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Dictamen : 274 - del 29/09/2021
29 de setiembre de 2021
PGR-C-274-2021
Señor
Ennio Rodríguez Céspedes
Presidente, Junta Directiva
Colegio de Ciencias Económicas de Costa Rica.
Estimado señor:
Con la aprobación del señor Procurador General de la República doy
respuesta al oficio CCECR-JD-P-39-2021 de 30 de agosto de 2021.
En el oficio CCECR-JD-P-39-2021 de 30 de agosto de 2021, se nos comunica
el acuerdo de la Junta Directiva del Colegio de Ciencias Económicas, N.° 14-2836-2021
del 28 de agosto del año 2021 mediante el cual se determinó hacer a la
Procuraduría General, la siguiente consulta:
¿Se puede remitir directamente al Ministerio
del ramo un proyecto de Reglamento Ejecutivo por parte de la Junta Directiva
del Colegio de Ciencias Económicas en ejercicio de su competencia establecida
en el inciso s) al artículo 31 de la Ley N° 9529, sin necesidad de que el mismo
sea aprobado por la Asamblea General del Colegio?
El colegio profesional consultante
adjunta el criterio legal institucional, oficio CE-FI-AL-0010-2021 de 27 de
agosto de 2021, en el cual se indica que las funciones y atribuciones tanto de
la Junta Directiva como de la Asamblea General están diferenciadas y delimitadas
por la Ley, sin que un órgano pueda sustituir al otro en sus funciones, pero
que, sin embargo, a efectos de cumplir con el deber del colegio de remitir al
Poder Ejecutivo el proyecto de reglamento ejecutivo a su Ley Orgánica, y debido
a la situación planteada por la pandemia COVID-19 – que ha hecho difícil
convocar y celebrar una Asamblea General-, es necesario, entonces, replantear
los mecanismos que tiene a su disposición el Colegio de Profesionales en
Ciencias Económicas para satisfacer aquel cometido. El criterio concluye
señalando que en virtud de la atribución general de la Junta de resolver todas
las cuestiones que sean necesarias para el funcionamiento del Colegio y para
solventar el impasse provocado por la pandemia, corresponde la Junta Directiva aprobar
la propuesta de reglamento ejecutivo correspondiente.
Con el objeto de atender la consulta planteada, se ha estimado oportuno
abordar los siguientes extremos: A)
La propuesta de reglamento ejecutivo que apruebe el Colegio Profesional es un
acto de colaboración. y B) La
Asamblea General es la competente para aprobar la respectiva propuesta de
reglamento ejecutivo.
A.
LA PROPUESTA DE REGLAMENTO
EJECUTIVO QUE APRUEBE EL COLEGIO PROFESIONAL ES UN ACTO DE COLABORACIÓN.
El artículo 140, en sus incisos 3 y 18, ha reservado, a favor del Poder
Ejecutivo, la potestad para reglamentar las Leyes debidamente aprobadas y
promulgadas. Solo el Poder Ejecutivo puede aprobar y publicar los denominados
reglamentos ejecutivos.
Aunque la Ley le reconoce a los Colegios Profesionales, una competencia
para reglamentar su organización interna de la corporación y de servicios o
estatutaria entre el Colegio y sus agremiados; lo cierto es, sin embargo, que
la potestad de reglamentar la respectiva Ley de creación del colegio – o
cualquiera otra Ley que regule el funcionamiento de la correspondiente
corporación profesional – le pertenece exclusivamente al Poder Ejecutivo. Al
respecto, es relevante citar lo dicho en el dictamen C-260-2017 de 9 de
noviembre de 2017:
“En consecuencia, los colegios profesionales
poseen plena potestad reglamentaria en materia de organización interna de la
corporación y de servicios o estatutaria entre el Colegio y sus agremiados.
Por otra parte, sobre la potestad de emitir los
reglamentos ejecutivos, ésta es una facultad otorgada constitucionalmente al
Poder Ejecutivo (Presidente y Ministerio del ramo).”
Luego, importa advertir que típicamente la Ley les otorga a los colegios
profesionales, una facultad para remitir al Poder Ejecutivo, una propuesta o
proyecto de reglamento ejecutivo para sus respectivas leyes orgánicas o leyes
de creación. Un ejemplo de lo anterior se encuentra en el Transitorio IV de la
Ley N° 9420 de 7 de febrero de 2017, Reforma integral de la Ley Orgánica del
Colegio de Licenciados y Profesores.
Empero, es evidente que el hecho de que la Ley le otorgue a los colegios
profesionales, una atribución para remitir una propuesta de reglamento
ejecutivo a su respectiva Ley, no implica que estas corporaciones sean
titulares de una competencia para reglamentar sus leyes, sea para aprobar
reglamentos ejecutivos. Tampoco implica que la Ley le
reconozca a esas corporaciones una condición de “co-reglamentador
de la Ley”. La posibilidad de que los colegios profesionales remitan proyectos
de reglamento ejecutivo a las autoridades gubernativas, obedece más bien al
deber de colaboración que vincula a los colegios profesionales y que les obliga
a cooperar con el Poder Ejecutivo en la materia relativa a la disciplina
profesional de su respectiva competencia. Las propuestas que en materia de
reglamentos ejecutivos remitan los colegios profesionales al Poder Ejecutivo,
no son vinculantes.
