Opinión Jurídica : 160 - del 29/09/2021

29 de setiembre de 2021

PGR-OJ-160-2021

Señora

Josephine Amador Gamboa

Área de Comisiones Legislativas VII

Asamblea Legislativa

Estimado señor:

Con la aprobación del Procurador General de la República, damos respuesta al oficio N° CPEDA-031-21 de fecha 16 de setiembre de 2021.

En oficio N° CPEDA-031-21 se indica que la Comisión Permanente Especial de Asuntos de Discapacidad y Adulto Mayor de la Asamblea Legislativa acordó someter a consulta ante la Procuraduría General de la República el Proyecto de Ley tramitado por expediente legislativo N° 22.244 denominado "Ley de Protección Patrimonial a la Persona Adulta Mayor”.

En razón del objeto de consulta, se considera oportuno abordar: A) Sobre la Admisibilidad de las consultas planteadas por las Comisiones y demás Órganos Legislativos; y B) El Proyecto de Ley N° 22.244 contravendría los Derechos Humanos Fundamentales de la Persona Adulta Mayor.

A. SOBRE LA ADMISIBILIDAD DE LAS CONSULTAS PLANTEADAS POR LAS COMISIONES Y DEMÁS ÓRGANOS LEGISLATIVOS.

Conforme la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, Ley N° 6815 del 27 de setiembre de 1982, la Procuraduría General de la República se erige como el Órgano Superior Consultivo Técnico-Jurídico de la Administración Pública, con independencia funcional y de criterio en el desempeño de sus funciones, que deriva en dictámenes de acatamiento obligatorio para la Administración Pública consultante (art. 1 y 2). La “función consultiva” emitida por este órgano procura ayudar a esclarecer a la Autoridad Administrativa sobre los principios y modalidades de sus competencias, previo a la adopción de la decisión administrativa (Opinión Jurídica OJ-001-2008 del 8 de enero de 2008).

En el caso de las consultas de la Asamblea Legislativa, el efecto vinculante únicamente surge cuando sea considerada Administración Pública, al ejercer función administrativa, lo cual lo hace a través del Directorio Legislativo (art. 25 del Reglamento de la Asamblea Legislativa), no así cuando la Asamblea Legislativa por medio de las comisiones legislativas o los congresistas de forma individual requieran el asesoramiento de este órgano en asuntos de interés para el ejercicio de la función legislativa (Opinión Jurídica OJ-119-2019 del 30 de setiembre 2019).

Luego, nuestra jurisprudencia ha sido conteste en indicar que la consulta institucional obligatoria y facultativa regulada en los artículos 126 y 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa, así como su plazo, le es formulada a las instituciones del Estado interesadas en un determinado proyecto y que por disposición de la Constitución Política obligatoriamente deben serle sometidas a consulta (Opiniones Jurídicas OJ-053-98 del 18 de junio 1998, OJ-055-2013 del 9 de setiembre de 2013, OJ-082-2015 del 3 de agosto de 2015, OJ-113-2016 del 3 de octubre de 2016 y OJ-100-2018 del 23 de octubre de 2018). No obstante, en nuestro ordenamiento jurídico no existe norma que atribuya a la Procuraduría General de la República la competencia para pronunciarse sobre un proyecto de ley en trámite en la Asamblea legislativa, empero, con el afán de contribuir en la función legislativa, se evacuan las consultas formuladas mediante opiniones jurídicas. En la Opinión Jurídica OJ-057-2019 del 10 de junio de 2019 respectivamente se indicó:

