partes y el interés público que se persigue.

II. CONCLUSIONES

De lo anterior, debemos llegar a las siguientes conclusiones:

a) A partir de lo dispuesto en el numeral 89 de la Constitución, el patrimonio cultural es un derecho fundamental de tercera generación, derivado del derecho a la cultura, además de un fin de carácter nacional y, por tanto, exigible ante toda autoridad pública;

b) De lo dispuesto en el artículo 15 de la Ley 7555, 1 de la Ley General de la Administración Pública y 1.3 del Código Procesal Contencioso Administrativo, se concluye que el legislador autorizó a las municipalidades a efectuar donaciones e inversiones destinadas a la protección del patrimonio histórico arquitectónico;

c) Partiendo de lo dispuesto en el numeral 71 del Código Municipal y 15 de la Ley 7555, los gobiernos municipales se encuentran facultados para realizar donaciones e inversiones en el patrimonio histórico arquitectónico, cuando estén destinadas a obras o adquisiciones de titularidad pública, aun cuando no sean propiedad municipal. Sin embargo, la inversión de recursos municipales en inmuebles propiedad privada declarados patrimonio histórico arquitectónico, debe tener respaldo en una ley especial que lo autorice;

d) A partir de lo dispuesto en los numerales 3, 7, 9 y 13 del Código Municipal, los entes municipales están autorizados a invertir sus recursos en la conservación del patrimonio histórico cultural, aun cuando el inmueble se encuentre fuera de su circunscripción territorial, en cuyo caso, resulta necesaria la suscripción de un convenio interinstitucional.

Atentamente,

Silvia Patiño Cruz

Procuradora

SPC/cpb

PGR-C-286-2021

PATRIMONIO HISTÓRICO ARQUITECTÓNICO. DERECHO A LA CULTURA. DONACIONES E INVERSIONES MUNICIPALES EN PATRIMONIO HISTÓRICO-ARQUITECTÓNICO DE TITULARIDAD PÚBLICA Y PRIVADA. RESERVA DE LEY. INVERSIÓN DE RECURSOS MUNICIPALES EN PATRIMONIO HISTÓRICO ARQUITECTÓNICO FUERA DEL CANTÓN. CONVENIOS INSTITUCIONALES.

La señora Sylvie Durán Salvatierra, Ministra de Cultura y Juventud solicita nuestro criterio sobre los alcances de lo dispuesto en el artículo 15 de la Ley de Patrimonio Histórico Arquitectónico de Costa Rica, específicamente nos consulta lo siguiente:

”1. ¿Dentro del concepto de institución pública, se puede considerar que están cubiertas las municipalidades?

Mediante dictamen C-286-2021 del 05 de octubre 2021, suscrito por la Procuradora Silvia Patiño Cruz, se concluyó lo siguiente: