Dictamen : 185 - del 28/06/2021

28 de junio del 2021

C-185-2021

 

Señor

Erick Adrián Guzmán Vargas

Secretario General

Tribunal Supremo de Elecciones

(TSE)

 

Estimado señor:

Con la aprobación del señor Procurador General de la República, me refiero a su oficio N° STSE-1086-2019, mediante el cual se nos remitió copia certificada del expediente N° 0043-PA-2018, concerniente al procedimiento administrativo ordinario tendiente a la declaratoria de nulidad absoluta, evidente y manifiesta del reconocimiento de la menor de edad xxx, el cual corresponde a las citas de nacimiento N° xxx.

Lo anterior, de conformidad con lo dispuesto en la resolución del Tribunal Supremo de Elecciones dictada a las diez horas con cuarenta y cinco minutos del veinticuatro de mayo del dos mil diecinueve, en la que se ordenó remitir dicho expediente a esta Procuraduría General, a efectos de que se emita el correspondiente dictamen favorable previsto en el numeral 173 de la Ley General de la Administración Pública.

I.                   ANTECEDENTES RELEVANTES

 

De previo a entrar al análisis que requiere la gestión planteada por el TSE, nos permitimos hacer un recuento de los antecedentes más relevantes del caso que se desprenden del expediente administrativo que nos fuera remitido junto con el oficio referido supra, en los siguientes términos:

 

1.      En fecha 19 de octubre del 2011, en el Hospital Dr. Tony Facio de la ciudad de Limón, nació la menor de nombre xxx, declarada de padre desconocido (folio 22 del expediente administrativo).

 

2.      La madre de la citada menor –quien al momento de dar a luz tenía 15 años de edad- de nombre xxx, portadora de la cédula de identidad número xxx, falleció durante el parto, a causa de eclampsia y daño alveolar difuso (folios 51 y 100 del expediente administrativo), por lo que la declaración la realizó la abuela materna, señora xxx, portadora de la cédula de identidad número 6-190-338 (folio 22 del expediente administrativo).

 

3.      Un año después del nacimiento de la niña, propiamente en fecha 29 de octubre del 2012, la abuela materna de la menor, sea la señora xxx, se apersonó a la oficina del Registro Civil de la ciudad de Limón, en compañía del señor xxx, identificación N° xxx, de nacionalidad nicaragüense, en donde se firmó un acta de reconocimiento, en la cual el señor xx declaró reconocer a la menor xxx como su hija. El consentimiento del otro progenitor –que se requiere para efectos legales- lo otorgó y firmó la señora xxx (folio 40 del expediente administrativo).

 

4.      Posteriormente, el Patronato Nacional de la Infancia comunicó a las autoridades del Tribunal Supremo de Elecciones sobre las posibles irregularidades cometidas al inscribir el mencionado reconocimiento a efectos de que se anulara, dado que no se contó con el consentimiento de la madre, por encontrarse fallecida, ni tampoco existió autorización expresa de un Juez de Familia, además de haberse realizado con fines ajenos a la protección de los derechos de la menor (folio 33 del expediente administrativo).

 

5.      En virtud de lo anterior, el Registro Civil dispuso instruir lo correspondiente sobre el posible vicio de nulidad en el reconocimiento de la niña y el asentimiento de la abuela materna de la menor (folio 3 del expediente administrativo), lo cual efectivamente se llevó a cabo por parte de la Sección de Actos Jurídicos del Registro Civil (folios 28 y siguientes del expediente administrativo).

 

6.      Del informe rendido por la trabajadora social del Patronato Nacional de la Infancia de la Oficina Local de Limón en fecha 9 de noviembre del 2016 –que corresponde a un expediente abierto por causa de negligencia en el cuido de la menor-, se desprende que la niña nació con serios problemas de salud (síndrome de West, neumopatía crónica, encefalopatía no progresiva, encefalopatía crónica y laringotraqueomalacia, véase folio 35 del expediente admnistrativo), y fue hospitalizada por negligencia de la guardadora, que era su abuela materna.

 

7.      Dicho informe acreditó, en orden al reconocimiento que aquí estamos analizando, que existió una irregular “negociación” que realizó la señora xxx con el señor xxx, que es un nicaragüense que se encontraba en condición de indocumentado, para reconocer a la niña y, de esta forma, lograr la obtención de su cédula de residencia en Costa Rica. Lo anterior, a cambio de dinero que le fue pagado a la abuela de la menor para brindar su consentimiento para realizar el reconocimiento de niña (folios 35-36 del expediente administrativo).

 

8.      El citado informe del PANI determinó que el padre biológico de la niña no la reconoció y que estaba privado de libertad incluso desde antes de que ella naciera. Asimismo, que el señor xxx, quien fue compañero sentimental de una de las tías de la menor, la reconoció únicamente para obtener su cédula de residencia, pero no tiene ninguna vinculación con la niña (folios 36-37 del expediente administrativo).

 

9.      Ante los hallazgos de tal informe, la trabajadora social recomendó remitir el expediente para iniciar la Declaratoria de Abandono de la menor y solicitar un cupo para la niña en el Hogar Manos Abiertas, como una alternativa de protección. Asimismo, siendo que la niña xxx fue reconocida de manera anómala y para beneficiar irregularmente a terceros, se recomendó proceder con la denuncia penal correspondiente contra la señora xxx y el señor xxx (folio 37 del expediente administrativo).

 

10.  Después de las investigaciones llevadas a cabo, mediante resolución N° 8129-P-2018 dictada por el Tribunal Supremo de Elecciones a las 14:15 horas del 21 de noviembre del 2018, dentro del expediente de ocurso N° 53664-2016, se ordenó –entre otras disposiciones- tramitar el procedimiento administrativo de nulidad de reconocimiento en el asiento de nacimiento que lleva el número 586, conforme lo establecido en el numeral 173 de la Ley General de la Administración Pública, por lo que se ordenó notificar de inmediato tal resolución al Secretario General de ese Tribunal para que iniciara el procedimiento administrativo ordinario, fungiendo en calidad de Órgano Director (folios 112-121 del expediente administrativo).

 

11.   Mediante resolución de las 14:00 horas del 21 de enero del 2019, la Secretaría del Tribunal Supremo de Elecciones dispuso iniciar el procedimiento administrativo ordinario tendiente a declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta de la inscripción del reconocimiento de paternidad de la menor xxx, citas de inscripción n° xxx, por el señor xxx, pasaporte nicaragüense n° xxx, a tramitarse bajo el expediente N° 0043-PA-2018 (folios 139-143 del expediente administrativo).

 

12.  Lo anterior, haciendo una determinación de los hechos y una correcta intimación acerca de los posibles motivos de nulidad, y convocando a los señores xxx y al PANI a una audiencia oral y privada a realizarse el día 18 de marzo del 2019. Dicha resolución esclarece la naturaleza del procedimiento a realizar, su objeto, el régimen jurídico aplicable, el derecho de audiencia y defensa, la determinación y puesta a disposición de la prueba documental, así como los medios recursivos que cabían contra la citada resolución (folios 139-143 del expediente administrativo).

 

13.  La citada resolución fue debidamente comunicada al PANI en fecha 22 de enero del 2019 (veáse acta de notificación a folio 144) y a la señora xxx (véase acta de notificación a folio 150). A pesar de los múltiples esfuerzos realizados para localizar y notificar personalmente al señor José xxx, ello fue materialmente imposible (folios 145-147,149 y 156). En razón de ello, al señor xxx se le notificó por medio de edictos, haciéndose tres publicaciones consecutivas en el Diario Oficial La Gaceta, los días 13,14 y 15 de febrero del 2019 (folios 157-163 del expediente administrativo).

 

14.  En la hora y fecha señalada para la realización de la correspondiente audiencia oral y privada, se hizo constar que ninguna de las partes del procedimiento, a pesar de haber sido debidamente notificadas, se hizo presente al Despacho, por lo que no se celebró la audiencia respectiva (folio 164 del expediente administrativo).

 

15.  Luego de la instrucción del procedimiento administrativo, la Secretaría del Tribunal Supremo de Elecciones, en calidad de Órgano Director, elaboró el respectivo informe, fechado 23 de mayo del 2019.  En dicho informe se hizo un recuento de los antecedentes del caso, los resultados de la investigación y los aspectos jurídicos que median en el asunto investigado, rindiendo finalmente su conclusión y recomendación al Tribunal Supremo de Elecciones, para que éste, en condición de Órgano Decisor, si a bien lo tenía, remitiera las diligencias a esta Procuraduría General.  Ello a efectos de obtener el dictamen favorable de rigor, de previo a anular el acto administración en cuestión (folios 165-174 del expediente administrativo)

 

16.  Mediante resolución del Tribunal Supremo de Elecciones dictada a las 10:45 horas del 24 de mayo del 2019, se dispuso remitir las diligencias a esta Procuraduría General, a fin de que se emita el dictamen correspondiente, de conformidad con lo establecido en el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública (folio 176).

 

II.                GENERALIDADES SOBRE LA NULIDAD ABSOLUTA, EVIDENTE Y MANIFIESTA

 

En numerosas oportunidades, este Órgano Asesor se ha referido a la potestad extraordinaria que ostenta la Administración para anular, en sede administrativa, un acto declaratorio de derechos, siempre que se trate de una nulidad absoluta, evidente y manifiesta, y que se hayan cumplido a cabalidad los requisitos formales que exige el ordenamiento para tales efectos, de conformidad con lo establecido en el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública (Ver, entre otros, nuestros dictámenes números C-233-2006, C-224-2008, C-245-2009, C-062-2010, C-259-2011, C-041-2012, C-281-2013, C-425-2014, C-118-2015, C-056-2016, C-106-2017, C-341-2019, C-373-2019 y C-059-2020, los cuales pueden ser consultados en el sitio electrónico www.pgr.go.cr/scij).