“Este Órgano Consultivo ya ha tenido la oportunidad de pronunciarse en torno al ejercicio de la función consultiva en relación con las cuestiones formuladas por los señores diputados. Sobre la materia, se ha apuntado, particularmente en la Opinión Jurídica OJ-003-2008 de 15 de enero de 2008, que en el caso costarricense, no existe norma que atribuya a la Procuraduría General competencias para pronunciarse sobre los proyectos de Ley que se presenten a la Asamblea Legislativa ni tampoco para atender consultas formuladas por los diputados de la República. Empero, se ha remarcado que ha sido una práctica histórica - inspirada por un prurito de deferencia y en un afán de colaboración con el Congreso- evacuar las consultas formuladas por las distintas comisiones legislativas, o por los señores diputados en relación con determinados proyectos de Ley o sobre dudas jurídicas cuya solución es necesaria para el ejercicio de sus altas funciones como representantes nacionales. Sobre el particular, es oportuno subrayar que ya durante la discusión de la Ley Orgánica de la Procuraduría General, el entonces Sub - Procurador General Francisco Villa, reconocía la vigencia de la tradición institucional de responder a las consultas de los señores diputados (Ver Actas Nos. 23 y 24, folio 59 del expediente legislativo correspondiente a la Ley N° 6815.)” (En igual sentido consúltese la Opinión Jurídica OJ-006-2018 del 19 de enero de 2018).

Esta colaboración es excepcional y limitada. La asesoría de la Procuraduría es emitida dentro del marco de atribuciones legales de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, en forma general, no específica, con el fin de coadyuvar en la importante labor que desempeñan las señoras y señores diputados, facilitando un criterio técnico-jurídico sobre nuestro ordenamiento. Por esta razón, el objeto de consulta debe ser de interés general, no siendo procedente cuando atañe sobre un interés particular, de un sector o grupo, mediando la razonabilidad en el motivo de consulta. En la Opinión Jurídica OJ-119-2019 del 30 de setiembre 2019 se señaló lo siguiente:

“Es claro que esta forma de colaboración no dispuesta en la Ley tiene como objeto, reiteramos, colaborar en la satisfacción de las funciones parlamentarias y ello mediante un asesoramiento de índole estrictamente jurídico. Asesoramiento que no puede desnaturalizar la función consultiva de la Procuraduría y particularmente mediatizar su función, al punto de impedirle suministrar la asesoría a quien está legitimado para solicitársela, sea la Administración Pública. En ese sentido, el asesoramiento a los señores diputados tiene como límite el contenido propio de la función consultiva, su eficiente ejercicio respecto de la Administración Pública y la razonabilidad y mesura de la consulta que se formule.” (Véase, también nuestra opinión jurídica N° OJ-065-2013 del 23 de setiembre del 2013).” (También consúltese OJ-057-2019 del 10 de junio de 2019, OJ-147-2005 del 26 de setiembre de 2005 y OJ-034-2007 del 20 de abril de 2007)

Por otra parte, la función consultiva busca además proporcionar elementos jurídicos en la formulación o tramitación de proyectos de ley. El asesoramiento de este órgano en principio observa temas sobre “Técnica Legislativa” y de Constitucionalidad del proyecto. La doctrina que emana del artículo 1 de la Ley N° 6815 ordena que la función consultiva de este órgano sea sobre la interpretación del derecho, un asesoramiento de índole estrictamente jurídico. Cuando se nos solicita criterio sobre un proyecto de ley, la opinión jurídica en lo posible considerará su integración en nuestro ordenamiento jurídico para su aplicación de forma general.

Por último, la consultas de los señores y señoras diputadas resulta admisible en el tanto no desnaturalice la función consultiva de la Procuraduría General de la República. Los criterios de admisibilidad permiten que, ante la consulta de los legisladores, la labor de esta Procuraduría sea ejercida siempre en el marco legal que la ley orgánica instaura:

“Al tratarse de una colaboración excepcional, también hemos señalado que la misma debe enmarcarse dentro de las atribuciones normales de esta Procuraduría. Por tanto, tampoco podemos obviar los criterios de admisibilidad que rigen –en general– para este tipo de gestiones consultivas. Al respecto indicamos:

Partiendo de lo anterior, debemos señalar que cualquier consulta que plantee un diputado o diputada, debe estar directamente relacionada con el ámbito competencial de este órgano asesor.” (Opinión Jurídica OJ-119-2019 del 30 de setiembre 2019).

