Opinión Jurídica : 161 - del 01/10/2021

01 de octubre 2021

PGR-OJ-161-2021

 

Señora

Carmen Chan Mora

Diputada

Asamblea Legislativa

 

Estimada señora:

Con aprobación del señor Procurador General de la República, nos referimos a su oficio OFI-DCCh-952-2021 del 15 de setiembre de 2021, mediante el cual solicita nuestro criterio sobre lo siguiente:

“1- ¿Puede indicar en que se distingue el derecho al acceso a la información pública con el derecho de petición?

 

2- ¿Podría indicarme cuál es el plazo máximo - que se considera razonable - para que los entes públicos faciliten la información requerida y así, cumplan con el derecho que tiene todo ciudadano para acceder a la información pública?”

Previamente debemos señalar que, de conformidad con las atribuciones dispuestas en la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, este órgano asesor únicamente está facultado para ejercer su función consultiva rindiendo los criterios legales que le solicite la Administración Pública. Consecuentemente, la Asamblea Legislativa sólo está legitimada para consultar cuando lo haga en ejercicio de potestades administrativas, pero no cuando se trata del ejercicio de su función legislativa.

A pesar de lo anterior, en un afán de colaboración con la importante labor que desempeñan las señoras y señores diputados, hemos acostumbrado atender las consultas que formula la Asamblea Legislativa y sus diputados, advirtiendo que se trata de criterios jurídicos no vinculantes sobre determinados proyectos de ley o en relación con la función de control político.

Asimismo, debemos señalar que la emisión de nuestros pronunciamientos no se rige por lo dispuesto en los artículos 27 y 30 de la Constitución Política, ni 32 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional (N° 7135 del 11 de octubre de 1989), en tanto lo consultado no concierne a una petición pura y simple de información en poder de la Procuraduría, sino al estudio y emisión de un criterio técnico jurídico que por su naturaleza no queda sujeto al plazo de diez días hábiles establecido en el último precepto citado. Sirva como referencia lo señalado por la Sala Constitucional en la sentencia n.°2019-23112 de las 8:50 horas del 22 de noviembre de 2019:   

“En este nuevo amparo es claro que la recurrente pretende que la Procuraduría General de la República emita un criterio jurídico. De conformidad con las razones expuestas de manera reiterada por este Tribunal una consulta así planteada no constituye parte del ejercicio de los derechos consagrados en los artículos 27 y 30 de la Constitución Política. Por consiguiente, no hay razón para estimar el recurso.”  (El subrayado no es del original).

 

Dejando establecido lo anterior, procederemos a referirnos –de manera general- sobre el derecho de libre acceso a la información pública y el derecho de petición y de pronta respuesta, para posteriormente, referirnos específicamente sobre lo consultado.

 

I.     SOBRE EL DERECHO DE ACCESO A LA INFORMACIÓN PÚBLICA Y EL DERECHO DE PETICIÓN

De conformidad con el artículo 30 de la Constitución Política, el libre acceso a las dependencias públicas y a la información que ellas manejan sobre asuntos de interés público, es un derecho fundamental. Señala este numeral:

“ARTÍCULO 30.- Se garantiza el libre acceso a los departamentos administrativos con propósitos de información sobre asuntos de interés público.

Quedan a salvo los secretos de Estado.”

 En anteriores pronunciamientos, este órgano consultivo ha concluido que el acceso a la información pública se relaciona estrechamente con la obligación de la Administración Pública de rendir cuentas, principio consagrado en el numeral 11 de la Constitución Política y se complementa con el derecho de petición y pronta resolución, que garantiza que todas las personas puedan dirigirse por escrito a las autoridades públicas a solicitarles información de interés público y recibir respuesta oportuna, en los términos dispuestos en el precepto 27 de la norma fundamental, que dispone:

“ARTÍCULO 27.- Se garantiza la libertad de petición, en forma individual o colectiva, ante cualquier funcionario público o entidad oficial, y el derecho a obtener pronta resolución.”

El derecho de petición, entonces, es una de las formas que tienen las personas, de acceder a los departamentos públicos, pretendiendo generar administraciones públicas eficientes y eficaces que se sometan al escrutinio de los administrados, lo cual resulta indispensable para la vigencia plena de los principios de transparencia y publicidad. No hay duda también que el principio democrático se ve fortalecido cuando los administrados participan activamente en la formación y ejecución de la voluntad pública[1].