De seguido, cabe advertir que la Ley N.° 9529 de 17 de abril de 2018,
Reforma Integral a la Ley Orgánica del Colegio de Profesionales en Ciencias
Económicas en el artículo 22, le he otorgado a la Asamblea General de esa
corporación profesional la atribución de preparar la propuesta de reglamento
ejecutivo a esa Ley, así como de proponer sus modificaciones en el futuro.
Tal y como se ha explicado, la posibilidad que la Ley le otorga al
Colegio de Profesionales en Ciencias Económicas de remitir una propuesta de
reglamento ejecutivo a su Ley Orgánica, responde al deber de cooperar que dicha
corporación profesional tiene en relación con el Poder Ejecutivo y que es
inherente a las funciones públicas que la Ley le reconoce.
Corolario de lo anterior, es claro que la propuesta que el Colegio de
Profesionales en Ciencias Económicas haga al Poder Ejecutivo para reglamentar
su Ley Orgánica, o cualquier otra norma legal que regule sus atribuciones, es
un acto de colaboración con el Poder Ejecutivo el cual, sin embargo, no es
vinculante para dicho órgano constitucional.
B.
LA ASAMBLEA GENERAL ES LA
COMPETENTE PARA APROBAR LA RESPECTIVA PROPUESTA DE REGLAMENTO EJECUTIVO.
La Ley N.° 9529 de 17 de abril de 2018 es categórica al determinar que
corresponde a la Asamblea General del Colegio de Profesionales en Ciencias
Económicas, el aprobar las propuestas de reglamento ejecutivo y los proyectos
de modificaciones de la Ley de ese colegio profesional. Se transcribe, en lo
conducente, el artículo 22.a:
“Artículo 22- Son atribuciones de la Asamblea General:
a)
Aprobar los reglamentos y los
proyectos de modificaciones de la ley del Colegio.(…)”
La atribución de aprobar las
propuestas de reglamento ejecutivo que se deben remitir al gobierno de la
República, es una competencia reservada a la Asamblea General, y por tanto no
puede ser delegada, bajo ningún supuesto ordinario, en la Junta Directiva.
Doctrina del artículo 31.s de la Ley N.° 9529.
Luego, debe indicarse que, tal y
como bien lo supone el criterio legal institucional CCECR-JD-P-39-2021 , la
declaratoria de un Estado de Emergencia supone la creación de un derecho de
excepción con carácter esencialmente temporal, aplicable de forma transitoria
única y exclusivamente para solucionar la emergencia concreta que se enfrenta y
que puede consistir, en algunos casos, en un desplazamiento, y en otros un
acrecentamiento de competencias públicas, precisamente con la finalidad de que
pueda hacerle frente a la situación excepcional que se presente
("necesidades urgentes o imprevistas en casos de guerra, conmoción interna
o calamidad pública") (Sobre este tema, se puede revisar el reciente
dictamen C-45-2021 de 18 de febrero de 2021)
De seguido, conviene señalar que el
Legislador ya ha aprobado y promulgado una legislación excepcional de
emergencia para atender las disrupciones que la pandemia del COVID-19 ha podido
provocar en el funcionamiento de diferentes instituciones y organismos de la
sociedad civil, incluyendo los colegios profesionales, particularmente por los
obstáculos que pudieran haber impedido la celebración de las correspondientes
Asambleas Generales. Normativa de
carácter evidentemente temporal.
En este sentido, tanto la Ley N.°
9866 de 18 de junio de 2020 como la Ley N.° 9956 de 24 de febrero de 2021, han
autorizado, de un lado, prórrogas excepcionales de los nombramientos de Junta
Directiva de los colegios profesionales – para el caso en que esas
corporaciones no hayan podido celebrar sus asambleas generales – y del otro
extremo, ha facultado, de forma excepcional, a sus juntas directivas a aprobar
presupuestos y estados financieros durante los períodos de marzo a diciembre
del año 2020 y para el año 2021. Atribuciones éstas que pertenecen de ordinario
a la Asamblea General. Esto siempre y cuando no se haya podido realizar la
asamblea correspondiente a consecuencia directa de la emergencia del COVID-19,
después de llevar a cabo esfuerzos razonables para ello y que su no realización
no sea atribuible a los órganos encargados de convocarlas y realizarla. Se
transcribe, el artículo 2 de la Ley N.° 9956 que es idéntico al numeral segundo
de la Ley N:° 9866:
“ARTÍCULO
2- Para las organizaciones citadas en el artículo 1 de la presente ley, que
sus asambleas propuestas debían aprobar presupuestos, estados financieros,
distribución de dividendos y distribución de excedentes, se autoriza para que
sus juntas directivas y consejos de administración puedan aprobarlos, siempre y
cuando no se haya podido realizar la asamblea correspondiente a consecuencia
directa de la emergencia del COVID-19, después de llevar a cabo esfuerzos
razonables para ello y que su no realización no sea atribuible a los órganos
encargados de convocarlas y realizarlas.”