Lo expuesto, ha sido desarrollado en la Opinión Jurídica OJ-002-2020 del 07 de enero de 2020, reiterado en las Opiniones Jurídicas OJ-147-2020 del 23 de septiembre de 2020, OJ-155-2020 del 12 de octubre de 2020, OJ-160-2020 del 29 de octubre de 2020, OJ-166-2020 del 3 de noviembre de 2020, OJ-184-2020 del 14 de diciembre de 2020 y OJ-077-2021 del 08 de abril de 2021.

B. EL PROYECTO DE LEY N° 22.244 CONTRAVENDRÍA LOS DERECHOS HUMANOS FUNDAMENTALES DE LA PERSONA ADULTA MAYOR.

El Proyecto de Ley N° 22.244 introduciría disposiciones en distintos cuerpos legales sobre la obligación de comprobar, mediante certificado médico, la idoneidad, capacidad volitiva y cognoscitiva de las personas adultas mayores para la celebración válida de particulares negocios jurídicos. Específicamente, se adicionaría un párrafo tercero al artículo 61 de la Ley Integral para la Persona Adulta Mayor, un párrafo segundo al artículo 1253 y un inciso tercero al 1398, ambos del Código Civil, y se reformaría el artículo 40 del Código Notarial, para exigir un certificado médico, sea público o privado, que acredite la capacidad de la persona para celebrar válidamente “el acto o negocio jurídico”.

Según la exposición de motivos, la iniciativa legislativa tiene como fin evitar los abusos de índole patrimonial que la población adulta mayor ha sufrido, por ejemplo, los numerosos casos de estafas por parte personas inescrupulosas. Como medida para atacar los actos ilegítimos e ilícitos que sufre esta población, en criterio del proponente del proyecto, resultaría útil para su protección, respaldar con un certificado médico que la persona adulta mayor está en condiciones de decidir sobre sus bienes y derechos, y así se garantizará que su vejez sea digna y decorosa.

Del estudio del proyecto de Ley, este Órgano Técnico-Jurídico Consultivo ha determinado que la iniciativa de Ley, podría contrariar el Derecho de la Constitución y los instrumentos internacionales sobre Derechos Humanos ratificados por el Estado, ante una posible regresión a los derechos humanos fundamentales que se le han reconocido y que tutelan la población adulta mayor.

Nuestra Constitución Política, en el artículo 51 de la Constitución Política establece como un derecho y garantía social, a cargo del Estado, una protección especial de las personas adultas mayores, como parte de la nación. Esta protección es desarrollada en la Ley Integral para la Persona Adulta Mayor, N° 7935, particularmente en sus artículos 3 incisos i) y j) y 6, que disponen:

“ARTÍCULO 3.- Derechos para mejorar la calidad de vida

Toda persona adulta mayor tendrá derecho a una mejor calidad de vida, mediante la creación y ejecución de programas que promuevan:

(…)

i) La participación en el proceso productivo del país, de acuerdo con sus posibilidades, capacidades, condición, vocación y deseos.

j) La protección jurídica y psicosocial a las personas adultas mayores afectadas por la violencia física, sexual, psicológica y patrimonial.

(…)

ARTÍCULO 6.- Derecho a la integridad

Las personas adultas mayores tendrán derecho a que se respete su integridad física, psíquica y moral. Este derecho comprende la protección de su imagen, autonomía, pensamiento, dignidad y valores.”

(El resaltado es nuestro)

Las garantías jurídicas en comentario pretenden que la persona adulta mayor goce una vida plena, desenvolviéndose e integrándose en la sociedad, de forma libre, autónoma y digna; teniendo en cuenta su condición física, psíquica y emocional, como resultado natural de la vida tenida. La ley establece una batería de acciones positivas, que por un lado procuran proteger a la persona adulta mayor, y por otro lado, potenciar sus capacidades, no menguar sus derechos.

Por su parte, los instrumentos internacionales de los Derechos Humanos, de manera uniforme, disponen como una obligación del Estado implementar medidas administrativas, judiciales, políticas o legales de carácter afirmativo que permitan el desarrollo de los derechos de las personas adultas mayores. Al respecto, de forma especial, la Convención Interamericana sobre la Protección de los Derechos Humanos de las Personas Mayores, aprobada por la Ley N° 9394, desde su “Preámbulo” señala la necesidad de consolidar la libertad individual como un derecho fundamental de la persona adulta mayor, y consecuentemente eliminar la discriminación por motivo de edad; resaltando que al envejecer la persona, no debe percibirse como una causal para limitar sus derechos, sino reconocer el derecho de seguir disfrutando de su vida en forma plena, independiente y autónoma.