En ese sentido, podemos citar el voto N° 3074-2002 de 15:24 horas del 2 de abril de 2002 de la Sala Constitucional, en el cual se concluyó que el derecho a la información posee un carácter preferente, al permitirle a los ciudadanos estar informados y poder participar en la toma de decisiones de la colectividad. También, en el voto 2005-00756 de las 9:58 horas del 28 de enero de 2005, la Sala reconoce que en el marco del Estado Social y Democrático de Derecho, todos y cada uno de los entes y órganos públicos que conforman la Administración, deben estar sujetos a los principios constitucionales implícitos de la transparencia y la publicidad que deben ser la regla de toda la actuación o función administrativa. 

Esta última resolución Constitucional señala expresamente:

“III .- TRANSPARENCIA Y PUBLICIDAD ADMINISTRATIVAS. En el marco del Estado Social y Democrático de Derecho, todos y cada uno de los entes y órganos públicos que conforman la administración respectiva, deben estar sujetos a los principios constitucionales implícitos de la transparencia y la publicidad que deben ser la regla de toda la actuación o función administrativa. Las organizaciones colectivas del Derecho Público –entes públicos- están llamadas a ser verdaderas casas de cristal en cuyo interior puedan escrutar y fiscalizar, a plena luz del día, todos los administrados. Las administraciones públicas deben crear y propiciar canales permanentes y fluidos de comunicación o de intercambio de información con los administrados y los medios de comunicación colectiva en aras de incentivar una mayor participación directa y activa en la gestión pública y de actuar los principios de evaluación de resultados y rendición de cuentas actualmente incorporados a nuestro texto constitucional (artículo 11 de la Constitución Política ). Bajo esta inteligencia, el secreto o la reserva administrativa son una excepción que se justifica, únicamente, bajo circunstancias calificadas cuando por su medio se tutelan valores y bienes constitucionalmente relevantes. Existen diversos mecanismos para alcanzar mayores niveles de transparencia administrativa en un ordenamiento jurídico determinado, tales como la motivación de los actos administrativos, las formas de su comunicación –publicación y notificación-, el trámite de información pública para la elaboración de los reglamentos y los planes reguladores, la participación en el procedimiento administrativo, los procedimientos de contratación administrativa, etc., sin embargo, una de las herramientas más preciosas para el logro de ese objetivo lo constituye el derecho de acceso a la información administrativa.” (voto 2005-00756 de las 9:58 horas del 28 de enero de 2005 de la Sala Constitucional) (El destacado no forma parte del original)

 

A partir de lo anterior, debemos resaltar, en primer lugar, que la Administración Pública se rige bajo los principios de trasparencia y publicidad, lo que significa que debe tener a disposición la información de interés público que conste en sus registros y archivos, de forma que cualquier interesado pueda enterarse y examinar su actuación[2]. De allí que, el principio de publicidad es considerado “una forma de control social de los administrados”[3] respecto a la actuación administrativa.

Para cumplir con lo anterior, se ha dicho que las instituciones o dependencias necesariamente deben contar con mecanismos idóneos que aseguren el acceso completo y oportuno de la información de interés público ante el requerimiento de los administrados, quienes, además, tienen derecho a una respuesta oportuna.

Por otro lado, es importante señalar que los límites o restricciones (intrínsecos y extrínsecos) de este derecho, no pueden ser determinados a través de un acto discrecional de la Administración, sino que deben estar expresamente regulados en la Constitución o en la ley[4]. En otras palabras, en materia de límites al derecho de acceso a la información rige el principio de reserva legal.

 

 Respecto a estos límites, la Sala Constitucional, a través de la sentencia ya citada -2005-00756 de las 9:58 horas del 28 de enero de 2005- se refirió de la siguiente manera:

 

“…En lo relativo a los límites intrínsecos al contenido esencial del derecho de acceso a la información administrativa, tenemos, los siguientes: 1) El fin del derecho  es la “información sobre asuntos de interés público”, de modo que cuando la información administrativa que se busca no versa sobre un extremo de tal naturaleza el derecho se ve enervado y no se puede acceder. 2) El segundo límite está constituido por lo establecido en el párrafo 2º del ordinal 30 constitucional al estipularse “Quedan a salvo los secretos de Estado”. El secreto de Estado como un límite al derecho de acceso a la información administrativa es reserva de ley (artículo 19, párrafo 1º, de la Ley General de la Administración Pública), empero, han transcurrido más de cincuenta años desde la vigencia de la Constitución y todavía persiste la omisión legislativa en el dictado de una ley de secretos de estado y materias clasificadas. Esta laguna legislativa, obviamente, ha provocado una grave incertidumbre y ha propiciado la costumbre contra legem del Poder Ejecutivo de calificar, por vía de decreto ejecutivo, de forma puntual y coyuntural, algunas materias como reservadas o clasificadas por constituir, a su entender, secreto de Estado. Tocante el ámbito, extensión y alcances del secreto de Estado, la doctrina es pacífica en aceptar que comprende aspecto tales como la seguridad nacional (interna o externa), la defensa nacional frente a las agresiones que atenten contra la soberanía e independencia del Estado y las relaciones exteriores concertadas entre éste y el resto de los sujetos del Derecho Internacional Público (vid. artículo 284 del Código Penal, al tipificar el delito de “revelación de secretos”). No resulta ocioso distinguir entre el secreto por razones objetivas y materiales (ratione materia), referido a los tres aspectos anteriormente indicados (seguridad, defensa nacionales y relaciones exteriores) y el secreto impuesto a los funcionarios o servidores públicos (ratione personae) quienes por motivo del ejercicio de sus funciones conocen cierto tipo de información, respecto de la cual deben guardar un deber de sigilo y reserva (vid. artículo 337 del Código Penal al tipificar y sancionar el delito de “divulgación de secretos). El secreto de Estado se encuentra regulado en el bloque de legalidad de forma desarticulada, dispersa e imprecisa (v. gr. Ley General de Policía No. 7410 del 26 de mayo de 1994, al calificar de confidenciales y, eventualmente, declarables secreto de Estado por el Presidente de la República los informes y documentos de la Dirección de Seguridad del Estado –artículo 16-; la Ley General de Aviación Civil respecto de algunos acuerdos del Consejo Técnico de Aviación Civil –artículo 303-, etc.). El secreto de Estado en cuanto constituye una excepción a los principios o valores constitucionales de la transparencia y la publicidad de los poderes públicos y su gestión debe ser interpretado y aplicado, en todo momento, de forma restrictiva.  En lo concerniente a las limitaciones o límites extrínsecos del derecho de acceso a la información administrativa tenemos los siguientes: 1) El artículo 28 de la Constitución Política establece como límite extrínseco del cualquier derecho la moral y el orden público. 2) El artículo 24 de la Constitución Política le garantiza a todas las personas una esfera de intimidad intangible para el resto de los sujetos de derecho, de tal forma que aquellos datos íntimos, sensibles o nominativos que un ente u órgano público ha recolectado, procesado y almacenado, por constar en sus archivos, registros y expedientes físicos o automatizados, no pueden ser accedidos por ninguna persona por suponer ello una intromisión o injerencia externa e inconstitucional. Obviamente, lo anterior resulta de mayor aplicación cuando el propio administrado ha puesto en conocimiento de una administración pública información confidencial, por ser requerida, con el propósito de obtener un resultado determinado o beneficio. En realidad esta limitación está íntimamente ligada al primer límite intrínseco indicado, puesto que, muy, probablemente, en tal supuesto la información pretendida no recae sobre asuntos de interés público sino privado. Íntimamente ligados a esta limitación se encuentran el secreto bancario, entendido como el deber impuesto a toda entidad de intermediación financiera de no revelar la información y los datos que posea de sus clientes por cualquier operación bancaria o contrato bancario que haya celebrado con éstos, sobre todo, en tratándose de las cuentas corrientes, ya que, el numeral 615 del Código de Comercio lo consagra expresamente para esa hipótesis, y el secreto industrial, comercial o económico de las empresas acerca de determinadas ideas, productos o procedimientos industriales y de sus estados financieros, crediticios y tributarios. Habrá situaciones en que la información de un particular que posea un ente u órgano público puede tener, sobre todo articulada con la de otros particulares, una clara dimensión y vocación pública, circunstancias que deben ser progresiva y casuísticamente identificadas por este Tribunal Constitucional. 3) La averiguación de los delitos, cuando se trata de investigaciones criminales efectuadas por cuerpos policiales administrativos o  judiciales, con el propósito de garantizar el acierto y éxito de la investigación y, ante todo, para respetar la presunción de inocencia, el honor y la intimidad de las personas involucradas.” (El resaltado no pertenece al original).

 

Del anterior pronunciamiento constitucional, podemos concluir, que el primer límite intrínseco al derecho de acceso a la información lo encontramos en el primer párrafo del artículo 30 de la Constitución Política, el cual dispone que la información que debe garantizarse a los administrados es aquella que verse “sobre asuntos de interés público”. De manera que, cuando no se trate de asuntos de esta naturaleza, la información no estará protegida dentro de ese derecho.

