Opinión Jurídica : 150 - del 15/09/2021

15 de setiembre de 2021

PGR-OJ-150-2021

Señora

Nancy Vílchez Obando

Jefe de Área, Sala de Comisiones Legislativas V

Comisión de Asuntos Económicos

Asamblea Legislativa

Estimada señora:

Con la aprobación del Procurador General de la República, damos respuesta al oficio AL-CPOECO-1326-2021 de 27 de agosto de 2021.

En el oficio AL-CPOECO-1326-2021 se nos comunica el acuerdo de la Comisión Permanente Ordinaria de Asuntos Económicos de consultarnos el proyecto de Ley N.° 22.291 “LEY PARA LA AUTORIZACIÓN DE UNA MORATORIA POR UN AÑO DE LOS PAGOS A CONAPE PARA LAS PERSONAS AFECTADAS POR LA ACTUAL CRISIS ECONÓMICA”

En razón del objeto de consulta, se considera oportuno abordar: A) Sobre la Admisibilidad de las consultas planteadas por las Comisiones y demás Órganos Legislativos, B) El proyecto podría violentar la autonomía de la Comisión Nacional de Préstamos para la Educación y C) El proyecto crearía un subsidio temporal.

A. SOBRE LA ADMISIBILIDAD DE LAS CONSULTAS PLANTEADAS POR LAS COMISIONES Y DEMÁS ÓRGANOS LEGISLATIVOS.

Conforme la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, Ley N° 6815 del 27 de setiembre de 1982, la Procuraduría General de la República se erige como el Órgano Superior Consultivo Técnico-Jurídico de la Administración Pública, con independencia funcional y de criterio en el desempeño de sus funciones, que deriva en dictámenes de acatamiento obligatorio para la Administración Pública consultante (art. 1 y 2). La “función consultiva” emitida por este órgano, procura ayudar a esclarecer a la Autoridad Administrativa sobre los principios y modalidades de sus competencias previo a la adopción de la decisión administrativa (Opinión Jurídica OJ-001-2008 del 8 de enero de 2008).

En el caso de las consultas de la Asamblea Legislativa, el efecto vinculante únicamente surge cuando sea considerada Administración Pública, al ejercer función administrativa, lo cual lo hace a través del Directorio Legislativo (art. 25 del Reglamento de la Asamblea Legislativa), no así cuando la Asamblea Legislativa por medio de las comisiones legislativas o los congresistas de forma individual requieran el asesoramiento de este órgano en asuntos de interés para el ejercicio de la función legislativa (Opinión Jurídica OJ-119-2019 del 30 de setiembre 2019).

Luego, nuestra jurisprudencia ha sido conteste en indicar que la consulta institucional obligatoria y facultativa regulada en los artículos 126 y 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa, así como su plazo, le es formulada a las instituciones del Estado interesadas en un determinado proyecto y que por disposición de la Constitución Política obligatoriamente deben serle sometidas a consulta (Opiniones Jurídicas OJ-053-98 del 18 de junio 1998, OJ-055-2013 del 9 de setiembre de 2013, OJ-082-2015 del 3 de agosto de 2015, OJ-113-2016 del 3 de octubre de 2016 y OJ-100-2018 del 23 de octubre de 2018). No obstante, en nuestro ordenamiento jurídico no existe norma que atribuya a la Procuraduría General de la República la competencia para pronunciarse sobre un proyecto de ley en trámite en la Asamblea legislativa, empero, con el afán de contribuir en su función legislativa, se evacuan las consultas formuladas mediante opiniones jurídicas. En la Opinión Jurídica OJ-057-2019 del 10 de junio de 2019 se indicó:

“Este Órgano Consultivo ya ha tenido la oportunidad de pronunciarse en torno al ejercicio de la función consultiva en relación con las cuestiones formuladas por los señores diputados. Sobre la materia, se ha apuntado, particularmente en la Opinión Jurídica OJ-003-2008 de 15 de enero de 2008, que en el caso costarricense, no existe norma que atribuya a la Procuraduría General competencias para pronunciarse sobre los proyectos de Ley que se presenten a la Asamblea Legislativa ni tampoco para atender consultas formuladas por los diputados de la República. Empero, se ha remarcado que ha sido una práctica histórica - inspirada por un prurito de deferencia y en un afán de colaboración con el Congreso- evacuar las consultas formuladas por las distintas comisiones legislativas, o por los señores diputados en relación con determinados proyectos de Ley o sobre dudas jurídicas cuya solución es necesaria para el ejercicio de sus altas funciones como representantes nacionales. Sobre el particular, es oportuno subrayar que ya durante la discusión de la Ley Orgánica de la Procuraduría General, el entonces Sub - Procurador General Francisco Villa, reconocía la vigencia de la tradición institucional de responder a las consultas de los señores diputados (Ver Actas Nos. 23 y 24, folio 59 del expediente legislativo correspondiente a la Ley N° 6815.)” (En igual sentido consúltese la Opinión Jurídica OJ-006-2018 del 19 de enero de 2018).

Esta colaboración es excepcional y limitada. La asesoría de la Procuraduría es emitida dentro del marco de atribuciones legales de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, en forma general, no específica, con el fin de coadyuvar en la importante labor que desempeñan las señoras y señores diputados, facilitando un criterio técnico-jurídico sobre nuestro ordenamiento. Por esta razón, el objeto de consulta debe ser de interés general, no siendo procedente cuando atañe sobre un interés particular o de un sector o grupo, debiendo mediar la razonabilidad en el motivo de consulta. En la Opinión Jurídica OJ-119-2019 del 30 de setiembre 2019 se señaló lo siguiente:

“Es claro que esta forma de colaboración no dispuesta en la Ley tiene como objeto, reiteramos, colaborar en la satisfacción de las funciones parlamentarias y ello mediante un asesoramiento de índole estrictamente jurídico. Asesoramiento que no puede desnaturalizar la función consultiva de la Procuraduría y particularmente mediatizar su función, al punto de impedirle suministrar la asesoría a quien está legitimado para solicitársela, sea la Administración Pública. En ese sentido, el asesoramiento a los señores diputados tiene como límite el contenido propio de la función consultiva, su eficiente ejercicio respecto de la Administración Pública y la razonabilidad y mesura de la consulta que se formule.” (Véase, también nuestra opinión jurídica N° OJ-065-2013 del 23 de setiembre del 2013).” (También consúltese OJ-057-2019 del 10 de junio de 2019, OJ-147-2005 del 26 de setiembre de 2005 y OJ-034-2007 del 20 de abril de 2007)

Por otra parte, la función consultiva busca además proporcionar elementos jurídicos en la formulación o tramitación de proyectos de ley. El asesoramiento de este órgano en principio observa temas sobre “Técnica Legislativa” y de Constitucionalidad del proyecto. La doctrina que emana del artículo 1 de la Ley N° 6815 ordena que la función consultiva de este órgano sea sobre la interpretación del derecho, un asesoramiento de índole estrictamente jurídico. Cuando se nos solicite criterio sobre un proyecto de ley, la opinión jurídica en lo posible considerara su integración en nuestro ordenamiento jurídico para su aplicación de forma general.

Por último, la consultas de los señores y señoras diputadas resulta admisible en el tanto no desnaturalice la función consultiva de la Procuraduría General de la República. Los criterios de admisibilidad permiten que, ante la consulta de los legisladores, la labor de esta Procuraduría sea ejercida siempre en el marco legal que la ley orgánica instaura:

“Al tratarse de una colaboración excepcional, también hemos señalado que la misma debe enmarcarse dentro de las atribuciones normales de esta Procuraduría. Por tanto, tampoco podemos obviar los criterios de admisibilidad que rigen –en general– para este tipo de gestiones consultivas. Al respecto indicamos:

Partiendo de lo anterior, debemos señalar que cualquier consulta que plantee un diputado o diputada, debe estar directamente relacionada con el ámbito competencial de este órgano asesor.” (Opinión Jurídica OJ-119-2019 del 30 de setiembre 2019).

