Dictamen : 262 - del 09/09/2021

9 de setiembre del 2021

PGR-C-262-2021

Señor

Alejandro Muñoz Villalobos

Presidente

Refinadora Costarricense de Petróleo S.A. (RECOPE)

Estimado señor:

Con la aprobación del señor Procurador General de la República, doy respuesta a su oficio número P-0579-2020, de fecha 19 de agosto del 2020, por medio del cual solicita el criterio de la Procuraduría General, en relación con las siguientes interrogantes:

“1. ¿Si el complemento del desarraigo constituye un derecho adquirido para el trabajador?

2. ¿De derogarse la reglamentación interna que justifica el desarraigo, debe mantenerse el pago dentro del salario a trabajadores que previamente lo disfrutaban?

3. De eliminarse el complemento de Desarraigo, ¿debe de darse el debido proceso a través de un Procedimiento sumario, a los funcionarios que resultaren afectados?

Para mayor abundamiento a la consulta, de conformidad con el Reglamento de Desarraigo de RECOPE, se entiende por desarraigo “…el reconocimiento de tipo económico que se hace al funcionario que presta servicios en los centros de producción, almacenamiento o distribución alejados de la capital, en compensación por los perjuicios o desventajas que le puede acarrear el permanecer en una zona que le dificulta su desarrollo profesional y su enriquecimiento cultural y social. El estímulo pretende la presencia y concurso de profesionales oriundos o no, en los sitios donde la empresa debe realizar actividades.” (artículo 1 del Reglamento de Desarraigo). “

En primer lugar, debemos indicarle que no nos es posible atender la consulta en los términos en que fue formulada, pues de hacerlo, por el efecto vinculante de nuestros dictámenes, estaríamos sustituyendo indebidamente a la Administración activa en la toma de decisiones muy particulares que no nos competen.

Entiéndase que si accediéramos a emitir nuestro criterio sobre lo consultado, en razón de los efectos vinculantes de nuestros dictámenes, RECOPE quedaría vinculado por nuestro pronunciamiento y, consecuentemente, la decisión final sobre la materia en consulta no estaría exclusivamente residenciada en esa Refinadora, sino, en buena parte, en este órgano superior consultivo; lo cual, más que desnaturalizar la distribución de competencias que hace nuestro régimen administrativo, implicaría un desapoderamiento ilegítimo.

Valga resaltar, en todo caso, que la determinación y conflictos que surjan respecto de las ventajas adicionales que fijan el contenido económico de la relación laboral es propio de resolverse en la sede administrativa y/o en la vía jurisdiccional correspondiente, y no involucra –en principio- un tema que competa dilucidar a esta Procuraduría. Esta precisión se realiza por lo consultado en la primera interrogante, en orden al tema de si el complemento del desarraigo constituye un derecho adquirido para el trabajador, lo cual, desde luego, es un asunto que compete a esa Administración dilucidar a la luz de cada caso concreto que se pueda presentar o bien en la vía jurisdiccional competente.

En segundo lugar, del análisis de los antecedentes de esta solicitud de criterio y lo dispuesto por la Junta Directiva de RECOPE, en el Artículo N° 4, de la Sesión Ordinaria N° 5184-156, celebrada el lunes 28 de setiembre de 2020, se observa que se procedió a derogar el Reglamento para el pago de la compensación del desarraigo.

Puntualmente en ese acuerdo se dispuso:

“JUNTA DIRECTIVA

Acuerdo.

1º-Dar por recibido el oficio GG-0699-2020, de fecha 18 de setiembre de 2020, suscrito por el Ing. Max Umaña Hidalgo, Gerente General, mediante el cual, conforme a lo dispuesto por el Consejo Consultivo en el Artículo N° 3 inciso 3.1, 3.2 y 3.3, de la Sesión N° 35-2020, celebrada el 15 de setiembre de 2020, se remite para conocimiento de los miembros de esta Junta Directiva, lo siguiente:

a) Oficio DRH-0990-2020, remitido por las señoras Zoraida Fallas Cordero, Directora Jurídica y Emilce Castro Álvarez, Directora de Recursos Humanos, que incluye el análisis técnico y legal integrado, para recomendar la derogatoria del Reglamento para el pago de la Compensación del Desarraigo.

b) Oficio P-DJ-0609-2020 y P-DJ-0616-2020, suscrito por la señora Zoraida Fallas Cordero, Directora Jurídica, donde se elabora análisis a la Propuesta del Reglamento para la Concesión de Vivienda o para el Arrendamiento de Vivienda, y además, se anexa el texto completo de la propuesta.

