Opinión Jurídica : 148 - del 14/09/2021

14 de setiembre del 2021

PGR-OJ-148-2021

Diputados (as)

Comisión Permanente de Asuntos Sociales

Asamblea Legislativa

Estimados (as) señores (as):

Con la aprobación del señor Procurador General de la República, me refiero a su oficio número AL-CPAS-256-2021, de 2 de setiembre de 2021, mediante el cual, dicha Comisión Permanente solicita el criterio de este Órgano Superior Consultivo sobre el proyecto de Ley denominado “REFORMA DE LOS ARTÍCULOS 565, 583 Y 586 DEL CÓDIGO DE TRABAJO (LEY N° 2 DE 27 DE AGOSTO DE 1943 Y SUS MODIFICACIONES) Y DEL ARTÍCULO 55 DE LA LEY ORGÁNICA DEL PODER JUDICIAL (LEY N° 8 DE 29 DE NOVIEMBRE DE 1937 Y SUS MODIFICACIONES)”, tramitado bajo el expediente legislativo N.º 22.532 y se acompaña una copia del mismo.

I.- Consideraciones sobre la naturaleza y alcances de nuestro pronunciamiento.

Resulta conveniente, desde ahora, definir la naturaleza jurídica de nuestro pronunciamiento y, consecuentemente, los efectos del criterio que se emite al respecto.

En primer lugar, debemos indicar que este Despacho despliega su función consultiva respecto de la Administración Pública. En ese sentido, el artículo 4° párrafo primero de nuestra Ley Orgánica (Nº 6815 de 27 de setiembre de 1982 y sus reformas) dispone lo siguiente:

"Los órganos de la Administración Pública, por medio de los jerarcas de los diferentes niveles administrativos, podrán consultar el criterio técnico-jurídico de la Procuraduría, debiendo, en cada caso, acompañar la opinión de la Asesoría Legal respectiva." (El subrayado es nuestro).

De la norma transcrita fácilmente se infiere que la Procuraduría General de la República sólo está facultada para emitir dictámenes a petición de un órgano que forme parte de la Administración Pública, en tanto ejecute función administrativa. A tales dictámenes el artículo 2° de la supracitada ley, les atribuye efectos vinculantes:

"Los dictámenes y pronunciamientos de la Procuraduría General constituyen jurisprudencia administrativa, y son de acatamiento obligatorio para la Administración Pública".

Ahora bien, pese a que la actividad esencial de la Asamblea Legislativa no forma parte de la función administrativa del Estado, este Despacho ha considerado que se encuentra legitimada para requerir nuestra intervención en materias que conciernan específicamente al ejercicio excepcional, por su parte, de la función administrativa y que, en tal caso, el respectivo pronunciamiento tendrá los efectos comentados.

No obstante, en un afán de colaborar con los señores miembros de la Asamblea Legislativa, mediante opiniones jurídicas no vinculantes, la Procuraduría ha venido evacuando las consultas que formulan los señores diputados en relación con un determinado proyecto de ley o en relación con aspectos que pueden considerarse cubiertos por la función de control político. Es claro que esta forma de colaboración no dispuesta en la Ley tiene como objeto, colaborar con el efectivo ejercicio de las altas funciones parlamentarias que la Constitución les atribuye y ello mediante un asesoramiento de índole estrictamente jurídico.

En consecuencia, en consideración a la investidura de los consultantes miembros de la citada Comisión y como una forma de colaboración institucional, emitiremos nuestro criterio sobre el referido proyecto de ley, planteando algunas reflexiones generales en torno a la propuesta normativa en cuestión, con la advertencia de que tal pronunciamiento carece –reiteramos- de efectos vinculantes, siendo su valor el de una mera opinión consultiva, similar a la que emitiría cualquier otro asesor jurídico; labor que en este caso le compete al Departamento de Servicios Técnicos de la Asamblea.