 

El exigir que la nulidad sea no solo absoluta, sino que revista las características de evidente y manifiesta –además de requerirse el respeto riguroso a un procedimiento ordinario que garantice plenamente el escuchar y analizar la posición de la persona eventualmente afectada por la anulación– tiene raigambre en los principios que fluyen de los artículos 11 y 34 de la Constitución Política. 

 

A la luz de esos principios, se le prohíbe a la Administración suprimir libremente aquellos actos que haya dictado confiriéndole derechos subjetivos a los particulares, pues los citados derechos constituyen un límite en relación con la posibilidad de anular, revocar o modificar unilateralmente tales actos, salvo que se configuren los requisitos establecidos al efecto, que permitan ejercer una autotutela en casos calificados (Principio de Intangibilidad de los Actos Propios).

 

En ese sentido, de forma inveterada esta Procuraduría ha señalado que este tipo de nulidad se caracteriza por ser fácilmente perceptible, pues "está referida a la existencia de vicios del acto que sean notorios, claros, de fácil esfuerzo y análisis para su comprobación, ya que el vicio es evidente, ostensible, que hace que la declaratoria de la nulidad absoluta del acto sea consecuencia lógica, necesaria e inmediata, dada la certeza y evidencia palpable de los vicios graves que padece el acto de que se trate" (Dictamen C-104-92 de 3 de julio de 1992 emitido por la Procuraduría General de la República).

 

Ahora bien, como ya indicamos supra, la anulación en sede administrativa está sujeta a los términos del artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública, norma que dispone lo siguiente:

 

“Artículo 173.

1) Cuando la nulidad absoluta de un acto declaratorio de derechos sea evidente y manifiesta, podrá ser declarada por la Administración en la vía administrativa, sin necesidad de recurrir al contencioso-administrativo de lesividad, previsto en el Código Procesal Contencioso-Administrativo, previo dictamen favorable de la Procuraduría General de la República; este dictamen es obligatorio y vinculante.  Cuando la nulidad absoluta verse sobre actos administrativos directamente relacionados con el proceso presupuestario o la contratación administrativa, la Contraloría General de la República deberá rendir el dictamen.

En ambos casos, los dictámenes respectivos deberán pronunciarse expresamente sobre el carácter absoluto, evidente y manifiesto de la nulidad invocada.

2) Cuando se trate de la Administración central del Estado, el ministro del ramo que dictó el respectivo acto deberá declarar la nulidad. Cuando se trate de otros entes públicos o Poderes del Estado, deberá declararla el órgano superior supremo de la jerarquía administrativa.  Contra lo resuelto cabrá recurso de reposición o de reconsideración, en los términos del Código Procesal Contencioso-Administrativo.

3) Previo al acto final de anulación de los actos a que se refiere este artículo, la Administración deberá dar audiencia a las partes involucradas y cumplir con el debido procedimiento administrativo ordinario dispuesto en esta Ley.

4) La potestad de revisión oficiosa consagrada en este artículo,  caducará en un año, a partir de la adopción del acto, salvo que sus efectos perduren.

5) La anulación administrativa de un acto contra lo dispuesto en este artículo, sea por omisión de las formalidades previstas o por no ser absoluta, evidente y manifiesta, será absolutamente nula, y la Administración estará obligada,  además,  al pago por daños, perjuicios y costas;  todo sin perjuicio de las responsabilidades personales del servidor agente, de conformidad con el segundo párrafo del artículo 199.

6) Para los casos en que el dictado del acto administrativo viciado de nulidad absoluta, evidente y manifiesta corresponda a dos o más ministerios, o cuando se trate de la declaratoria de nulidad de actos administrativos relacionados entre sí,  pero dictados por órganos distintos, regirá lo dispuesto en el inciso d) del artículo 26 de esta Ley.

7) La pretensión de lesividad no podrá deducirse por la vía de la contrademanda.” (El destacado no corresponde al original).

 

Nótese que de la norma transcrita se extrae que para ejercer la potestad anulatoria, la Administración debe seguir un procedimiento administrativo previo a la emisión del acto final, con el objetivo de otorgar las garantías del debido proceso. Esto con el fin de respetar los derechos de quien había resultado beneficiado con la emisión del acto cuya validez luego ha resultado cuestionada.

Este órgano asesor ha analizado en múltiples ocasiones los requisitos necesarios para la declaratoria de nulidad absoluta, evidente y manifiesta. Entre ellas, mediante nuestro dictamen número C-155-2012 del 21 de junio de 2012, el cual recoge las siguientes consideraciones:

 

“II. Sobre el Procedimiento Estipulado en el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública y su Incumplimiento en el Caso Concreto. Tanto la Sala Constitucional como esta Procuraduría se han referido en numerosas oportunidades a la potestad que tiene la Administración para anular en vía administrativa los actos declaratorios de derechos. Esta potestad, es excepcional por cuanto tales actos se encuentran protegidos por el principio constitucional de intangibilidad de los actos propios, que deriva del texto del artículo 34 de la Constitución Política y que prohíbe a la Administración volver sobre sus propios actos sin antes haber planteado ante la autoridad judicial competente el respectivo proceso de lesividad para la anulación del acto viciado. Es así como los derechos subjetivos constituyen un límite respecto de las potestades de revocación o modificación de los actos administrativos, pues la Administración no puede emitir un acto y con posterioridad dictar otro contrario al primero, en menoscabo de derechos subjetivos, sin perjuicio claro está, de que plantee el respectivo proceso de lesividad ante el juez contencioso administrativo.