La Convención Interamericana sobre la Protección de los Derechos Humanos de las Personas Mayores consagra como derechos de la persona adulta mayor la independencia, la autonomía, la propiedad y la igualdad ante la ley, intrínsecos por su condición de ser humano, esenciales para su vida en la vejez. Los artículos 7, 23 y 30 de la Convención Interamericana sobre la Protección de los Derechos Humanos de las Personas Mayores dicen:

“Artículo 7

Derecho a la independencia y a la autonomía

Los Estados Parte en la presente Convención reconocen el derecho de la persona mayor a tomar decisiones, a la definición de su plan de vida, a desarrollar una vida autónoma e independiente, conforme a sus tradiciones y creencias, en igualdad de condiciones y a disponer de mecanismos para poder ejercer sus derechos.

Los Estados Parte adoptarán programas, políticas o acciones para facilitar y promover el pleno goce de estos derechos por la persona mayor, propiciando su autorealización, el fortalecimiento de todas las familias, de sus lazos familiares y sociales, y de sus relaciones afectivas. En especial, asegurarán:

a) El respeto a la autonomía de la persona mayor en la toma de sus decisiones, así como a su independencia en la realización de sus actos.

b) Que la persona mayor tenga la oportunidad de elegir su lugar de residencia y dónde y con quién vivir, en igualdad de condiciones con las demás, y no se vea obligada a vivir con arreglo a un sistema de vida específico.

c) Que la persona mayor tenga acceso progresivamente a una variedad de servicios de asistencia domiciliaria, residencial y otros servicios de apoyo de la comunidad, incluida la asistencia personal que sea necesaria para facilitar su existencia y su inclusión en la comunidad, y para evitar su aislamiento o separación de ésta.

Artículo 23

Derecho a la propiedad

Toda persona mayor tiene derecho al uso y goce de sus bienes y a no ser privada de estos por motivos de edad. La ley puede subordinar tal uso y goce al interés social.

Ninguna persona mayor puede ser privada de sus bienes, excepto mediante el pago de indemnización justa, por razones de utilidad pública o de interés social y en los casos y según las formas establecidas por la ley.

Los Estados Parte adoptarán todas las medidas necesarias para garantizarle a la persona mayor el ejercicio del derecho a la propiedad, incluida la libre disposición de sus bienes, y para prevenir el abuso y la enajenación ilegal de su propiedad.

Los Estados Parte se comprometen a adoptar medidas para eliminar toda práctica administrativa o financiera que discrimine a la persona mayor, principalmente a las mujeres mayores y a los grupos en situación de vulnerabilidad respecto del ejercicio de su derecho a la propiedad.

Artículo 30

Igual reconocimiento como persona ante la ley

Los Estados Parte reafirman que la persona mayor tiene derecho al reconocimiento de su personalidad jurídica.

Los Estados Parte reconocerán que la persona mayor tiene capacidad jurídica en igualdad de condiciones con las demás en todos los aspectos de la vida.

Los Estados Parte adoptarán las medidas pertinentes para proporcionar acceso a la persona mayor al apoyo que puedan necesitar en el ejercicio de su capacidad jurídica.

Los Estados Parte asegurarán que en todas las medidas relativas al ejercicio de la capacidad jurídica se proporcionen salvaguardias adecuadas y efectivas para impedir los abusos de conformidad con el derecho internacional en materia de derechos humanos. Esas salvaguardias asegurarán que las medidas relativas al ejercicio de la capacidad jurídica respeten los derechos, la voluntad y las preferencias de la persona mayor, que no haya conflicto de intereses ni influencia indebida, que sean proporcionales y adaptadas a las circunstancias de la persona mayor, que se apliquen en el plazo más corto posible y que estén sujetas a exámenes periódicos por parte de una autoridad o un órgano judicial competente, independiente e imparcial. Las salvaguardias serán proporcionales al grado en que dichas medidas afecten a los derechos e intereses de la persona mayor.”