De previo a referirnos a su consulta, ante la indicación de que debíamos de responder esta solicitud dentro del término de 8 días, pues en caso contrario se asumiría que no se tienen objeciones al proyecto, interesa recordarle que las consultas facultativas como la presente, que se someten voluntariamente a la Procuraduría General de la República, no están expresamente reguladas por ninguna normativa en cuanto al plazo en que deben ser razonablemente evacuadas; lo cual nos ha llevado incluso a reafirmar que lo dispuesto por el numeral 157 del Reglamento Interior de la Asamblea Legislativa, se refiere a las consultas que de conformidad con el Derecho de la Constitución (arts. 88, 97, 167 y 190) deben serle formuladas obligatoriamente a las instituciones del Estado interesadas en un determinado proyecto de ley (Tribunal Supremo de Elecciones, Universidad de Costa Rica, Poder Judicial o una institución autónoma), no así a este otro tipo de consulta facultativa (Véanse al respecto, entre otros muchos, los pronunciamientos OJ-053-98, de 18 de junio de 1998; OJ-049-2004, de 27 de abril de 2004; OJ-060-2011, de 19 de setiembre de 2011; OJ-037-2012, de 6 de julio de 2012; OJ-055-2012, de 20 de setiembre de 2012; OJ-138-2017, de 15 de noviembre de 2017; OJ-141-2017, de 16 de noviembre de 2017; OJ-052-2018, de 12 de junio de 2018; OJ-009-2020, de 13 de enero de 2020 y OJ-055-2021, 8 de marzo de 2021).

Así las cosas, a continuación, emitiremos nuestro criterio no vinculante sobre la propuesta legislativa, en punto a aquellos aspectos concretos que consideramos relevantes y necesarios de comentar, según el contenido del proyecto de ley consultado. Y para ello, desde el punto de vista expositivo, seguiremos el orden cronológico del articulado del proyecto.

II.- Texto propuesto del Proyecto de Ley consultado, No. 22.532.

“LA ASAMBLEA LEGISLATIVA DE LA REPÚBLICA DE COSTA RICA

DECRETA:

REFORMA DE LOS ARTÍCULOS 565, 583 Y 586 DEL CÓDIGO DE TRABAJO

(LEY N° 2 DE 27 DE AGOSTO DE 1943 Y SUS MODIFICACIONES)

Y DEL ARTÍCULO 55 DE LA LEY ORGÁNICA DEL PODER

JUDICIAL (LEY N° 8 DE 29 DE NOVIEMBRE DE 1937

Y SUS MODIFICACIONES)

ARTÍCULO 1 – Adiciónese un inciso 15) al artículo 583 del Código de Trabajo (Ley N° 2 de 27 de agosto de 1943) y sus modificaciones, para que, de ahora en adelante, se lea de la siguiente manera:

Artículo 583- Además de los pronunciamientos expresamente señalados por este Código, únicamente son apelables las resoluciones que:

[…]

15) Resuelvan sobre el fondo en procesos de protección de fueros especiales y tutela del debido proceso, independientemente de la existencia de una relación de empleo público o privado.

ARTÍCULO 2 – Refórmese los artículos 565 y 586 del Código de Trabajo (Ley N° 2 de 27 de agosto de 1943) y sus modificaciones, para que, de ahora en adelante, se lea de la siguiente manera:

Artículo 565- Toda sentencia de condena a pagar una obligación dineraria implicará para el deudor, salvo decisión o pacto en contrario, aunque no se diga expresamente:

[…]

2- La obligación de adecuar los extremos económicos principales, actualizándolos a valor presente, en el mismo porcentaje en que haya variado el índice de precios para los consumidores del Área Metropolitana que lleve el órgano oficial encargado de determinar ese porcentaje, desde el momento en que sea exigible la obligación y hasta su efectivo pago.

El cálculo de intereses se hará sobre los montos condenados o resultantes después de su liquidación, antes de ser llevados a valor presente, y luego se hará la adecuación indicada en el último párrafo, únicamente sobre los extremos principales.

Artículo 586- Procede el recurso para ante el órgano de casación contra la sentencia del proceso ordinario y también, salvo disposición expresa en contrario, contra los demás pronunciamientos con autoridad de cosa juzgada material, por razones procesales y sustantivas, siempre y cuando en el proceso en que se dicten sea inestimable o, en caso contrario, de una cuantía determinada exclusivamente por el valor de las pretensiones no accesorias, que sea superior al monto fijado por la Corte Suprema de Justicia para la procedencia del recurso de casación, según la competencia otorgada al efecto por la Ley N.° 7333, Ley Orgánica del Poder Judicial, de 5 de mayo de 1993. En los demás casos, así como en los procesos por riesgos de trabajo, cualquiera sea su cuantía, la sentencia admite únicamente el recurso de apelación para ante el tribunal de apelaciones competente. Cuando se requiera impugnar la sentencia que resuelve sobre el fondo en procesos de protección de fueros especiales y tutela del debido proceso, se procederá de conformidad con lo indicado en el inciso 15) del artículo 583 de este código.

Los recursos de casación y de apelación deberán ser presentados ante el juzgado; el primero dentro de diez días y el segundo dentro de tres días, a partir de la notificación de la sentencia.