Así, es notorio que, en efecto, la
Legislación excepcional de emergencia que se ha promulgado para que los
colegios profesionales, entre otras instituciones, puedan enfrentar las
disfunciones provocadas por el Estado de Emergencia decretado en ocasión del
COVID-19, ha autorizado un desplazamiento temporal de competencias ordinarias
propias de la Asamblea General de los colegios a favor de sus Juntas
Directivas. Empero, es relevante acotar
que, de acuerdo con las leyes N.° 9866 y 9956, la posibilidad de las Juntas
Directivas de subrogarse las atribuciones de la Asamblea General, aparte de
excepcional y temporal, es limitada pues la Ley solamente ha permitido que
aquellas Juntas aprueben presupuestos y estados financieros. Ergo, es evidente
que la Legislación excepcional de emergencia que se ha promulgado en ocasión de
la emergencia nacional del COVID-19; contrario a la tesis del oficio CCECR-JD-P-39-2021;
no ha autorizado a la Junta Directiva de los colegios profesionales a sustituir
a su Asamblea General en el ejercicio de la atribución de aprobar las
propuestas de reglamento ejecutivo que deben ser remitidas al Poder Ejecutivo.
Así las cosas, debe advertirse que
el estado de emergencia actual no ha sido considerado por el Legislador como
una razón que justifique que la Junta Directiva del Colegio de Profesionales en
Ciencias Económicas, se subrogue las atribuciones de la Asamblea General en
materia de aprobación de propuestas de reglamentos ejecutivos que deben ser
remitidas al Poder Ejecutivo.
C.
CONCLUSIÓN.
Con fundamento en lo expuesto, se
concluye que la atribución de aprobar las propuestas de reglamento ejecutivo
que el Colegio de Profesionales en Ciencias Económicas debe remitir al gobierno
de la República, es una competencia reservada a su Asamblea General, y por
tanto no puede ser delegada, bajo ningún supuesto ordinario, en la Junta
Directiva. Asimismo, se concluye que el estado de emergencia actual, decretado
en ocasión de la pandemia del COVID-19, no ha sido considerado por el
Legislador como una razón que justifique que la Junta Directiva del Colegio de
Profesionales en Ciencias Económicas, se subrogue las atribuciones de la
Asamblea General en materia de aprobación de propuestas de reglamentos
ejecutivos que deben ser remitidas al Poder Ejecutivo.
Cordialmente,
Jorge Andrés Oviedo Álvarez
Procurador Adjunto
JAOA/hsc
(Código
7137-2021)
PGR-C-274-2021
LA PROPUESTA DE
REGLAMENTO EJECUTIVO QUE APRUEBE EL COLEGIO PROFESIONAL ES UN ACTO DE
COLABORACIÓN. LA ASAMBLEA GENERAL ES LA COMPETENTE PARA APROBAR LA RESPECTIVA
PROPUESTA DE REGLAMENTO EJECUTIVO.POTESTAD REGLAMENTARIA COLEGIOS PROFESIONALES.SOBRE
LAS LEYES N° 9866 Y N° 9956.
Mediante
oficio N° CCECR-JD-P-39-2021 de 30 de agosto de 2021 la Presidencia de la Junta
Directiva del Colegio de Ciencias Económicas de Cosa Rica nos comunica que
mediante acuerdo de la Junta Directiva N.° 14-2836-2021 del 28 de agosto del
año 2021, decidió consultar lo siguiente:
·
¿Se puede remitir directamente
al Ministerio del ramo un proyecto de Reglamento Ejecutivo por parte de la
Junta Directiva del Colegio de Ciencias Económicas en ejercicio de su
competencia establecida en el inciso s) al artículo 31 de la Ley N° 9529, sin
necesidad de que el mismo sea aprobado por la Asamblea General del Colegio?
La Administración consultante
adjunta el criterio legal dado por oficio N° FI-AL-0010-2021 de 27 de agosto de
2021 de la Oficina de Fiscalía de esa Corporación Profesional (asesoría legal
institucional).
Con la aprobación del
Procurador General de la República, mediante el dictamen PGR-C-274-2021, el
Lic. Jorge Andrés Oviedo Álvarez, Procurador Adjunto, concluye lo siguiente:
- Con fundamento en lo
expuesto, se concluye que la atribución de aprobar las propuestas de reglamento
ejecutivo que el Colegio de Profesionales en Ciencias Económicas debe remitir
al gobierno de la República, es una competencia reservada a su Asamblea
General, y por tanto no puede ser delegada, bajo ningún supuesto ordinario, en
la Junta Directiva. Asimismo, se concluye que el estado de emergencia actual,
decretado en ocasión de la pandemia del COVID-19, no ha sido considerado por el
Legislador como una razón que justifique que la Junta Directiva del Colegio de
Profesionales en Ciencias Económicas, se subrogue las atribuciones de la
Asamblea General en materia de aprobación de propuestas de reglamentos
ejecutivos que deben ser remitidas al Poder Ejecutivo.