 

Por consiguiente, no todos los asuntos e información que conocen y tienen en custodia las oficinas administrativas son de acceso público, sino, solamente aquella que es útil a la colectividad y, por tanto, de “interés público”. Contrario sensu, cuando la información sólo resulte necesaria y útil para un particular o grupo individualizable debe considerarse de “interés privado”[5].

 

El segundo límite intrínseco al derecho de acceso a la información, lo encontramos en este mismo artículo 30 Constitucional, párrafo segundo, en el cual se excluye del acceso público “los secretos de Estado”, cuyo declaratoria está reservada a la ley (artículo 19, párrafo primero de la Ley General de la Administración Pública), aunque el Poder Ejecutivo puede realizar la declaratoria en un caso concreto a partir de la autorización legal, lo cual -en términos generales- se refiere a los temas de seguridad interna y externa del Estado, la defensa nacional y a las relaciones internacionales de la República[6].

 

A efectos de ampliar el tema de los secretos de Estado, a través del dictamen C-239-95 del 21 de noviembre de 1995, esta Procuraduría señaló:

 

“…2-. El secreto de Estado La Administración no está obligada a suministrar información de interés público, cuando ésta configura un secreto de Estado. De conformidad con la doctrina y jurisprudencia nacionales, el término "secreto de Estado" es de carácter restringido, de modo que sólo cubre las informaciones relativas a la defensa y seguridad interna y externa del país, por una parte y lo relativo a las relaciones diplomáticas, por otra parte. Este ha sido criterio reiterado de la Procuraduría General, como se determina de los dictámenes Ns. 164-79 de 13 de agosto de 1979, C-249-80 de 30 de octubre de 1980, C-175-83 de 31 de mayo de 1983.

De esos dictámenes se deriva que la Administración puede declarar que existe un "secreto de Estado" "cuando existan hechos, informes o documentos que por su naturaleza y especial gravedad, su revelación podría poner en peligro la seguridad y defensa interna y externa de la Nación, así como perjudicar las relaciones internacionales de Costa Rica".

Así las cosas, los valores jurídicos protegidos son la defensa, seguridad y relaciones exteriores. Dado que la protección de estos valores por el secreto de Estado constituye un límite al ejercicio del derecho a la información, corresponde al legislador establecer bajo qué supuestos se está ante un secreto de Estado, tal como se indicó en el dictamen C-175-83 antes citado: "En aplicación del principio de que las libertades públicas sólo pueden ser reglamentadas por ley, cabe afirmar que sólo la ley puede establecer en qué campos o materias puede establecerse que un hecho, informe o documento constituyan secreto de Estado. No obstante, debe tomarse en cuenta que nuestra Constitución Política ha señalado que determinadas materias constituyen secreto de Estado: lo relativo a la seguridad, defensa nacionales y las relaciones exteriores de la República. En todo caso, la definición del concepto "secreto de Estado" está reservada a normas jurídicas superiores, nunca a un reglamento, por cuanto dicho concepto implica una restricción a los derechos constitucionales consagrados en los artículos 27 y 30 de la Constitución".

(….) De allí que, en criterio de esta Procuraduría, el legislador es competente para definir en qué consiste el secreto de Estado, cuál es su ámbito de aplicación, ello sin perjuicio de la regulación constitucional al respecto. Pero, una vez definido dicho concepto, corresponde al Poder Ejecutivo declarar en un caso concreto la existencia de dicho secreto...” (El resaltado no forma parte del original).

 

Ahora bien, respecto a los límites extrínsecos del derecho de acceso a la información administrativa, en primer lugar, tenemos lo dispuesto en el artículo 24 de la Constitución Política, el cual garantiza a todas las personas una esfera de intimidad. Ergo, todos aquellos datos privados o sensibles que se encuentren en poder de un órgano o ente público quedan excluidos del concepto de “información de interés público”.

En este punto, conviene recordar que la Ley N° 8968 del 5 de setiembre de 2011, Ley de Protección de la Persona frente al Tratamiento de sus Datos Personales, contempla varias categorías de información, cuya restricción de acceso o tratamiento dependerá de que tan sensible sean los datos ahí contenidos. Por ejemplo, se prohíbe el tratamiento por parte de terceros, de aquellos datos considerados sensibles o personales, en cuyo caso, se consideran confidenciales, además, se protegen los datos personales de acceso restringido, los cuales, aún y cuando consten en registros de acceso al público, no pueden ser de acceso irrestricto, de allí que, su tratamiento está permitido sólo para el titular de la Administración Pública interesada, cuando persiga fines públicos, o bien, se cuente con el consentimiento expreso del titular.

