Dictamen : 282 - del 29/09/2021

29 de setiembre de 2021

PGR-C-282-2021

Señora

Idriabel Madriz Mora

Auditora Interna

Municipalidad de Osa

Estimada señora:

            Con la aprobación del Procurador General de la República, doy respuesta a su oficio no. AI-134-2021 de 24 de setiembre de 2021, mediante el cual solicita nuestro criterio sobre varias interrogantes relacionadas con “el nombramiento en propiedad en plaza de inspector municipal de este ayuntamiento al segundo vicealcalde por parte del alcalde.”

I. Sobre las consultas planteadas por los auditores internos.

Si bien es cierto el artículo 4° de nuestra Ley Orgánica (no. 6815 de 27 de setiembre de 1982) permite que los auditores internos puedan realizar la consulta directamente, esa facultad no es irrestricta. Pues, conforme a lo dispuesto en la ley, nuestra jurisprudencia administrativa ha señalado las condiciones bajo las cuales debe ejercerse.

En ese sentido, hemos indicado que la materia consultable por parte de los auditores se circunscribe a aquella que pertenezca, de modo directo, a su competencia funcional, es decir, que la facultad de consultar está referida a la competencia del auditor y al ámbito de las competencias del organismo que controla y del cual forma parte.

Ello implica que los auditores no se encuentran autorizados para consultar sobre materias que no se refieran o no estén contenidas en la esfera de su competencia institucional o dentro de la competencia de los órganos administrativos de los cuales forman parte. Por esa razón, hemos estimado que las consultas realizadas por la auditoría interna, deben estar ligadas al contenido mismo del plan de trabajo que se esté aplicando ese año en la respectiva Administración, ya que es esto lo que nos permite determinar los alcances del ámbito de competencia de esa auditoría. De ahí que, resulta necesario que se acredite esa relación o ligamen. (Dictámenes Nos. C-042-2008 de 11 de febrero de 2008, C-153-2009 de 1° de junio de 2009, C-314-2017 de 15 de diciembre de 2017, C-043-2019 de 20 de febrero de 2019, C-133-2019 de 14 de mayo de 2019, C-191-2020 de 26 de mayo de 2020, C-002-2021 de 6 de enero de 2021, C-112-2021 de 26 de abril de 2021).

Dado que la facultad de consultar que tienen los auditores se encuentra limitada al ámbito de sus competencias y, por tanto, a la ejecución del plan de trabajo correspondiente, es lógico entender que esa facultad debe ejercerse con respecto a una duda jurídica puntual y específica, y no ser utilizada para requerir nuestro criterio sobre una gran cantidad de cuestionamientos, en relación con materias distintas. La amplitud y diversidad de cuestionamientos en una consulta planteada por un auditor, podría poner en tela de duda la relación de la consulta formulada, con el ejercicio de sus competencias y con el plan de trabajo correspondiente.

Puesto que la facultad de consultar que tienen los auditores se constriñe al ámbito de sus competencias, debe advertirse que ésta no debe ser utilizada por la administración activa para evadir el cumplimiento de los requisitos de admisibilidad de las consultas, canalizando sus solicitudes de criterio a través de la auditoría interna.

Por otra parte, las consultas que planteen los auditores internos en el ejercicio de sus competencias deben cumplir los requisitos de admisibilidad que señala nuestra Ley Orgánica, salvo, claro está, la necesidad de aportar un criterio legal sobre el tema consultado y que la consulta provenga del jerarca de la institución.

II. Sobre la inadmisibilidad de la consulta.

De conformidad con lo expuesto, en este caso no se explica cuál es la relación de lo consultado con el cumplimiento del plan de trabajo que la auditoría está desarrollando en la Municipalidad, y, por tanto, no es posible precisar que la consulta tenga relación directa con el ejercicio de sus competencias. Nótese que, como ya se indicó, la acreditación de esa relación constituye un requisito de admisibilidad de las consultas planteadas por las auditorías internas.

            Pese a que se indica que en el plan de trabajo de esa auditoría se contempla la posibilidad de realizar advertencias a los órganos fiscalizados, para que la Procuraduría pueda acreditar con certeza que una consulta está directamente ligada al ejercicio de las competencias de la auditoría interna, ésta debe estar relacionada con un tema que se haya previsto estudiar en el plan de trabajo correspondiente. Más concretamente, hemos señalado:

“Si bien se indica que, en el plan de trabajo de esa auditoría se contempla efectuar advertencias a la administración, de conformidad al artículo 22 inciso d) de la Ley General de Control Interno (no. 8292 de 31 de julio de 2002), lo cierto es que la única forma que tiene la Procuraduría para asegurarse que una consulta está ligada al ejercicio de las competencias de la auditoría interna y que no se está utilizando la facultad de consultar para otros fines, evadiendo el cumplimiento de requisitos de admisibilidad, es que lo cuestionado esté directamente relacionado con algún estudio o informe de auditoría previsto en el plan de trabajo.