Sin embargo excepcionalmente –como se indicó- la Administración puede anular en vía administrativa ese acto declaratorio de derechos, siguiendo el procedimiento establecido en el numeral 173 de la Ley General de la Administración Pública y con el cumplimiento de los requisitos formales ahí dispuestos, tal como se procederá a explicar. (…)”

 

En tal contexto, sobre el papel que cumple esta Procuraduría al momento de rendir el dictamen favorable para que la Administración se encuentre habilitada a efecto de proceder a anular el acto de que se trate, hemos indicado lo siguiente:

 

“…cumple una doble función, que consiste, por una parte, en corroborar que el procedimiento administrativo previo haya respetado el derecho de defensa del administrado, sujetándose a los requisitos establecidos por ley; y por otra, en acreditar que la nulidad que se pretende declarar posea, efectivamente, las características de absoluta, evidente y manifiesta.  Se trata de un criterio externo a la Administración activa, que tiende a dar certeza a esta última y al administrado, sobre el ajuste a Derecho del ejercicio de la potestad de autotutela administrativa.” (Dictamen No. C-124-2011 del 9 de junio de 2011).

 

Así, una vez que se solicita a este órgano asesor emitir el dictamen favorable necesario para disponer la anulación del acto, debemos analizar cuidadosamente los requisitos que tornan jurídicamente viable tal declaratoria de nulidad.

Dichos requisitos se refieren a aspectos tanto de forma como de fondo. En un primer término, en cuanto a la forma, tenemos: a) Verificación de que el órgano que haya ordenado instruir el procedimiento para dictar la declaratoria sea el competente, b) Que se haya efectuado un procedimiento administrativo ordinario con las garantías de defensa propias del debido proceso, c) Que se haya solicitado el dictamen favorable en el momento procesal oportuno, esto es, al finalizar el procedimiento administrativo y antes del dictado del acto final, d) Verificar si ha operado o no el plazo de caducidad estipulado en el ordenamiento jurídico para anular el acto, e) Corroborar que el expediente administrativo que se encuentre debidamente ordenado y completo.  

Posteriormente, debemos proceder a valorar el carácter absoluto de la nulidad, mediante el examen de los elementos del acto, e igualmente sopesar el carácter evidente y manifiesto que ostente el vicio encontrado.

III.- ASPECTOS DE FORMA

Una vez explicada la naturaleza que posee la vía extraordinaria de anulación en sede administrativa prevista en el numeral 173 de la LGAP, en orden a los requisitos para el ejercicio de esa potestad, pasaremos, en primer término, a hacer un examen de los aspectos de forma que deben ser observados rigurosamente para que la eventual decisión anulatoria resulta válidamente adoptada por parte de la Administración.

·         Sobre la competencia

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 12 inciso ñ) del Código Electoral (Ley N° 8765 de fecha 19 de agosto del 2009), que a su vez reformó la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Elecciones y el Registro Civil, el Tribunal Supremo de Elecciones constituye el jerarca administrativo del Registro Civil y de todos los demás organismos electorales previstos en el artículo 4° del citado código.

Así las cosas, atendiendo a esa jerarquía que ha sido atribuida al TSE, puede arribarse a la conclusión de que efectivamente constituye el órgano competente para conocer y resolver sobre este proceso de nulidad y para designar el órgano director encargado de sustanciar el respectivo procedimiento administrativo, actuando en calidad de órgano superior de esa entidad, sobre todos los asuntos propios del Registro Civil, dentro de los cuales se encuentra una decisión anulatoria como la que aquí nos interesa.

Así, de conformidad con los antecedentes recogidos en el aparte que antecede (punto N° 10), consta que el TSE instruyó al Secretario General de dicho Tribunal –como es lo propio y legalmente procedente en el caso de órganos colegiados- para llevar a cabo la tramitación del procedimiento ordinario administrativo tendiente a la declaratoria de nulidad absoluta, evidente y manifiesta del reconocimiento de la menor xxx.

·         Momento procesal oportuno para solicitar el dictamen a la Procuraduría General de la República.

Como requisito previo a la declaratoria de la nulidad en vía administrativa, la Administración debe contar con el dictamen afirmativo de esta Procuraduría, donde se refiera expresamente al carácter absoluto, evidente y manifiesto de la nulidad invocada.

Es decir, el dictamen debe rendirse una vez sustanciado el procedimiento administrativo ordinario y antes del dictado del acto final por parte de la Administración involucrada.

A tales efectos, resulta de trascendencia verificar el momento procesal en el cual dicho dictamen ha sido solicitado en este caso.

