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Opinión Jurídica : 151 - del 15/09/2021
15 de
setiembre de 2021
PGR-OJ-151-2021
Señora
Daniela Agüero Bermúdez
Área de Comisiones
Legislativas VII
Departamento de Comisiones
Legislativas
Asamblea Legislativa
Estimada señora:
Con la aprobación del
Procurador General de la República, doy respuesta al oficio
AL-22585-CPSN-OFI-0127-2021 de 2 de setiembre de 2021.
En oficio AL-22585-CPSN-OFI-0127-2021 se nos comunica
el acuerdo de la Comisión Permanente Especial de Seguridad y Narcotráfico de someter a nuestra consulta el proyecto de
Ley N.° 22.585 “REFORMA DEL ARTÍCULO 6 Y ADICIÓN DE UNA SECCIÓN XI, AL CAPÍTULO
II, TÍTULO II, QUE CONTENDRÁ LOS NUEVOS ARTÍCULOS 39, 40, 41 Y 42 DE LA LEY
GENERAL DE POLICÍA, N.º 7410, DE 26 DE MAYO DE 1994, PARA LA CREACIÓN DE LA
DIRECCIÓN DEL SERVICIO DE VIGILANCIA AÉREA COMO CUERPO POLICIAL ADSCRITO AL
MINISTERIO DE SEGURIDAD PÚBLICA”
En razón del objeto de
consulta, se considera oportuno abordar: A)
Sobre la Admisibilidad de las consultas planteadas por las Comisiones y demás
Órganos Legislativos, B) El proyecto
propone la regulación de la Dirección del Servicio de Vigilancia Área, C) En
orden a la utilización de las aeronaves del Estado.
A.
SOBRE LA ADMISIBILIDAD DE LAS
CONSULTAS PLANTEADAS POR LAS COMISIONES Y DEMÁS ÓRGANOS LEGISLATIVOS.
Conforme la Ley Orgánica de la
Procuraduría General de la República, Ley N° 6815 del 27 de setiembre de 1982,
la Procuraduría General de la República se erige como el Órgano Superior
Consultivo Técnico-Jurídico de la Administración Pública, con independencia
funcional y de criterio en el desempeño de sus funciones, que deriva en
dictámenes de acatamiento obligatorio para la Administración Pública
consultante (art. 1 y 2). La “función consultiva” emitida por este órgano,
procura ayudar a esclarecer a la Autoridad Administrativa sobre los principios
y modalidades de sus competencias previo a la adopción de la decisión
administrativa (Opinión Jurídica OJ-001-2008 del 8 de enero de 2008).
En el caso de las consultas de
la Asamblea Legislativa, el efecto vinculante únicamente surge cuando sea
considerada Administración Pública, al ejercer función administrativa, lo cual
lo hace a través del Directorio Legislativo (art. 25 del Reglamento de la
Asamblea Legislativa), no así cuando la Asamblea Legislativa por medio de las
comisiones legislativas o los congresistas de forma individual requieran el
asesoramiento de este órgano en asuntos de interés para el ejercicio de la
función legislativa (Opinión Jurídica OJ-119-2019 del 30 de setiembre 2019).
Luego, nuestra jurisprudencia
ha sido conteste en indicar que la consulta institucional obligatoria y
facultativa regulada en los artículos 126 y 157 del Reglamento de la Asamblea
Legislativa, así como su plazo, le es formulada a las instituciones del Estado
interesadas en un determinado proyecto y que por disposición de la Constitución
Política obligatoriamente deben serle sometidas a consulta (Opiniones Jurídicas
OJ-053-98 del 18 de junio 1998, OJ-055-2013 del 9 de setiembre de 2013,
OJ-082-2015 del 3 de agosto de 2015, OJ-113-2016 del 3 de octubre de 2016 y
OJ-100-2018 del 23 de octubre de 2018).
No obstante, en nuestro ordenamiento
jurídico no existe norma que atribuya a la Procuraduría General de la República
la competencia para pronunciarse sobre un proyecto de ley en trámite en la
Asamblea legislativa, empero, con el afán de contribuir en su función
legislativa, se evacuan las consultas formuladas mediante opiniones jurídicas.
En la Opinión Jurídica OJ-057-2019 del 10 de junio de 2019 se indicó:
“Este Órgano Consultivo ya ha tenido la oportunidad de pronunciarse en
torno al ejercicio de la función consultiva en relación con las cuestiones
formuladas por los señores diputados. Sobre la materia, se ha apuntado,
particularmente en la Opinión Jurídica OJ-003-2008 de 15 de enero de
2008, que en el caso costarricense, no existe norma que atribuya a la
Procuraduría General competencias para pronunciarse sobre los proyectos de Ley
que se presenten a la Asamblea Legislativa ni tampoco para atender consultas
formuladas por los diputados de la República. Empero, se ha remarcado que ha
sido una práctica histórica - inspirada por un prurito de deferencia y en
un afán de colaboración con el Congreso- evacuar las consultas formuladas por
las distintas comisiones legislativas, o por los señores diputados en
relación con determinados proyectos de Ley o sobre dudas jurídicas cuya
solución es necesaria para el ejercicio de sus altas funciones como
representantes nacionales. Sobre el particular, es oportuno subrayar que ya
durante la discusión de la Ley Orgánica de la Procuraduría General, el entonces
Sub - Procurador General Francisco Villa, reconocía la vigencia de la tradición
institucional de responder a las consultas de los señores diputados (Ver Actas
Nos. 23 y 24, folio 59 del expediente legislativo correspondiente a la Ley N°
6815.)” (En
igual sentido consúltese la Opinión Jurídica OJ-006-2018 del 19 de enero de
2018).
Esta colaboración es
excepcional y limitada. La asesoría de la Procuraduría es emitida dentro del
marco de atribuciones legales de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de
la República, en forma general, no específica, con el fin de coadyuvar en la
importante labor que desempeñan las señoras y señores diputados, facilitando un
criterio técnico-jurídico sobre nuestro ordenamiento. Por esta razón, el objeto
de consulta debe ser de interés general, no siendo procedente cuando atañe
sobre un interés particular o de un sector o grupo, debiendo mediar la
razonabilidad en el motivo de consulta. En la Opinión Jurídica OJ-119-2019 del
30 de setiembre 2019 se señaló lo siguiente:
“Es claro que esta forma de colaboración no dispuesta en la Ley tiene
como objeto, reiteramos, colaborar en la satisfacción de las funciones
parlamentarias y ello mediante un asesoramiento de índole estrictamente
jurídico. Asesoramiento que no puede
desnaturalizar la función consultiva de la Procuraduría y particularmente
mediatizar su función, al punto de impedirle suministrar la asesoría a quien
está legitimado para solicitársela, sea la Administración Pública. En ese
sentido, el asesoramiento a los señores diputados tiene como límite el
contenido propio de la función consultiva, su eficiente ejercicio respecto de
la Administración Pública y la razonabilidad y mesura de la consulta que se
formule.” (Véase, también nuestra opinión jurídica N° OJ-065-2013 del 23 de
setiembre del 2013).” (También consúltese OJ-057-2019 del 10 de junio de 2019, OJ-147-2005 del
26 de setiembre de 2005 y OJ-034-2007 del 20 de abril de 2007)
Por otra parte, la función
consultiva busca además proporcionar elementos jurídicos en la formulación o
tramitación de proyectos de ley. El asesoramiento de este órgano en principio
observa temas sobre “Técnica Legislativa” y de Constitucionalidad del proyecto.
La doctrina que emana del artículo 1 de la Ley N° 6815 ordena que la función
consultiva de este órgano sea sobre la interpretación del derecho, un asesoramiento de índole estrictamente
jurídico. Cuando se nos solicite criterio sobre un proyecto de ley, la
opinión jurídica en lo posible considerara su integración en nuestro
ordenamiento jurídico para su aplicación de forma general.
Por último, la consultas de
los señores y señoras diputadas resulta admisible en el tanto no desnaturalice la función consultiva de la Procuraduría General
de la República. Los criterios de admisibilidad permiten que, ante la
consulta de los legisladores, la labor de esta Procuraduría sea ejercida
siempre en el marco legal que la ley orgánica instaura:
“Al tratarse de una colaboración excepcional, también hemos señalado que
la misma debe enmarcarse dentro de las
atribuciones normales de esta Procuraduría. Por tanto, tampoco podemos
obviar los criterios de admisibilidad que rigen –en general– para este tipo de
gestiones consultivas. Al respecto indicamos:
“Es claro que esta forma de
colaboración no dispuesta en la Ley tiene como objeto, reiteramos, colaborar en
la satisfacción de las funciones parlamentarias y ello mediante un
asesoramiento de índole estrictamente jurídico. Asesoramiento que no puede
desnaturalizar la función consultiva de la Procuraduría y particularmente
mediatizar su función, al punto de impedirle suministrar la asesoría a
quien está legitimado para solicitársela, sea la Administración Pública. En ese
sentido, el asesoramiento a los señores diputados tiene como límite el
contenido propio de la función consultiva, su eficiente ejercicio respecto de
la Administración Pública y la razonabilidad y mesura de la consulta que se
formule.” (Véase, también nuestra opinión jurídica N° OJ-065-2013 del 23 de
setiembre del 2013).