Lo expuesto, ha sido desarrollado en la Opinión Jurídica OJ-002-2020 del 07 de enero de 2020, reiterado en las Opiniones Jurídicas OJ-147-2020 del 23 de septiembre de 2020, OJ-155-2020 del 12 de octubre de 2020, OJ-160-2020 del 29 de octubre de 2020, OJ-166-2020 del 3 de noviembre de 2020, OJ-184-2020 del 14 de diciembre de 2020 y OJ-077-2021 del 08 de abril de 2021.

B. EL PROYECTO PODRÍA VIOLENTAR LA AUTONOMÍA ADMINISTRATIVA DE LA COMISIÓN NACIONAL DE PRÉSTAMOS PARA LA EDUCACIÓN

La Comisión Nacional de Préstamos para la Educación ha sido creada por Ley N.° 6041 de 18 de enero de 1977.

La Comisión fue creada como un órgano desconcentrado del Ministerio de Educación, pero por virtud de una norma atípica – específicamente, el artículo 138 de la Ley N.° 6995 de 22 de julio de 1985, Presupuesto Extraordinario de la República-, se le otorgó la condición de institución semiautónoma.

Por su naturaleza actual de institución semiautónoma, la Comisión Nacional de Préstamos para la Educación goza de autonomía administrativa, dirigida precisamente a permitir el cumplimiento de sus competencias y satisfacer el fin público que justifica su creación. Se transcribe el dictamen C-223-1999 de 11 de noviembre de 1999:

“Independientemente de las discusiones en orden al régimen jurídico e incluso a la posibilidad constitucional de estos entes, es lo cierto que nuestro legislador ha calificado con dichos términos diversos entes públicos. Y que, aún en ausencia de una regulación expresa, debe entenderse que la "institución semiautónoma" es manifestación del proceso de descentralización administrativa, por medio del cual el Estado transfiere una competencia a un ente público menor. La descentralización presupone, entonces, la creación de un ente público, que integrará la administración pública descentralizada con el objeto de cumplir determinados fines públicos. La creación de una persona jurídica pública titular de competencias descentralizadas señala, además, que el ente goza de una autonomía administrativa, dirigida precisamente a permitir el cumplimiento de sus competencias y satisfacer el fin público que justifica su creación. Ello por cuanto la personalidad jurídica, esencial en toda forma de descentralización, plena o no, implica por sí un mínimo de autonomía funcional y un grado mínimo de tutela administrativa. En ese sentido, continúa siendo válido el criterio externado por el Prof. Eduardo Ortiz:

"La autonomía administrativa podría definirse según nuestra Constitución, como la independencia de un ente en materia de gobierno y administración. La semiautonomía como una independencia menos completa para ese mismo fin", (ORTIZ ORTIZ, (Eduardo), Tesis de Derecho Administrativo, Editorial Stradtmann, S.A, San José, 1998, pág.339).

CONAPE goza de esa autonomía funcional, justificada por la necesidad de contar con un organismo independiente, encargado de administrar el fondo de préstamos para la educación. Es en virtud de esa finalidad que se le atribuye una competencia en el ámbito del crédito estudiantil.”

La autonomía de la Comisión Nacional de Préstamos para la Educación le hablita para encargarse de administrar el fondo de préstamos para la educación. Así, la Comisión tiene una competencia en el ámbito del crédito estudiantil.

El artículo 2 de la Ley N.° 6041 establece que la Comisión Nacional de Préstamos para la Educación administra un fondo para otorgar préstamos a costarricenses, para estudios de formación técnica, educación superior parauniversitaria, estudios de educación superior universitaria dirigidos a carreras y especializaciones de posgrado, dentro o fuera del país, basados en el mérito personal y las condiciones socioeconómicas de los beneficiarios.