Sobre este tema, queda claro que el Órgano Director, luego de la instrucción del procedimiento administrativo, elaboró el respectivo informe, fechado 23 de mayo del 2019, recomendando al Tribunal Supremo de Elecciones, en condición de Órgano Decisor, si a bien lo tenía, remitir las diligencias a esta Procuraduría General.  Ello a efectos de obtener el dictamen favorable de rigor, de previo a anular el acto administración en cuestión.

Con fundamento en lo anterior, mediante resolución del Tribunal Supremo de Elecciones dictada a las 10:45 horas del 24 de mayo del 2019, se dispuso remitir las diligencias a esta Procuraduría General, a fin de que se emita el dictamen correspondiente, de conformidad con lo establecido en el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública (folio 176).

Vista la tramitación del expediente, se advierte que efectivamente el dictamen correspondiente fue solicitado en el momento procesal oportuno, una vez sustanciado el procedimiento y de previo al dictado del acto final.

·         Plazo de caducidad

En razón de su carácter extraordinario, la potestad de la Administración de anular –por invalidez absoluta, evidente y manifiesta–  sus propios actos declarativos de derechos subjetivos, se encuentra sujeta a un plazo de caducidad.

 

Al respecto, el artículo 173 inciso 4) de la Ley General de la Administración Pública establece lo siguiente:

 

“Artículo 173 (…) 4) La potestad de revisión oficiosa consagrada en este artículo,  caducará en un año, a partir de la adopción del acto, salvo que sus efectos perduren.” (El destacado no corresponde al original).

 

Como se advierte, si bien se fija el plazo de un año contado a partir de la adopción del acto, ese plazo no resulta aplicable cuando siguen perdurando los efectos del acto que se encuentra viciado de nulidad. Al respecto, nuestro dictamen C-004-2013 del 22 de enero de 2013, explica lo siguiente:

 

“Luego, debe señalarse que en relación con dichos actos administrativos – ambos dictados después del 1 de enero de 2008 -, el plazo de caducidad para ejercitar la potestad anulatoria del artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública, es el que se prevé actualmente en el parágrafo cuarto de esa norma, la cual expresamente prescribe que dicha potestad se extingue por caducidad en un año desde la adopción del acto, salvo que los efectos de los actos contaminados por el vicio invalidante perduren en el tiempo. Se transcribe el parágrafo de interés: “4) La potestad de revisión oficiosa consagrada en este artículo, caducará en un año, a partir de la adopción del acto, salvo que sus efectos perduren.”

Lo expuesto debe ser considerado y valorado por la Administración Activa. Esto en el tanto el artículo 174.1 de la Ley General de la Administración Pública establece una obligación de los órganos activos de anular, dentro de las limitaciones de la Ley, los actos absolutamente nulos.” (El destacado no corresponde al original).

 

De lo anterior debe concluirse que en caso de que no cesen los efectos del acto no puede acaecer el plazo fatal de caducidad previsto en la norma en cuestión, pues estaríamos ante lo que se conoce como un acto de efectos continuados.

La jurisprudencia ha distinguido entre el acto de efectos continuados y acto con efecto instantáneo, de la siguiente manera:

 

“IX.- Resta ahora analizar el segundo argumento planteado por el recurrente para cuestionar la caducidad decretada, según el cual, el acto impugnado es de efectos continuados. En principio, este supuesto es propio de aquellas relaciones jurídicas de duración, entendiendo que opera cuando el acto incide reiteradamente en la esfera jurídica del particular, ya sea creando, modificado o extinguiendo durante ese período las relaciones o situaciones jurídicas que integran dicha esfera jurídica. Contario a lo que ocurre en aquellos actos de efecto instantáneo en los que su incidencia o efecto se agota en un solo momento, precisamente en el que varía, en forma positiva o negativa, el conjunto de derechos, potestades, obligaciones, deberes, y cargas de las personas.(…) ”(Sentencia №1426-F-S1-2012 de las 10:10 horas del 23 de octubre de 2012 dictada por Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia).

 

Por su parte, este órgano asesor ha tenido la oportunidad de venir decantando este concepto, en la siguiente forma:

 

“II.(…) De manera que la reducción de cuatro a un año en el plazo de caducidad que dispuso el legislador con la reforma al artículo 173 de la LGAP, no necesariamente supone un acortamiento del tiempo con el que cuenta la Administración para volver sobre un acto suyo declaratorio de derechos, por cuanto si es de efectos continuos la posibilidad de anularlo en vía administrativa se mantiene en el tanto los efectos del acto subsistan.

Con lo cual, en el presente caso no podría haber operado la caducidad de la potestad de revisión oficiosa si la funcionaria XXX continúa laborando en el puesto de oficinista 3 al que fue reasignada, pues ello evidenciaría que los efectos jurídicos de la resolución DRH-090-2008 y de la acción de personal n.° 5505316 perduran a la fecha.” (Dictamen C-127-2010 de 28 de junio de 2010 emitido por la Procuraduría General de la República)

(El destacado no corresponde al original).      