Partiendo de lo anterior, debemos señalar que cualquier consulta que
plantee un diputado o diputada, debe estar directamente relacionada con el
ámbito competencial de este órgano asesor.” (Opinión Jurídica OJ-119-2019 del 30 de
setiembre 2019).
Lo expuesto, ha sido
desarrollado en la Opinión Jurídica OJ-002-2020 del 07 de enero de 2020,
reiterado en las Opiniones Jurídicas OJ-147-2020 del 23 de septiembre de 2020,
OJ-155-2020 del 12 de octubre de 2020, OJ-160-2020 del 29 de octubre de 2020,
OJ-166-2020 del 3 de noviembre de 2020, OJ-184-2020 del 14 de diciembre de 2020
y OJ-077-2021 del 08 de abril de 2021.
B.
EL PROYECTO PROPONE LA
REGULACIÓN DE LA DIRECCIÓN DEL SERVICIO DE VIGILANCIA ÁREA
La Ley General de Policía, N.° 7410 de 26 de mayo de
1994, prevé la existencia de una Dirección General de Vigilancia Área. No
obstante, la Ley General de Policía no contiene una regulación de las
competencias y atribuciones de esa Dirección. La Ley General de Policía se ha
circunscrito a establecer que el Director de Vigilancia Área es un cargo de
confianza y a disponer del grado que debe ostentar (Artículos 52 y 64 de la Ley
General de Policía)
El proyecto de Ley pretende reformar el artículo 6 de
la Ley General de Policía para crear la Dirección del Servicio de Vigilancia
Área como un cuerpo más de la Fuerza Pública. El proyecto adicionaría una nueva
sección al capítulo II del Título II de la Ley General de Policía para
establecer que la Dirección del Servicio de Vigilancia Aérea del Ministerio de
Seguridad Pública tendría por función el resguardar el orden público en materia
de seguridad de la aviación civil internacional, así como vigilar el espacio
aéreo costarricense. De acuerdo con la iniciativa de Ley, la principal atribución
de la Dirección sería garantizar el orden público, la salvaguarda e integridad
del espacio aéreo del territorio nacional, mar territorial, zona económica
exclusiva y la seguridad de los aeropuertos internacionales, mediante
actividades operativas y patrullajes.
Luego debe indicarse que, de acuerdo con el artículo 1
del Convenio de Aviación Internacional, Ley N.° 877 de 4 de julio de 1947, el
Estado ejerce su soberanía sobre el espacio aéreo situado sobre su territorio.
En los términos del numeral 2 de ese Convenio, para efectos de éste, se consideran como territorio de un Estado las
áreas terrestres y las aguas territoriales adyacentes a ellas que se encuentren
bajo la soberanía, dominio, protección o mandato de dicho Estado. El numeral
3.bis de ese Convenio dispone que, como parte de sus derechos de soberanía
sobre el espacio aéreo, el Estado tiene la potestad de garantizar el orden
público en materia de seguridad de la aviación civil internacional, vigilará y
resguardará el espacio aéreo costarricense.
Ergo, el proyecto de Ley
crearía un cuerpo de la Fuerza Pública con las atribuciones necesarias para
ejercer sus derechos de soberanía sobre el Espacio Aéreo costarricense.
Ahora bien, debe indicarse que
actualmente el artículo 24 de la Ley General de Policía le atribuye a la
Policía de Fronteras, el deber de vigilar y resguardar la frontera área, por lo
que, de crearse el nuevo marco regulatorio de las atribuciones de la Dirección
de Vigilancia Área, sería evidente que ambos cuerpos tendrían competencias
concurrentes, cuyo ejercicio y el deber de actuar conforme los principios de
eficiencia y eficacia, exigirían una función de coordinación y cooperación
entre ambos cuerpos policiacos. Esto a efecto de evitar recurrentes conflictos
competenciales o bien duplicidades funcionales. Así, una buena técnica
legislativa, exigiría que el proyecto de Ley establezca expresamente el marco
jurídico para que ambos cuerpos de policía, a través de sus Direcciones, tengan
los instrumentos jurídicos para
coordinar y cooperar entre ellos para un adecuado ejercicio de sus competencias
en materia de policía a efectos de garantizar el orden público y por supuesto,
todo con respeto al principio de subordinación en relación con el jerarca del
Ministerio de Seguridad Pública, tal y como lo dispondría el nuevo artículo 41
que sería incorporado por la Ley General de Policía por el proyecto de
Ley.
C.
EN ORDEN A LA UTILIZACIÓN DE
LAS AERONAVES DEL ESTADO.
De acuerdo con el artículo 3.b
del Convenio de Aviación Civil Internacional, se consideran aeronaves de Estado
las utilizadas en servicios militares, de aduanas o de policía. Luego, es claro
que las aeronaves a disposición de la eventual Dirección de Vigilancia Aérea,
deben considerarse como aeronaves del Estado.