 

En segundo lugar, encontramos en el artículo 28 Constitucional los términos de “moral”, “orden público” y “afectación de terceros”, como límites extrínsecos al derecho de información, por lo tanto, el legislador puede restringir la información cuando esté de por medio el orden o la moral públicos o los derechos de un tercero. Sobre lo cual, a través del dictamen C-239-95 del 21 de noviembre de 1995, señalamos:

 

“Lo anterior no significa que el ejercicio del derecho sea irrestricto e ilimitado. Por el contrario, el derecho de acceso a la información de interés público puede ser restringido por el legislador cuando se presenten los supuestos previstos en el artículo 28 de la Constitución Política. Es decir, cuando esté de por medio el orden o la moral públicos o los derechos de un tercero” 

 

Deriva de ello que, si bien los principios de publicidad y transparencia rigen el actuar administrativo, también existen límites intrínsecos y extrínsecos al derecho fundamental de acceso a la información pública consagrado en el numeral 30 constitucional, que como señalamos, se complementa con en el derecho de petición y pronta respuesta reconocido en el numeral 27 constitucional.

 

 

II.  SOBRE LOS PLAZOS PARA ATENDER LAS GESTIONES DIRIGIDAS A LA ADMINISTRACIÓN  

 

Dejando clara la evidente conexión que existe entre los derechos fundamentales previstos en los numerales 27 y 30 de la Constitución, debemos referirnos a los plazos para atender las diferentes gestiones que se presentan ante la Administración, según lo requerido por la señora diputada consultante.

 

Al respecto, debemos señalar lo dispuesto en el artículo 32 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional que dispone:

 

“Artículo 32. Cuando el amparo se refiera al derecho de petición y de obtener pronta resolución, establecido en el artículo 27 de la Constitución Política, y no hubiere plazo señalado para contestar, se entenderá que la violación se produce una vez transcurridos diez días hábiles desde la fecha en que fue presentada la solicitud en la oficina administrativa, sin perjuicio de que, en la decisión del recurso, se aprecien las razones que se aduzcan para considerar insuficiente ese plazo, atendidas las circunstancias y la índole del asunto.” (El resaltado no pertenece al original)

 

Dicha disposición, referida al derecho de petición y pronta respuesta, fue complementada a través de lo dispuesto en la Ley de Regulación del Derecho de Petición, N° 9097 del 26 de octubre de 2012, mediante la cual se establecieron varios aspectos de interés para el ejercicio de este derecho.

 

En primer lugar, debemos indicar que todas las personas son titulares del derecho de petición, independientemente de su nacionalidad, cuya solicitud podrá versar sobre cualquier asunto, materia o información de naturaleza pública, de conformidad con los artículos 1 y 3 de dicha ley. 

            En lo que respecta a los destinatarios de la petición, el artículo 2 de la Ley de Regulación del Derecho de Petición es clara en señalar que las solicitudes podrán plantearse ante cualquier institución, administración pública o autoridad pública, tanto del sector centralizado como descentralizado del Estado, así como aquellos entes públicos, con personalidad jurídica y capacidad de derecho público y privado, respecto de las materias de su competencia, cualquiera que sea el ámbito institucional, territorial o funcional; además, podrá ejercerse este derecho ante sujetos privados, cuando estos ejerciten alguna actividad de interés público, administren y/o manejen fondos públicos o ejerzan alguna potestad pública de forma temporal o permanente.

En consecuencia, todas las personas, sin ninguna excepción, están legitimadas para acudir a cualquier institución de orden público o ante sujetos privados que ejerzan actividades de interés público, a fin de requerir información de naturaleza pública.

 

Ahora bien, respecto al plazo para que las gestiones de los peticionarios sean contestadas, debemos señalar que en la misma línea que lo dispone el artículo 32 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, la Ley 9097 señala que las solicitudes de información deben ser resueltas en el plazo de diez días hábiles, a partir de su presentación, siempre y cuando se cumplan los requisitos establecidos en esa ley. Señalan los numerales 6 y 11:

“ARTÍCULO 6.- Presentación de escritos y plazo de respuesta

El escrito en que se presente la petición y cualesquiera otros documentos y comunicaciones que se aporten, ante la administración pública correspondiente, conforme lo indica el artículo 2 de esta ley, obligará a la administración a acusar recibo de esta, debiendo responder en el plazo improrrogable de diez días hábiles contado a partir del día siguiente de la recepción, siempre y cuando se cumplan los requisitos establecidos en la presente ley. Esta actuación se llevará a efecto por el órgano correspondiente, de acuerdo con la norma organizativa de cada entidad.” (El resaltado no corresponde al original).