En este caso particular, en relación con la adopción del acto, esto es, la manifestación del reconocimiento de la menor efectuado y el consecuente acto administrativo de inscripción del señor xxx como padre de la menor xxx, se advierte que sus efectos perduran en el tiempo, toda vez que esa inscripción se mantiene y sigue generando todos los efectos jurídicos que se derivan de la condición de padre de una persona.

Tan es así lo anterior, que más adelante ello puede originar nuevas situaciones y/o beneficios legales derivados de esa filiación, como en efecto ocurrió en el caso del señor xxx, quien perseguía regularizar su situación migratoria en el país invocando precisamente su condición de padre de hija de nacionalidad costarricense, según quedó estudiado en los antecedentes del caso.

 De este modo, resulta de obligada conclusión que la inscripción del reconocimiento de la menor xxx constituye un acto cuyos efectos no se agotan con dicha inscripción, sino que se mantienen en el tiempo, generando a futuro la obtención de nuevas situaciones jurídicas y derechos derivados de esa filiación, de tal suerte que se mantiene vigente la potestad de la Administración para anular el acto cuestionado, sin que pueda configurarse, por las razones expuestas, la caducidad prevista en el inciso 4) del artículo 173 de la LGAP.

·         Sobre el Expediente Administrativo.

Como se indicó líneas atrás, otro de los requisitos formales para acceder a rendir el dictamen solicitado a esta Procuraduría General es la remisión de un expediente administrativo debidamente ordenado y completo, lo cual constituye una garantía del debido proceso.

En este caso, el expediente –debidamente certificado- que nos fuera remitido, contiene agregada la documentación requerida, y se encuentra conformado por todas las probanzas y actuaciones, de manera ordenada y completa.  Así las cosas, ha de tenerse por debidamente satisfecho el cumplimiento de este requisito formal dentro del ejercicio de la potestad extraordinaria de anulación.

·         Tramitación del Procedimiento Administrativo Ordinario.

Como es sabido, el procedimiento administrativo está sujeto a principios constitucionales y legales a efectos de garantizar el debido proceso, con la finalidad de tornarse en garantía de los derechos que le asisten a quien está siendo investigado o puede resultar afectado en su esfera de derechos por virtud de la decisión que debe tomar la Administración.

Al respecto, la Ley General de la Administración Pública establece como sus objetivos, los siguientes:

 

“Artículo 214.-1. El procedimiento administrativo servirá para asegurar el mejor cumplimiento posible de los fines de la Administración; con respeto para los derechos subjetivos e intereses legítimos del administrado, de acuerdo con el ordenamiento jurídico. 2. Su objeto más importante es la verificación de la verdad real de los hechos que sirven de motivo al acto final.”

 

De esta manera, el procedimiento administrativo no es un fin en sí mismo, sino un medio que le permite a la Administración arribar a la verdad real, en cumplimiento de los parámetros que el ordenamiento jurídico ha fijado, y a su vez en respeto y protección de los derechos del administrado.

De modo general, se puede decir que existen ciertos elementos que constituyen los aspectos prácticos del procedimiento administrativo, tales como la debida imputación, la correcta notificación de las actuaciones, así como el otorgamiento de todos los elementos integrantes del debido proceso, tales como el derecho a ser oído en una comparecencia oral, el derecho a producir y aportar prueba, el derecho a contar con patrocinio letrado, a tener libre acceso al expediente y a ejercer los recursos previstos en el ordenamiento.

Respecto al tema de la imputación e intimación como acto que ordena el inicio del procedimiento administrativo, esta Procuraduría ha indicado que debe contener una mención completa, aunque sea breve, de los motivos que justifican su apertura, en los siguientes términos:

 

“(…) A este respecto, la Procuraduría de forma reiterada ha indicado que dadas las graves consecuencias que el ejercicio de la potestad de revisión oficiosa puede tener en la esfera de derechos de un particular, el órgano decisor – en este caso el Concejo Municipal – al momento de nombrar y delegar la instrucción del procedimiento en el órgano director, necesariamente, debe precisar, en primer lugar, el acto declaratorio de derechos que se pretende anular, en segundo término, el tipo de procedimiento que se va a seguir y el fin perseguido y, finalmente, detallar, de la manera más precisa posible, los vicios que se atribuyen a dicho acto administrativo, pues esa resolución es la que delimita el objeto del procedimiento y la competencia del órgano director.” (Dictamen C-185-2010 de 30 de agosto de 2010) (El subrayado no corresponde al original).

 

En el presente caso, encontramos un cumplimiento satisfactorio de este requisito, con vista de la resolución dictada por la Secretaría del TSE a las 14:00 horas del 21 de enero del 2019, que dio inicio al procedimiento administrativo ordinario tendiente a declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta de la inscripción del reconocimiento de paternidad de la menor xxx.

Tal como quedó señalado en los antecedentes (puntos 11 al 15), se hizo una determinación de los hechos, una correcta intimación acerca de los posibles motivos de nulidad y se convocó a las partes interesadas a la audiencia oral y privada. Asimismo, dicha resolución esclarece la naturaleza del procedimiento a realizar, su objeto, el régimen jurídico aplicable, el derecho de audiencia y defensa, la determinación y puesta a disposición de la prueba documental, así como los medios recursivos que cabían contra la citada resolución.