2º-Acoger la propuesta de la Administración y con fundamento en el GG-0699-2020, de fecha 18 de setiembre de 2020, suscrito por el Ing. Max Umaña Hidalgo, Gerente General y sus anexos; criterios técnicos y legales, se deroga el Reglamento para el Pago de la Compensación del Desarraigo. Asimismo se instruye a la Administración que previo a la implementación de los efectos que dicha derogatoria conlleva, deberá llevar a cabo las acciones que en derecho correspondan y se otorgue el debido proceso administrativo a todos aquellos funcionarios que se ven afectadas por dicha derogatoria y si fuese pertinente, en atención de las definiciones jurisprudenciales que eventualmente pueda definir la Procuraduría General de la República, en respuesta a la consulta planteada por la Presidencia de la Empresa, se proceda en observancia y respeto a aquellos funcionarios que hayan adquirido derechos de buena fe.”[1] (El subrayado no pertenece al original)

Bajo esa inteligencia, y en relación con las dos consultas restantes, carece de relevancia pronunciarse sobre lo allí consultado, pues no solamente la Junta Directiva de RECOPE procedió a derogar el Reglamento para el pago de la compensación del desarraigo en la citada sesión, celebrada el 28 de setiembre del 2020, antes de la emisión del pronunciamiento solicitado a la Procuraduría, sino que además instruyó que previo a la implementación de los efectos que dicha derogatoria conllevaba, debían realizarse las acciones que en derecho correspondían y otorgarse el debido proceso administrativo a todos aquellos funcionarios que se pudieran ver afectados por esa derogatoria.

Recordemos que nuestra labor asesora por su naturaleza es previa a la toma de decisiones por parte de la Administración consultante y el pronunciamiento que se emita resulta ser un insumo importante a valorar.

No obstante lo expuesto, advertimos que en casos como el consultado RECOPE debe garantizar que con la decisión tomada no se afecten ni amenacen los derechos o situaciones jurídicas ya consolidadas, ni privar a los beneficiarios de las sumas ya devengadas por aquel concepto (artículo 17 Ley General de la Administración Pública), toda vez que solo así procedería excluir hipotéticamente la presencia de efectos adversos retroactivos, constitucionalmente prohibidos (artículos 34 y 129 de la Constitución Política).

Ergo, es la Institución consultante, y no esta Procuraduría General, la que debe apreciar el mérito; es decir, la oportunidad o conveniencia de la medida tomada en este caso, en aras de satisfacer de la mejor manera el interés público (dictámenes C-135-2010 de 6 de julio de 2010 y C-056-2011 de 04 de marzo de 2011).

En tercer lugar, conforme fue informado por la propia Asesoría Legal de RECOPE, debe resaltarse que a nivel judicial en el Tribunal Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda, se tramitó una medida cautelar bajo el expediente judicial n° 20-005153-1027-CA, la cual fue declarada sin lugar, y que guarda relación con la decisión tomada por RECOPE en orden a la derogatoria del Reglamento que regulaba el tema del pago del desarraigo.

Aunado a lo anterior, según se nos indicó vía correo electrónico, por parte de esa misma Asesoría, tienen noticia de que 75 funcionarios interpusieron un ordinario laboral en los Tribunales de Limón, sin embargo, a la fecha no se les ha notificado el traslado de esa demanda. Lo anterior, constituye otro motivo adicional que nos impide referirnos a lo consultado, por cuanto existe evidencia que el asunto ya se judicializó.

Tómese en cuenta que, ha sido criterio reiterado en la jurisprudencia administrativa de este órgano superior consultivo que, a fin de evitar interferencias con el ejercicio de la función jurisdiccional y de respetar el criterio de jerarquía normativa, los asuntos objeto de discusión ante los órganos jurisdiccionales son materia no consultable. (Al respecto, véanse los pronunciamientos Nos. OJ-043-2003 de 12 de marzo de 2003, C-053-2010 del 25 de marzo de 2010, C-278-2011 del 10 de noviembre de 2011, C-18-2014 de 17 de enero de 2014, C-136-2014 de 2 de mayo de 2014, OJ-065-2014 de 25 de junio de 2014 y C-226-2016 de 31 de octubre de 2016, OJ-130-2017 de 9 de marzo de 2017, entre otros).

Conclusión:

Por las razones expuestas en este pronunciamiento deviene inadmisible su gestión, y, por ende, se deniega su trámite y se archiva.

Cordialmente.

Yansi Arias Valverde

Procuradora Adjunta

Dirección Función Pública

YAV/HCM

[1] Información tomada del Sistema Costarricense de Información Jurídica (SCIJ). Ir a la página del SCIJ-SINALEVI (Sistema Nacional de Legislación Vigente). Reglamento 5184-A del 28 de setiembre del 2020, “Deroga Reglamento para el pago de la compensación del desarraigo”, emitido por la Refinadora Costarricense de Petróleo, datos de publicación La Gaceta 250 del 14 de octubre del 2020.