“ARTÍCULO 11.- Tramitación y contestación de peticiones admitidas

a) Una vez admitida para su trámite una petición por parte de la autoridad o del órgano público competente, se debe notificar su contestación a la persona que ha presentado la petición, en el plazo máximo de diez días hábiles a contar desde la fecha de su presentación…” (El resaltado no corresponde al original).

 

A partir de lo anterior, podemos afirmar que, a falta de plazo especial para contestar[7], por regla general, la Administración está en la obligación, de atender las solicitudes de información en un plazo máximo de diez días hábiles, contados a partir de su recepción.  

No obstante lo anterior, debemos indicar que la Sala Constitucional ha reconocido dicho plazo únicamente cuando se está frente a peticiones de información puras y simples y no cuando se está frente a otras solicitudes complejas –como reclamos, quejas, recursos contra actos administrativos y denuncias[8].

Así entonces, cuando lo que se solicita es una información “preconstituida”, es decir, cuando la Administración no tiene ningún asunto que resolver previo a dar respuesta al peticionario, se estará en presencia de peticiones puras y simples, en cuyo caso, operará la regla general de los 10 días hábiles si no existe plazo especial.  Pasados estos días, se considera que existe una violación al derecho de petición y de obtener pronta respuesta, conforme los artículos 27 de la Constitución Política y 32 de la Ley de Jurisdicción Constitucional.

Por el contrario, en el caso de otras solicitudes, como reclamos, quejas, recursos o denuncias, el gestionante lo que solicita es la declaración o restitución de un derecho subjetivo, por lo que, a diferencia de las peticiones puras y simples, aquí lo que se requiere es un procedimiento para verificar los hechos que han de servir de motivo al acto final, así como adoptar las medidas probatorias pertinentes.

En otras palabras, se trata de asuntos complejos que ameritan una investigación previa a la decisión administrativa y, bajo ese entendido, por su naturaleza no quedan sujetos al artículo 27 constitucional y, por ende, tampoco al término de los diez días hábiles.

Respecto al tema, la Sala Constitucional[9], en reiterada jurisprudencia, ha emitido varias consideraciones de importancia. En primer lugar, ha señalado que, en los casos de reclamos, quejas, recursos o denuncias, el artículo aplicable será el 41 Constitucional y no el 27, el cual dispone:

 

 “ARTÍCULO 41.- Ocurriendo a las leyes, todos han de encontrar reparación para las injurias o daños que hayan recibido en su persona, propiedad o intereses morales. Debe hacérseles justicia pronta, cumplida, sin denegación y en estricta conformidad con las leyes.”

 

Por consiguiente, tratándose de estas “otras solicitudes” –reclamos, quejas, recursos contra actos administrativos y denuncias-, es de aplicación el plazo de dos meses establecido el inciso primero del artículo 261 de la Ley General de la Administración Pública (cuando no se haya previsto por el legislador un plazo distinto, pues de ser así se aplicará la norma especial).

Precisamente sobre la diferencia entre lo dispuesto en los numerales 27 y 41 de la Constitución y los plazos para atender las diferentes gestiones, se refirió la Sala en la sentencia 2011-002885 de las 11:32 horas del 4 de marzo de 2011, indicando en lo que interesa:

“II.- El derecho de petición, pronta resolución y justicia pronta y cumplida. El derecho establecido en el artículo 27 de la Constitución Política hace referencia a la facultad que posee todo ciudadano para dirigirse, por escrito, a cualquier funcionario público o entidad oficial con el fin de exponer un asunto de su interés. Como parte integrante de su contenido, y como factor importante para su justiciabilidad, esta garantía se complementa con el derecho a obtener pronta respuesta dentro de un plazo determinado.  De manera que si toda persona tiene la facultad de dirigirse por escrito a los órganos públicos a fin de que éstos le informen o resuelvan asuntos de su interés, la Administración Pública necesariamente estará en la obligación de contestarle dentro de un plazo concreto, lo cual no supone en modo alguno que la contestación será favorable –ver, en este sentido, sentencias números 653-95 de las ocho horas cuarenta y dos minutos del tres de febrero de mil novecientos noventa y cinco, y 2000-10447, de las nueve horas cincuenta y ocho minutos del veinticuatro de noviembre de dos mil-. Al respecto, el artículo 32 de la Ley de Jurisdicción Constitucional señala:

“Cuando el amparo se refiera al derecho de petición y de obtener pronta resolución, establecido en el artículo 27 de la Constitución Política, y no hubiere plazo señalado para contestar, se entenderá que la violación se produce una vez transcurridos diez días hábiles desde la fecha en que fue presentada la solicitud en la oficina administrativa, sin perjuicio de que, en la decisión del recurso, se aprecien razones que se aduzcan para considerar insuficiente ese plazo, entendidas las circunstancias y la índole del asunto”.

En todo caso, y a pesar de esta regla general de los diez días hábiles, también existen supuestos donde se debe valorar, necesariamente, si el plazo tomado por la administración resulta excesivo o no a los efectos del derecho de obtener una respuesta –ver, en este sentido, sentencias números 2000-37, de las dieciséis horas dieciocho minutos del cuatro de enero de dos mil, y 2002-6858, de las nueve horas ocho minutos del doce de julio de dos mil dos-. En efecto, la Sala se ha pronunciado ya sobre la razonabilidad de los plazos en sede administrativa, definiendo mediante sentencia número 2007-15580, de las dieciocho horas catorce minutos del treinta de octubre de dos mil siete, entre otras, que:

“En este sentido, el carácter “razonable” de la duración de la actividad administrativa se determina casuísticamente con base en diversos elementos, tales como la complejidad técnica del asunto administrativo, la amplitud de la prueba por evacuar o el grado de afectación a la persona o al ambiente del acto impugnado, de lo cual se infiere que no existe un derecho estricto a la constitucionalización de los plazos, sino más bien un derecho a que se aplique el control de constitucionalidad sobre aquellas actuaciones de la Administración, en las cuales no existan motivos suficientes para justificar el tiempo demorado en la solución de algún tipo de gestión administrativa.”

Sin embargo, cuando se trata de reclamos o recursos administrativos -donde lo procedente es aplicar el artículo 41 de la Constitución Política- que requieren un procedimiento para verificar los hechos que han de servir de motivo al acto final, así como adoptar las medidas probatorias pertinentes, se ha definido que el plazo legal otorgado a la Administración para resolver éstas gestiones es el dispuesto en el artículo 261 de la Ley General de la Administración Pública –dos meses-, salvo norma expresa en contrario.” (La negrita no es del original)

 

Como se desprende de lo anterior, además de la diferencia que hace la Sala entre el plazo de diez días y de dos meses para atender las diferentes gestiones, también acepta que existen determinados “asuntos complejos”, cuyo plazo “razonable” para responder sólo se determinará a partir de un análisis casuístico. En efecto, el artículo 32 de la Ley de Jurisdicción Constitucional, dispone que, en la decisión de la petición, la Sala apreciará las razones que se aduzcan para considerar insuficiente el plazo, atendiendo las circunstancias y la índole del asunto concreto.

 

Conforme el anterior pronunciamiento, podemos concluir que, la complejidad técnica del asunto, la amplitud de la prueba por recabar o el grado de afectación a la persona o al ambiente, resultan elementos a considerar para determinar el “plazo razonable” en que la Administración debe proporcionar la respuesta al administrado.

 

 En todo caso, cuando excepcionalmente la Administración no pueda dar solución final dentro del plazo de ley “…está obligada a explicar las razones por las cuales no puede darse cumplimiento a lo pedido, explicación que deberá ser profusa y detallada, lo cual debe serle informado ampliamente al particular para que éste tenga conocimiento del trámite administrativo a seguir y pueda ejercer los mecanismos que considere necesarios para agilizar su trámite” (Resolución No. 02914-2004 de las 10:26 horas del 19 de marzo de 2004, reiterado en la resolución No. 2020-0980 de las 9:30 horas del 17 de enero de 2020, entre otras.).

A partir de lo dicho, podríamos señalar – a manera de principio- que el plazo de diez días aplicaría para peticiones puras y simples, el de dos meses para peticiones de índole compleja, sin embargo, la Sala Constitucional ha aceptado la justificación de “plazos razonables”, atendiendo a las circunstancias concretas y siempre que se le haya informado al solicitante las razones del retraso y el plazo aproximado en que se atenderá su solicitud.