ARTÍCULO 3 – Refórmese el artículo 55 de la Ley Orgánica del Poder Judicial (Ley N° 8 de 29 de noviembre de 1937 y sus modificaciones), para que, de ahora en adelante, se lea de la siguiente manera:

Artículo 55.- La Sala Segunda conocerá:

[…]

2- Del recurso de casación en los asuntos de la jurisdicción de trabajo cuya cuantía, determinada exclusivamente por el monto de sus pretensiones no accesorias, conforme a la cuantía que para este recurso establezca la Corte Plena, o cuando la cuantía sea inestimable. Lo que resuelva la Sala sobre la competencia para conocer del recurso de casación será vinculante para los otros órganos jurisdiccionales.

[…]

Rige a partir de su publicación.”

III.- Criterio no vinculante de la Procuraduría General.

Conforme a la exposición de motivos este proyecto de ley tiene por finalidad agilizar el trámite, pero especialmente la resolución judicial de los denominados fueros especiales introducidos por la denominada Reforma Procesal Laboral, esto al proponer un cambio del recurso con el que actualmente se impugnan las resoluciones de fondo de tales procesos sumarísimos, para que no sea a través de un recurso de casación –como lo es desde aquella Reforma-, sino de apelación presentado ante el Juzgado a quo, y que será resuelto por Tribunales de Apelación. Y para ello se sugiere la inclusión de un nuevo inciso en el artículo 583 del Código de Trabajo vigente, así como la reforma de otros artículos conexos a la pretendida regulación.

Por otra parte, se pretende también reformar en el inciso 2. del artículo 565 del Código de Trabajo, relativo a la obligación de adecuar –indexar- los extremos económicos, para que con esta iniciativa se pueda modificar la frase “entre el mes anterior a la demanda y el precedente a aquel en que efectivamente se realice el pago”, ya que se estima ello podría ser contrario a lo dispuesto en la jurisprudencia laboral y por el artículo 41 de la Constitución Política – reparación integral de los daños causados-.

En lo atinente al cambio del régimen recursivo en los denominados fueros especiales, si bien hemos de reconocer, tal y como lo ha hecho la Sala Constitucional en múltiples ocasiones, que es al legislador en uso de sus amplias potestades discrecionales de configuración normativa, a quién le compete el diseño de los diferentes procesos jurisdiccionales y la determinación de las reglas especiales que deberán aplicarse, que permitan dar solución a las necesidades sociales, según la materia de que trate; no teniendo más límite que los principios de razonabilidad y proporcionalidad a fin de no quebrantar el derecho a una justicia pronta y cumplida, así como otros derechos fundamentales relativos al debido proceso (Entre otras, las sentencias Nos. 486-94 de las 16:03 hrs. del 25 de enero de 1994, 2003-05090 de las 14:44 hrs. del 11 de junio de 2003, 2009-11098 de las 12:35 hrs. del 10 de julio de 2009, 2012-17019 de las 14:30 hrs. del 5 de diciembre de 2012, 13-011706 de las 11:44 hrs del 30 de agosto del 2013, 2017-04005 de las 10:40 hrs. del 15 de marzo de 2017 y 2019-020596 de las 19:15 hrs. del 25 de octubre de 2019; citados en el pronunciamiento OJ-009-2019, salvo el último), lo cierto es que, por el contenido de la reforma propuesta, ha de considerarse que las modificaciones propuestas por iniciativa de la Corte Suprema de Justicia e introducidas entonces por la denominada Reforma Procesal Laboral –Ley No. 9343-, en materia de impugnación de resoluciones y sentencias en la jurisdicción laboral, pretendieron armonizar la creación de procedimientos sumarísimos especiales, como los de “Protección en fueros especiales y tutela del debido proceso”, con los principios de celeridad y de reducción de instancias dentro del proceso laboral. Y por ello se introdujeron concretas reformas a fin de limitar el uso, a veces excesivo, del recurso de apelación, acentuando el principio de taxatividad, de modo que aquél recurso sería procedente solo contra resoluciones que expresamente señale el Código, evitando que este medio de impugnación sea utilizado inadecuadamente para retrasar la resolución definitiva del proceso; redefiniéndose la competencia y el número de los Tribunales de Apelación de esa jurisdicción especializada -Transitorio VI de la Ley No. 9343-. Y por ello se decantó por establecer el recurso de casación –por razones procesales y sustantivas-, como único medio de impugnación procedente contra las sentencias dictadas en aquellos fueros especiales, a fin de lograr la reducción de instancias y la reorganización de los órganos jurisdiccionales que se encargarían de impartir justicia en materia laboral (Véase expediente legislativo No. 15.990 [1]).