De acuerdo con el artículo 3.d de la Ley N.° 6041 corresponde al Consejo Directivo de la Comisión, aprobar el Plan Anual de Colocaciones de los recursos del Fondo.

El numeral 20 de la misma Ley N.° 6041 indica que las recuperaciones de los préstamos que la Comisión otorgue, son parte del fondo que administra y que tiene por finalidad el crédito educativo.

“ARTICULO 20.- La Comisión contará con los recursos siguientes:(…)

d) Las recuperaciones de los préstamos que efectúen.”

Es claro que las recuperaciones de los préstamos son parte de los recursos ordinarios que la Comisión Nacional de Préstamos para la Educación administra como parte de su función esencial. De acuerdo con la Ley, los recursos provenientes de las recuperaciones de los préstamos deben utilizarse para financiar, a su vez, nuevos créditos educativos. La Comisión no está autorizada para otorgar una moratoria a sus deudores que prive a ese ente de los recursos provenientes de aquellas recuperaciones. La Ley obliga a la Comisión a procurar las recuperaciones e invertir esos recursos conforme el Plan Anual de Colocaciones para otorgar nuevos créditos educativos.

Ahora bien, el proyecto de Ley pretende incorporar un transitorio III a la Ley N.° 6041 que concedería, por ministerio de Ley, una moratoria sobre las deudas que pudieren generarse desde la fecha de entrada en vigencia del eventual transitorio y hasta doce meses contados a partir de esa fecha y que se originen en la falta de pago, en pagos realizados fuera de los plazos contractuales pactados, o en pagos parciales de los créditos para educación concedidos por la Comisión Nacional de Préstamos para la Educación.

Debe indicarse que una moratoria es la suspensión de los términos concedida a los deudores para que, en el intermedio, puedan procurarse bienes con los cuales pagar las deudas pendientes y vencidas. Asimismo, una moratoria puede conllevar la suspensión de las acciones judiciales contra los deudores que la ley otorga cuando las circunstancias generales (por ejemplo, un Estado de Emergencia) hacen difícil o imposible el pago de las obligaciones.

De seguido, es claro que el proyecto de Ley suspendería, por doce meses, las obligaciones de los deudores, beneficiarios de los créditos educativos, de la Comisión Nacional de Préstamos para la Educación. Esta suspensión beneficiaría a los deudores y fiadores que hayan incurrido en incumplimientos de pago con la Comisión por causa de haber perdido su empleo, o por el hecho de que su jornada laboral haya sido reducida, suspendida o porque tengan afectación en su actividad económica independiente producto del Estado de Emergencia decretado en ocasión de la pandemia del covid 19, y que puedan probarlo por cualquier medio admisible.

La moratoria suspendería la obligación de los deudores de abonar al capital, de pagar el correspondiente interés corriente vencido y de pagar eventuales intereses moratorios.

Es decir que a través de la incorporación de un transitorio III a la Ley N.° 6041, el Legislador estaría disponiendo de los recursos de la Comisión provenientes de la recuperación de los préstamos que ha efectuado, pues durante 12 meses, aquel ente no podría exigir, ni administrativa ni judicialmente, el pago de sus obligaciones a los deudores que califiquen como beneficiarios de la moratoria.

Además, la iniciativa mermaría, de forma temporal, las atribuciones de la Comisión para poder administrar parte esencial de sus recursos, que no podrían ser incorporados en el Plan Anual de Colocaciones.

Luego, en principio, el proyecto de Ley estaría violentando la autonomía administrativa pues la iniciativa legislativa implicaría, de un extremo, impedir que la Comisión Nacional de Préstamos para la Educación ejerza sus competencias y derechos como acreedor para exigir el cumplimiento de las obligaciones a su favor, pero además minaría las atribuciones de la Comisión en orden a establecer su Plan Anual de Colocaciones.

Adviértase que el proyecto de Ley, a pesar de que así se plantea en su exposición de motivos, no propone una autorización para que la Comisión establezca un programa temporal de moratoria por el Estado de Emergencia del COVID 19 – cosa que no violentaría la autonomía de CONAPE-; sino que, la iniciativa, más bien, otorgaría la moratoria violentando la autonomía administrativa de la Comisión Nacional de Préstamos para la Educación.