 

III.   CONCLUSIONES

A partir de lo anterior podemos llegar a las siguientes conclusiones:

 

a)                  La Administración Pública se rige bajo los principios de trasparencia, publicidad y rendición de cuentas, por lo que debe tener a disposición de todas las personas la información de interés público, con los límites establecidos en la propia Constitución o la ley;

b)                 El artículo 30 constitucional se refiere de manera general al derecho fundamental de acceder a los departamentos administrativos y la información pública y, el artículo 27, al derecho de petición y a obtener pronta respuesta, por lo que éste último constituye una de las vías para materializar el primero, sirviéndole de complemento;

 

c)                  A partir de lo dispuesto en los numerales 32 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, 6 y 11 de la Ley de Regulación del Derecho de Petición N° 9097 y la jurisprudencia de la Sala Constitucional, las peticiones puras y simples deben ser atendidas en un plazo de diez días hábiles si no existe norma especial;

 

d)                 Por otro lado, a partir de lo dispuesto en el artículo 41 Constitucional y 261 de la Ley General de la Administración Pública, las solicitudes de carácter complejo como reclamos, quejas, recursos o denuncias, deben ser atendidas en el plazo de dos meses, salvo norma especial;

 

e)                  No obstante lo anterior, la Sala Constitucional ha aceptado el criterio del “plazo razonable” atendiendo a la complejidad técnica del asunto, la amplitud de la prueba por recabar o el grado de afectación a la persona o al ambiente, siempre y cuando se informe al solicitante las razones del retraso y el plazo aproximado en que se atenderá su solicitud.

 

 

                                                       Atentamente,

 

 

 

 

Silvia Patiño Cruz                                                        Yolanda Mora Madrigal

Procuradora                                                                Abogada de la Procuraduría

 

 

 

 

SPC/YMM/cpb

 

PGR-OJ-161-2021

 

DERECHO DE PETICIÓN Y PRONTA RESPUESTA. PRINCIPIO DE TRANSPARENCIA. PRINCIPIO DE PUBLICIDAD. RENDICIÓN DE CUENTAS. ACCESO A INFORMACIÓN PÚBLICA. RESTRICCIONES A LA INFORMACIÓN. PLAZOS DE RESPUESTA. PETICIONES PURAS Y SIMPLES. PETICIONES COMPLEJAS. SECRETOS DE ESTADO. RESERVA DE LEY.  

 

La señora Carmen Chan Mora, Diputada de la Asamblea Legislativa, solicita nuestro criterio sobre las siguientes interrogantes:

 

 “1- ¿Puede indicar en que se distingue el derecho al acceso a la información pública con el derecho de petición?

 

2- ¿Podría indicarme cuál es el plazo máximo - que se considera razonable - para que los entes públicos faciliten la información requerida y así, cumplan con el derecho que tiene todo ciudadano para acceder a la información pública?”

 

Mediante la opinión jurídica PGR-OJ-161-2021 del 1 de octubre de 2021, suscrito por Silvia Patiño Cruz, Procuradora y Yolanda Mora Madrigal, Abogada de la Procuraduría, se concluye lo siguiente:

 

a)      La Administración Pública se rige bajo los principios de trasparencia, publicidad y rendición de cuentas, por lo que debe tener a disposición de todas las personas la información de interés público, con los límites establecidos en la propia Constitución o la ley;

 

b)      El artículo 30 constitucional se refiere de manera general al derecho fundamental de acceder a los departamentos administrativos y la información pública y, el artículo 27, al derecho de petición y a obtener pronta respuesta, por lo que éste último constituye una de las vías para materializar el primero, sirviéndole de complemento;

 

c)      A partir de lo dispuesto en los numerales 32 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, 6 y 11 de la Ley de Regulación del Derecho de Petición N° 9097 y la jurisprudencia de la Sala Constitucional, las peticiones puras y simples deben ser atendidas en un plazo de diez días hábiles si no existe norma especial;

 

d)      Por otro lado, a partir de lo dispuesto en el artículo 41 Constitucional y 261 de la Ley General de la Administración Pública, las solicitudes de carácter complejo como reclamos, quejas, recursos o denuncias, deben ser atendidas en el plazo de dos meses, salvo norma especial;

 

e)      No obstante lo anterior, la Sala Constitucional ha aceptado el criterio del “plazo razonable” atendiendo a la complejidad técnica del asunto, la amplitud de la prueba por recabar o el grado de afectación a la persona o al ambiente, siempre y cuando se informe al solicitante las razones del retraso y el plazo aproximado en que se atenderá su solicitud.