De seguido, debe indicarse que
el artículo 3.c de aquel Convenio ha establecido que ninguna aeronave de Estado
está autorizada para volar sobre el territorio de otro Estado o aterrizar en el
mismo sin haber obtenido autorización para ello, por acuerdo especial o de otro
modo, y de conformidad con las condiciones de la autorización.
Luego, es claro que la
posibilidad del Estado de utilizar las aeronaves del Estado para transportar,
fuera del país, a servidores públicos es excepcional, pues la posibilidad de
aquellas aeronaves de volar o aterrizar en territorio extranjero está
supeditada a que exista un acuerdo especial o que se cuente con una
autorización ad hoc formalizada con el Estado amigo.
Así las cosas, cabe advertir
que el proyecto de Ley prevé la posibilidad de que la Dirección de Vigilancia
Aérea brinde transporte aéreo dentro y fuera del país, en casos calificados de
excepción, a servidores públicos en el ejercicio de sus funciones.
Al respecto, si bien ya el
proyecto de Ley califica aquella posibilidad como excepcional y limita la
facultad de dar transporte a funcionarios públicos a aquellos supuestos en que
sea por motivo de sus funciones; es claro que el proyecto requeriría un mayor
desarrollo regulatorio pues, como se ha explicado, la posibilidad de que las
aeronaves del Estado puedan volar y aterrizar en territorio extranjero está
supeditada a que exista un acuerdo especial entre Estados o que exista una
autorización ad hoc; luego es claro que la potestad de dar el servicio de
transporte internacional a los funcionarios públicos, debe estar supeditada a
aquellos supuestos en que medien asuntos relativos a las relaciones
internacionales de la República.
Finalmente, debe notarse que el proyecto dispondría la
posibilidad de que, además, la Dirección de Vigilancia Aérea podría dar
servicios de transporte a los habitantes
de la República en casos de emergencia y por razones humanitarias, lo cual
sería congruente con la obligación general de toda institución pública de
colaborar durante un Estado de Emergencia – obligación prevista en el artículo
33 de la Ley Nacional de Emergencias y Prevención del Riesgo – y con los
deberes que en materia transporte por razones humanitarias el Convenio de
Ginebra, Ley N.° 4364 de 4 de agosto de 1969, le impone al Estado
costarricense.
D.
CONCLUSIÓN.
Con fundamento en lo expuesto, queda evacuada la
consulta formulada respecto del texto actualizado Proyecto de Ley N° 22.585
Cordialmente,
Jorge
Andrés Oviedo Álvarez
Procurador Adjunto
JAOA/hsc
(Código 7168-2021)
PGR-OJ-151-2021
SOBRE LA ADMISIBILIDAD DE LAS CONSULTAS
PLANTEADAS POR LAS COMISIONES Y DEMÁS ÓRGANOS LEGISLATIVOS. EL PROYECTO PROPONE
LA REGULACIÓN DE LA DIRECCIÓN DEL SERVICIO DE VIGILANCIA ÁREA. EN ORDEN A LA
UTILIZACIÓN DE LAS AERONAVES DEL ESTADO.
Mediante
oficio N° AL-22585-CPSN-OFI-0127-2021 de 2 de setiembre de 2021 la señora
Daniela Agüero Bermúdez, Área de Comisiones Legislativas VII, nos comunica que
la Comisión Permanente Especial de Seguridad y Narcotráfico de la Asamblea
Legislativa acordó someter a consulta ante la Procuraduría General de la
República el Proyecto de Ley tramitado por expediente legislativo N° 22.585
denominado "Reforma del artículo 6 y
adición de una Sección XI, al Capítulo II, Título II, que contendrá los nuevos
artículos 39, 40, 41 y 42 de la Ley General de Policía, N.º 7410, de 26 de mayo
de 1994, para la creación de la Dirección del Servicio de Vigilancia Aérea como
cuerpo policial adscrito al Ministerio de Seguridad Pública”.
Al
no estarse de los supuestos de consulta ordinarios previsto en la Ley Orgánica
de la Procuraduría General de la República, con un afán de colaboración y por
un prurito de deferencia hacia el Poder Legislativo, este Órgano Superior
Consultivo atiende la consulta formulada en razón de la existencia de un
evidente interés público y sin perjuicio de que la opinión jurídica carece de
un carácter vinculante.
Con
la aprobación del Procurador General de la República, mediante la Opinión
Jurídica PGR-OJ-151-2021, el Lic. Jorge Andrés Oviedo Álvarez, Procurador
Adjunto, concluye lo siguiente:
-
Con fundamento en lo expuesto, se tiene por evacuada la consulta del proyecto
de Ley N° 22.585.