Para evitar entonces contradicciones teleológicas, con innegable incidencia material –de algún grado- en la organización judicial, recomendamos reexaminar la propuesta de cara a las finalidades perseguidas con la Reforma Procesal Laboral y ponderar si con su promulgación se satisfarán o no una necesidad social imperiosa o un interés público imperativo (Al respecto véanse las sentencias Nºs 3550-92, 6273-96, 4205-96 y 4857-96, de la Sala Constitucional), lo que le dará en última instancia pertinencia y viabilidad jurídica al proyecto.

Y en lo que respecta a la reforma del inciso 2. del artículo 565 del Código de Trabajo, a fin de ampliar “desde la fecha de exigibilidad de la obligación” el lapso hasta hoy determinado para la indexación extra convencional de los montos dinerarios pretendidos en una demanda laboral, debemos indicar que contrario a lo que se afirma en la exposición de motivos, la Sala Constitucional determinó que la actual regulación de la indexación en lo laboral, introducida por la Reforma Procesal Laboral, no es inconstitucional ni atenta contra el principio de progresividad de derechos, sino producto válido y razonable de la libertad de configuración con la que cuenta el legislador para diseñar, en este caso la indexación laboral, en determinados supuestos y pautas generales que permitan adecuar la actividad jurisdiccional.

Al respecto, la Sala Constitucional afirmó:

“IV.- SOBRE EL FONDO. Alega el actor que la norma impugnada viola el principio de progresividad de los derechos, pues antes de la reforma legal, se concedía la indexación sin restricciones temporales y, actualmente, se obliga al trabajador a demandar al patrono para obtener el derecho, so pena que deje pasar el tiempo y la indexación prescriba mes a mes. Esto sería lesivo a sus derechos fundamentales. El Tribunal no comparte el criterio del actor. En este sentido es importante destacar, en primer término, que antes de la reforma procesal laboral que dio como resultado la modificación al artículo 565, inciso 2), del Código de Trabajo, no había norma alguna que autorizara y regulara la indexación. Por resolución No. 2009-0260 de las 10:20 hrs. del 22 de abril de 2009, la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia, cambió la línea jurisprudencial que, hasta ese momento, negaba ese reconocimiento y determinó que es posible indexar, de manera extraconvencional, los montos dinerarios de los derechos laborales pretendidos en una demanda de trabajo. Ese criterio jurisprudencial fue cuestionado ante este Tribunal, pero mediante voto No. 2009-0260, de las 10:25 hrs. del 26 de marzo de 2009, la Sala Constitucional determinó que no era inconstitucional. Es así como, hasta la reforma del artículo 565, inciso 2, del Código de Trabajo, el reconocimiento y la aplicación de la indexación tuvo origen jurisprudencial. La jurisprudencia pueda ser modificada en cualquier momento, sea en razón de un nuevo replanteamiento del tema, de un cambio en la integración del Tribunal que la emitió, etc. Con la promulgación de la Ley No. 9343, del 25 de enero de 2016, “Reforma Procesal Laboral”, esa figura se incorporó a la legislación nacional, mediante la reforma al artículo 565 del Código de Trabajo. La emisión de una norma que regula lo que hasta ese momento se disponía por jurisprudencia, constituye un claro avance en la protección de los derechos. De ahí que el alegato sobre la violación al principio de progresividad de los derechos no tiene cabida, en tanto el Tribunal considera que la promulgación de una disposición que norme el instituto de la indexación, fortalece la seguridad jurídica y supone un avance claro en la protección de los derechos de los administrados. Ahora bien, la estructura que el legislador le dio a la indexación, cómo debe regularse, es un tema que queda a su entera discrecionalidad. Es importante recordar que el legislador tiene libertad de configuración para diseñar las alternativas que corresponden a cada una de las distintas ramas del Derecho y los mecanismos, en este caso la indexación, que se debe aplicar en determinados supuestos; también para establecer pautas generales que permitan adecuar la actividad jurisdiccional de manera que se brinde el mejor servicio público. Esta potestad es plena, en tanto sus elecciones no supongan una infracción a las garantías de tutela judicial efectiva previstas en la Carta Fundamental o a los parámetros constitucionales de razonabilidad y proporcionalidad, lo que no sucede en este caso.” (Resolución No. 2018-001038 de las 09:40 hrs. de 24 de enero de 2018, Sala Constitucional).