(El resaltado no corresponde al original)

A la luz de la normativa señalada, se considera que imponer a las personas adultas mayores la obligación de obtener un certificado médico para poder realizar válidamente actos o negocios jurídicos significaría una violación a la dignidad, la igualdad y a la personalidad jurídica de la persona adulta mayor.

De imponerse como requisito legal para todo acto o negocio jurídico, en el cual una de las partes sea un adulto mayor, y que dicha parte aporte un dictamen médico que demuestre que tiene capacidad cognoscitiva y volitiva para actuar, se estaría creando una presunción de incapacidad jurídica. Esta presunción resultaría discriminatoria y lesiva a la dignidad de la persona, dado que el presupuesto de hecho simplemente sería el alcanzar la edad de 65 años, concepto etario que da el artículo 2, tanto de la Ley N° 7935 y como su homólogo de la Convención Interamericana sobre la Protección de los Derechos Humanos de las Personas Mayores, por lo que, cualquier decisión de una persona adulta mayor para que surta efectos jurídicos demandaría un certificado médico previo.

Nótese, que las reformas planteadas en el Proyecto de Ley, de forma directa pero tácita, incidiría en la doctrina sobre la capacidad jurídica de la persona contenida en el artículo 36 del Código Civil:

“ARTÍCULO 36.- La capacidad jurídica es inherente a las personas durante su existencia, de un modo absoluto y general. Respecto de las personas físicas, se modifica o se limita, según la ley, por su estado civil, su capacidad volitiva o cognoscitiva o su capacidad legal; en las personas jurídicas, por la ley que las regula.”

La propuesta legislativa afecta la personalidad jurídica, elemento esencial del ser humano, afectando la dignidad de la persona adulta mayor. Es oportuno traer a colación lo revelado por la Comisión Económica para América Latina y el Caribe, referente a que, en la actualidad, los Estados deben garantizar a las personas mayores disfrutar en igualdad real y formal de sus derechos; luchando contra estereotipos negativos por la edad o la asimilación de un deterioro fisiológico como falta de capacidad, de lo contrario, la subordinación de la actos a causa de la edad conculca los derechos de la persona adulta mayor (Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), Derechos de las personas mayores: retos para la interdependencia y autonomía, 2017, p. 61-62. Link: https://www.cepal.org/sites/default/files/publication/files/41471/S1700838_es.pdf).

Asimismo, condicionar los actos de la persona adulta mayor a un diagnóstico médico por requisito legal y no por mérito de la salud, implicaría evaluar la capacidad del individuo, que reputaría en una limitación injustificada y grosera, que podría significar que la persona pierda la autonomía e independencia para controlar su vida. Como lo indica el informe de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe, este tipo de medidas implicarían un “juzgamiento” permanente y una limitación absoluta de la personalidad jurídica de la persona adulta mayor (CEPAL, 2017, p. 73).

Importa señalar, que el reconocimiento de la personalidad jurídica de la persona, es expresión de la dignidad; ante la sociedad y el Estado, la persona existe efectiva y plenamente. La personalidad jurídica implica la libertad y capacidad de cada uno para adoptar decisiones propias, en igualdad con cualquier otra persona. El adulto mayor, como todo ser humano, es titular de derechos y obligaciones, por ello, las normas internacionales propugnan a no limitar sus derechos, sino facilitar y tutelar su libre ejercicio. Esta misma garantía fundamental la encontramos en la Convención Americana Sobre Derechos Humanos (Ley N° 4534), al imponer en el canon 1 la obligación del Estado de garantizar el libre y pleno ejercicio de los derechos consagrados en la Convención, como la personalidad jurídica, la honra, dignidad e igualdad ante la Ley, contemplados en los artículos 3, 11 y 24, que de seguido citamos:

“Artículo 3. Derecho al Reconocimiento de la Personalidad Jurídica

Toda persona tiene derecho al reconocimiento de su personalidad jurídica.