Del examen del expediente puede advertirse con claridad que el acto inicial contiene y observa los requisitos exigidos por el ordenamiento y que han sido desarrollados por la jurisprudencia administrativa de este órgano asesor técnico jurídico.  Así, estamos en presencia de un procedimiento iniciado por el órgano competente, cumpliéndose con una correcta intimación sobre el carácter, objeto y fines del procedimiento administrativo.

            Además, como elemento fundamental del debido proceso y el derecho de defensa, puede verificarse el cumplimiento del artículo 218 de la Ley General de la Administración Pública, que garantiza el derecho a la realización de una comparecencia oral y privada con la Administración, a efectos de que el interesado tenga derecho a ser oído y además cuente con oportunidad para presentar sus argumentos y producir las pruebas que considere pertinentes.

En la especie se cumplieron las formalidades necesarias para lograr la notificación a todas las partes interesadas, lo cual se practicó en forma personal y efectiva respecto del PANI y de la señora xxx. 

En este punto, es importante hacer notar que la Administración realizó todas las diligencias necesarias a efectos de localizar al señor xxx, quien es precisamente la persona directamente beneficiada con el acto cuestionado. No obstante, a pesar de los esfuerzos realizados, resultó materialmente imposible ubicar su paradero.

En virtud de lo anterior, y precisamente para solventar tal impedimento, se procedió a hacer la respectiva comunicación por edictos publicados en el Diario Oficial La Gaceta, a fin de suplir la notificación personal que resultó inviable, proceder que se ajusta a lo preceptuado en el artículo 241 de la Ley General de la Administración Pública.

A pesar de las citadas notificaciones, en la fecha y hora programadas para la comparecencia oral y privada, ésta finalmente no se llevó a cabo en razón de que ninguna de las partes se apersonó para hacer su participación. Así, esta garantía de defensa fue plenamente otorgada, a pesar de que las partes optaron por no hacer uso de esta oportunidad procesal.

Valga acotar que si bien a la luz del artículo 315 de la Ley General de la Administración Pública la ausencia injustificada de alguna de las partes no impide la realización de la comparecencia, por lo que la Administración igualmente debe llevarla a cabo, ello cabe en el supuesto de que una o varias de las partes no asistan a la diligencia, pero la misma se celebre con la asistencia de las restantes partes (una o varias). O bien, cuando existe prueba que evacuar por medio de la audiencia (testimonial o pericial), en cuyo caso la Administración igualmente deberá celebrarla a fin de proceder con la evacuación correcta y satisfactoria de tal prueba, aun cuando las partes hayan decidido no tener participación.

No obstante, en este caso concreto, visto que no se apersonó ninguna de las partes convocadas, y además no existía prueba testimonial o pericial que evacuar, es lógico que la audiencia oral no pudiera llevarse a cabo, toda vez que no había diligencia alguna que realizar, ni prueba que evacuar, razón por la cual, en la especie, puede apreciarse que resultaba válido seguir adelante con el procedimiento, en vista de que toda la prueba recabada era de carácter documental.

En cuanto a la oportunidad para el administrado de preparar su alegación, lo que incluye necesariamente el acceso a la información y a los antecedentes administrativos vinculados con el tema, consta que en el propio acto de apertura fechado 21 de enero del 2019, se informó de todos los documentos y pruebas puestos a disposición de los interesados.

Por otra parte, sobre el derecho del administrado de hacerse representar y asesorar por abogados, técnicos y otras personas calificadas, consta que en el mismo acto de imputación se comunicó expresamente la oportunidad de asesorarse con un profesional en derecho y aportar nueva prueba para comprobar sus alegatos.

 Por último, resulta importante hacer notar que, como ya fue señalado, se dejó constancia de las notificaciones practicadas al abrir el procedimiento administrativo, pese a lo cual las partes posteriormente no se apersonaron a realizar ninguna manifestación. Con ello, igualmente se acredita como cumplido este importante requisito en orden a la notificación correcta de las actuaciones que se desarrollaron en vía administrativa, lo cual constituye un importante requisito de validez del procedimiento.

Así, del examen del expediente remitido al efecto, se advierte que fueron cumplidos a cabalidad todos los elementos que integran el debido proceso y las exigencias formales del procedimiento administrativo, por lo que debe tenerse por satisfecho este requisito para efectos de acceder a rendir el dictamen solicitado a esta Procuraduría General.

 

IV.- ANÁLISIS DE FONDO.

 

·         Observaciones sobre el acto de inscripción del reconocimiento de un menor ante el Registro Civil

 

Vista la gestión de nulidad que aquí nos ocupa, adquiere suma relevancia hacer algunas consideraciones puntuales y especiales en relación con el reconocimiento de un menor de edad realizado ante el Registro Civil.