Debe tenerse en cuenta que en el plan de trabajo se definen, previamente, los temas de fondo que serán estudiados por la auditoría interna, por lo que, de requerirse nuestro criterio en relación con esos temas, no existiría ninguna duda de que la consulta se plantea para el estricto cumplimiento de las competencias de la auditoría.” (Dictamen C-094-2020 de 17 de marzo de 2020).

Además de lo anterior, debe advertirse que los auditores internos deben cumplir con el resto de requisitos de admisibilidad de las consultas. En ese sentido, debe observarse que la consulta que se dirige a la Procuraduría debe plantearse como una pregunta abstracta, sobre temas jurídicos en genérico, sin que se expongan o cuestionen casos concretos ni se pretenda la revisión de la legalidad u oportunidad de actos administrativos o criterios específicos, pues pronunciarse al respecto implicaría sustituir a la administración activa en la toma de decisiones y ejercer una función de control de legalidad que no nos corresponde. (Véanse los pronunciamientos nos. C-194-1994 de 15 de diciembre de 1994, OJ-017-2002 de 1° de marzo de 2002, C-021-2006 de 20 de enero de 2006, C-026-2015 de 17 de febrero de 2015, C-042-2016 de 25 de febrero de 2016, C-143-2017 de 23 de junio de 2017, OJ-155-2018 de 23 de noviembre de 2018, C-023-2019 de 29 de enero de 2019, entre muchos otros).

Al respecto, hemos dispuesto que:

“Esta Procuraduría ha indicado, en innumerables ocasiones, que el asesoramiento técnico-jurídico que, a través de sus dictámenes y pronunciamientos, presta a los distintos órganos y entes que integran la Administración Pública, se circunscribe al análisis y precisión de los distintos institutos, principios y reglas jurídicas, abstractamente considerados. En tal orden de ideas, no son consultables asuntos concretos sobre los que se encuentre pendiente una decisión por parte de la administración activa.  El asunto que ahora nos ocupa, se subsume con claridad en la indicada situación de excepción: aunque se trate de plantear la cuestión en términos generales, lo cierto es que se nos invita a juzgar la legalidad de una decisión administrativa concreta. Evidentemente, no es propio de nuestro rol consultivo verter este tipo de juicios (…) Amen de lo ya señalado, nótese que con un eventual pronunciamiento de nuestra parte, estaríamos sustituyendo a la administración activa en la adopción de una decisión que sólo a ella corresponde, en atención al carácter vinculante de nuestros criterios, con el consiguiente desatendimiento de las responsabilidades propias del agente público.”  (C-194-1994 de 15 de diciembre de 1994, reiterado en OJ-005-1998 de 27 de enero de 1998, OJ-017-2002 de 1° de marzo de 2002, C-021-2006 de 20 de enero de 2006, C-026-2015 de 17 de febrero de 2015, C-042-2016 de 25 de febrero de 2016 y C-085-2016 de 25 de abril de 2016, entre muchos otros).

            De tal forma, la consulta planteada también es inadmisible porque pretende que nos refiramos a una decisión ya adoptada por la Administración, es decir, que emitamos nuestro criterio sobre un acto administrativo concreto, sobre una situación específica.

            Por lo expuesto, la consulta planteada es inadmisible, y, lamentablemente nos encontramos imposibilitados para emitir el criterio requerido.

            De usted, atentamente,

                                                                       Elizabeth León Rodríguez

                                                                       Procuradora

PGR-C-282-2021.

REQUISITOS DE ADMISIBILIDAD DE LAS CONSULTAS. CONSULTAS DE AUDITORES INTERNOS. RELACIÓN DE LO CONSULTADO CON EL PLAN DE TRABAJO. CASO CONCRETO.

La Auditora Interna de la Municipalidad de Osa requirió nuestro criterio sobre “el nombramiento en propiedad en plaza de inspector municipal de este ayuntamiento al segundo vicealcalde por parte del alcalde.”

La Procuraduría, en dictamen no. PGR-C-282-2021 de 29 de setiembre de 2021, declaró inadmisible la consulta, porque:

No se explica cuál es la relación de lo consultado con el cumplimiento del plan de trabajo que la auditoría está desarrollando en la Municipalidad, y, por tanto, no es posible precisar que la consulta tenga relación directa con el ejercicio de sus competencias. Nótese que, como ya se indicó, la acreditación de esa relación constituye un requisito de admisibilidad de las consultas planteadas por las auditorías internas.

Pretende que nos refiramos a una decisión ya adoptada por la Administración, es decir, que emitamos nuestro criterio sobre un acto administrativo concreto, sobre una situación específica.