En todo caso, como bien se advierte, es discrecional el ejercicio de la potestad de modificación legislativa en la materia.

Por último, con independencia de que pueda afirmarse y sostenerse de nuestra parte que el contenido del presente proyecto de ley causa una afectación indirecta o secundaria en la organización y funcionamiento del Poder Judicial, porque no crea, modifica sustancialmente o elimina, en modo alguno, las funciones que naturalmente deben realizar los órganos jurisdiccionales y administrativos de aquél Poder de la República, en el tanto la propia Sala Constitucional, refiriéndose al alcance del ordinal 167 constitucional, ha sostenido que dicha consulta resulta obligatoria cuando lo discutido en la Asamblea es un proyecto de ley que pretenda establecer reglas de funcionamiento y organización del Poder Judicial, entendido esto no apenas como las disposiciones que regulen la creación de tribunales de justicia o competencias jurisdiccionales, sino incluso aquellas que dispongan sobre modo de ejercicio de dichas competencias; es decir, sobre la forma en que el Poder Judicial lleva a cabo su función jurisdiccional, incluidas normas propiamente procesales (Resolución No. 13273-2001 de las 11:44 hrs. del 21 de diciembre de 2001; entre otras), y por la existencia misma de criterios no unánimes sobre la materia al seno de la propia Sala Constitucional, sugerimos consultarlo a la Corte Suprema de Justicia para que ésta se pronuncie al respecto.

Conclusión:

De conformidad con lo expuesto, esta Procuraduría estima que el proyecto de ley consultado presenta algunos inconvenientes a nivel jurídico, según lo señalado, especialmente en lo relativo a los cambios propuestos en materia de indexación laboral, porque lejos de lo expuesto en su exposición de motivos, su actual regulación normativa fue avalada por la Sala Constitucional.

Por lo demás, es obvio que su aprobación o no es un asunto de política legislativa que le compete en forma exclusiva a ese Poder de la República.

Se deja así evacuada su consulta en términos no vinculantes.

MSc. Luis Guillermo Bonilla Herrera

Procurador Adjunto

Área de la Función Pública

LGBH/ymd

[1] Tal y como lo reseñamos en la OJ- 113-2016, de 3 de octubre de 2016, conviene recordar que la Reforma Procesal Laboral fue tramitada originalmente bajo el expediente legislativo n.° 15990. El procedimiento legislativo dentro de ese expediente se inició el 29 de agosto de 2005 y el proyecto se aprobó en primer debate el 31 de julio del 2012 y en segundo debate el 13 de setiembre de 2012. A pesar de lo anterior, el decreto legislativo que resultó de ese trámite (que es precisamente el n.° 9076 mencionado) fue vetado por el Poder Ejecutivo, veto que se materializó por medio de los oficios DP-0603-2012 del 9 de octubre de 2012 y DP-0316-2013 del 20 de mayo de 2013. Posteriormente, el 12 de diciembre de 2014, mediante el acuerdo ejecutivo 021 MP-MTSS-MJ (comunicado a la Asamblea Legislativa por medio del oficio DM-1162-2014) el Poder Ejecutivo decidió levantar el veto que había interpuesto la Administración anterior. Contra ese levantamiento se plantearon varias acciones de inconstitucionalidad, las cuales fueron resueltas por la Sala de la materia mediante la sentencia n.° 12251-2015 de las 11:31 horas del 7 de agosto de 2015. En esa sentencia la Sala decidió, entre otras cosas, declarar con lugar la acción contra el levantamiento del veto por razones de inconstitucionalidad, por lo que declaró la existencia de un vicio en el procedimiento legislativo y anuló la sanción que el Poder Ejecutivo le había dado al decreto legislativo n.° 9076. Además, ordenó retrotraer el procedimiento legislativo al 20 de mayo de 2013, fecha en la que el Poder Ejecutivo emitió el oficio DP-0316-2013 mencionado. Ante esa situación, y debido a las dudas en cuanto al procedimiento que se debía seguir para aprobar el proyecto de ley tramitado bajo el expediente n.° 15990, las diversas fracciones legislativas decidieron presentar un nuevo proyecto de consenso, tomando como base el decreto legislativo n.° 9076. Ese proyecto fue presentado el 3 de diciembre de 2015 y se le asignó el expediente n.° 19819. Fue aprobado en primer debate el 8 de diciembre de 2015, en segundo debate el 13 de diciembre de 2015, y fue sancionado por el Poder Ejecutivo, como ley de la República (ley n.° 9343), el 25 de enero de 2016, con vigencia a partir del 26 de julio de 2017.