Artículo 11. Protección de la Honra y de la Dignidad

1. Toda persona tiene derecho al respeto de su honra y al reconocimiento de su dignidad.

2. Nadie puede ser objeto de injerencias arbitrarias o abusivas en su vida privada, en la de su familia, en su domicilio o en su correspondencia, ni de ataques ilegales a su honra o reputación.

3. Toda persona tiene derecho a la protección de la ley contra esas injerencias o esos ataques.

Artículo 24. Igualdad ante la Ley

Todas las personas son iguales ante la ley. En consecuencia, tiene derecho, sin discriminación, a igual protección de la ley.”

De igual manera se expresan los artículos 6 y 7 de la Declaración Universal de Derechos Humanos, sobre el reconocimiento de la personalidad jurídica e igualdad sin distinción, y en sentido similar, los Principios de las Naciones Unidas en favor de las personas de edad adoptados por la Asamblea General de las Naciones Unidas (resolución 46/91) el 16 de diciembre de 1991, como lo son de Independencia, Participación, Autorrealización y Dignidad, encauzan a que cualesquiera actividades que realicen las personas adultas mayores lo hagan como los demás miembros de la sociedad, con libertad de integración, elección y disposición (Link: https://www.un.org/development/desa/ageing/resources/international-year-of-older-persons-1999/principles/los-principios-de-las-naciones-unidas-en-favor-de-las-personas-de-edad.html)..

No puede confundirse el estado de vulnerabilidad de un sector de la población, con la presunción de que toda persona adulta mayor sea incapaz. Como indicamos líneas atrás, la propia Constitución Política en el artículo 51 y los instrumentos internacionales de Derechos Humanos estipulan una protección especial a favor de la persona adulta mayor para que sea visibilizada y ejercite sus derechos como igual a su congéneres.

Es así, que las disposiciones que plantea el Proyecto de Ley N° 22.244, por un lado, estaría introduciendo una presunción de incapacidad, al exigir un certificado médico para asegurar la aptitud de la persona adulto mayor y, por otro lado, se condicionaría la voluntad de la persona a un acto médico “aprobatorio”, lo cual resulta en una negación de la autonomía, libertad y personalidad jurídica de la persona, obstáculo contrario a los derechos humanos.

De acuerdo con la Convención Interamericana sobre la Protección de los Derechos Humanos de las Personas Mayores, la propuesta legislativa de que una persona adulta para realizar actos o negocios jurídicos deba primero demostrar su capacidad cognitiva y volitiva, en los términos del artículo 2 de dicha convención calificaría en una “Discriminación por edad en la vejez”, al pretender establecer un requisito legal basado en la edad, se estaría ante impedimento para el goce o ejercicio en igualdad de condiciones de los derechos humanos y libertades fundamentales de la persona adulta mayor.

Por último, téngase presente que los Principios Generales previstos en el artículo 3 de la Convención Interamericana sobre la Protección de los Derechos Humanos de las Personas Mayores, orientan las acciones del Estado, para que estas permitan el uso y disfrute de las libertades fundamentales, la dignidad, independencia y autonomía de la persona mayor, en igualdad con la demás población. El ordenamiento internacional y nacional de los Derechos Humanos Fundamentales prescribe que las medidas públicas a implementar -como lo son las legislativas- sean para la protección de la persona adulta mayor, que por su edad, requiere mecanismos especiales de tutela, tal y como ha resaltado la jurisprudencia constitucional:

“[…] En esta línea, se defiende que la persona, a medida que envejece, tenga el derecho a seguir disfrutando de una vida plena, independiente y autónoma, con salud, seguridad, integración y participación activa en las esferas económica, social, cultural y política de sus sociedades. […]” (Voto N° 2015-010515 de las nueve horas veinte minutos del diecisiete de julio de dos mil quince de la Sala Constitucional).

C. CONCLUSIÓN.

Con fundamento en lo expuesto, queda evacuada la consulta formulada respecto del Proyecto de Ley N° 22.244.

Cordialmente,

Jorge Andrés Oviedo Álvarez Robert William Ramírez Solano

Procurador Adjunto Abogado de Procuraduría

JAOA/RWRS/hsc

(Código 7570-2021)