Con la deferencia que se debe a los legisladores – en virtud del principio de separación de poderes -, se sugiere enmendar el proyecto de Ley para que se establezca que se trataría, más bien, de una autorización para que CONAPE otorgue una moratoria en los términos que el Legislador estime razonable establecer. Esto además sería congruente con la exposición de motivos, en la cual se indica que la intención de los proponentes ha sido habilitar la posibilidad de que CONAPE pueda otorgar una moratoria a sus deudores afectados por el Estado de Emergencia del COVID-19.

C. EL PROYECTO CREARÍA UN SUBIDIO TEMPORAL.

En otro orden de cosas, conviene puntualizar que el proyecto de Ley crearía un subsidio temporal a favor de aquellos beneficiarios de la Comisión Nacional de Préstamos para la Educación, que hayan incurrido en incumplimientos de pago con la Comisión por causa de haber perdido su empleo, o por el hecho de que su jornada laboral haya sido reducida, suspendida o porque tengan afectación en su actividad económica independiente producto de la emergencia provocada por la pandemia del covid 19.

El subsidio consistiría en una suspensión, por doce meses, de sus obligaciones de abonar al capital, intereses corrientes y moratorios en virtud de créditos educativos concedidos por la Comisión.

Luego, es indudable que la moratoria otorgaría una ventaja patrimonial a los beneficiarios de la Comisión que hayan perdido su empleo, visto su jornada laboral reducida o su actividad económica afectada, todo en relación con la pandemia del COVID-19. Esta ventaja patrimonial sería financiada por la Comisión Nacional de Préstamos para la Educación pues la suspensión de las obligaciones de pago de sus deudores, supondría una merma temporal en los ingresos ordinarios de ese ente que éste estaría, sin embargo, en la obligación legal de sufrir.

De seguido, conviene indicar que, en principio, el otorgamiento del subsidio que constituiría la moratoria, estaría justificado en el Estado de Emergencia declarado por la pandemia del Covid 19 y que podría haber hecho difícil o imposible el pago de las obligaciones por parte de los deudores de la Comisión Nacional de Préstamos para la Educación. El fin público de este subsidio sería evitar una crisis financiera en el sector del crédito educativo ocasionado por un alud de defaults financieros de parte de los deudores de la Comisión Nacional de Préstamos para la Educación. Esto en ocasión de una Emergencia Nacional. (Adviértase que, en otra ocasión, la Procuraduría ha advertido que la posibilidad de otorgar moratorias en relación con deudas con instituciones públicas, está supeditada a la existencia real de un Estado de Emergencia, ver C-243-2005 de 4 de julio de 2005)

Es decir que el subsidio que prevé el proyecto de Ley tendría un fin público y un motivo real, objetivo y extraordinario. Se trataría de un subsidio razonable desde la perspectiva constitucional. (Ver OJ-105-2020 de 16 de julio de 2020 y OJ-89-2016 de 5 de agosto de 2016)

En todo caso, es importante también advertir que la moratoria prevista en el proyecto de Ley es congruente con el principio de igualdad, pues la iniciativa tendría un alcance genérico, sea todas aquellas personas beneficiarias de un crédito educativo que se encuentren en una situación de riesgo, debida a la pandemia del Covid 19, que eventualmente puede conducirlos a una situación de impago de sus obligaciones con la Comisión Nacional de Préstamos para la Educación. Por supuesto, correspondería a la Comisión hacer los estudios específicos para determinar si una persona en particular puede ser beneficiaria de la moratoria.

D. CONCLUSIÓN.

Con fundamento en lo expuesto, queda evacuada la consulta formulada respecto del texto actualizado Proyecto de Ley N° 22.291

Cordialmente,

Jorge Andrés Oviedo Álvarez

Procurador Adjunto

JAOA/hsc