En primer término, debemos tener presente que esta Procuraduría General, mediante el dictamen C-216-2019 de fecha 5 de agosto del 2019, señaló lo siguiente:

“Luego, debe observarse que el acto de reconocimiento de un menor de edad no es un acto administrativo. En la sentencia N.° 931-2000 de las 9:50 horas del 3 de noviembre de 2000, la Sala Segunda definió el acto de reconocimiento de menor edad como un acto espontáneo, de parte de cualquiera de los progenitores, en que declara reconocer como suyo al hijo. El reconocimiento, afirma la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia, es una forma de establecimiento de la filiación extramatrimonial. (…)

         En otra sentencia, la Sala Segunda ha destacado que se trata de un acto que crea una relación de filiación.(…)

         Luego, la literatura especializada ha caracterizado el acto de reconocimiento como un acto voluntario, no sujeto a término ni condición, personalísimo, retroactivo e irrevocable. (Ver DIEZ PICAZO, LUIS et. Alt. Sistema de Derecho Civil, Civitas, 1994, p. 260)

         De otra parte, y de acuerdo con MENDEZ COSTA, se ha entendido que el acto de reconocimiento es un acto jurídico familiar porque crea una relación jurídica de Derecho de Familia. (MENDEZ COSTA, MARIA JOSEFA. La Filiación. Rubinzal- Culzoni, Santa Fe, Argentina, P. 214)

         No obstante lo anterior, de conformidad con el artículo 63 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Elecciones y Registro Civil, N.° 3504 de 10 de mayo de 1965, los actos de reconocimiento, deben inscribirse en el Registro Civil y deben constar al margen del respectivo asiento.

ARTICULO 63.- Los actos de legitimación, reconocimiento, filiación, divorcio, separación judicial, nulidad de matrimonio, ausencia, presunción de muerte, interdicción judicial, adopción, naturalización y opción o cancelación de nacionalidad, se inscribirán de oficio, a solicitud del interesado o de quien lo represente, o por mandamiento de la autoridad competente y deben constar al margen del respectivo asiento.

         En este sentido, cabe precisar que el acto de reconocimiento produce sus efectos jurídicos con la sola manifestación de voluntad de la persona progenitora solemnizada a través de las formas previstas en los artículos 84 y 89 del Código de Familia. Conviene notar que de acuerdo con el numeral 87 del Código de Familia el reconocimiento de un menor de edad es irrevocable, de tal manera que en aquellos supuestos en que el reconocimiento se haya hecho por testamento, el reconocimiento no perderá su fuerza legal aunque el testamento sea ulteriormente revocado. Doctrina del numeral 89 del Código de Familia.

         En consecuencia, debe notarse que la inscripción de un reconocimiento de menor de edad en el Registro Civil no tiene sino un efecto jurídico de naturaleza esencial y meramente probatoria, pues conforme el artículo 45 de la Ley N.° 3504, el estado civil se prueba con la inscripción del acto en el Registro Civil, sin perjuicio, empero, de acudir a otros medios probatorios a falta de tal inscripción. Doctrina del artículo 46 de la Ley N.° 3504. Es decir que con su inscripción, el acto de reconocimiento adquiere la protección jurídica que da la publicidad registral.

         Ergo, es notorio que a pesar de que el acto de reconocimiento de hijo es un acto inscribible en el Registro Civil; no es un acto administrativo, pues sus efectos no nacen de una manifestación de voluntad de la administración ni del ejercicio de una competencia pública. El reconocimiento, por el contrario, es un acto espontáneo, de parte de cualquiera de los progenitores, en que declara reconocer como suyo al hijo.

Así las cosas, a pesar de que es obvio que  como acto jurídico, y conforme el artículo 86 del Código de Familia, el reconocimiento de menor de edad puede ser impugnado por nulidad cuando haya sido hecho mediante falsedad y error; lo cierto es que su nulidad no puede ser declarada por la administración en ejercicio de la potestad prevista en el artículo 173 de la Ley General de la Administración, vía que está reservada para que se declare la nulidad de los actos administrativos propios de la administración cuando el vicio que los invalide sea evidente y manifiesto.”

 

En orden a estas consideraciones, es importante tener claro que ciertamente el acto de reconocimiento de un menor, que es personalísimo, se realiza voluntariamente por parte del progenitor y genera una relación de filiación, evidentemente como tal no constituye un acto administrativo, pues no proviene de una actuación o manifestación de voluntad de la Administración Pública, sino de un sujeto particular, en el ámbito del Derecho de Familia.

            Ahora bien, ese acto de reconocimiento se debe inscribir ante el Registro Civil, a solicitud del propio interesado. También esa filiación puede haber sido declarada por una autoridad judicial, en cuyo caso se hace la inscripción por virtud de mandamiento de la autoridad competente.

 

            Es aquí donde resulta necesario ahondar en el razonamiento, a efectos de hacer una necesaria distinción que posee importantes consecuencias jurídicas. Nos referimos al hecho de que, cuando se trata del supuesto de que el Registro Civil simplemente acata una orden o mandamiento judicial, la acreditación de esa filiación –de forma sustancial- se ha tramitado ante esa autoridad judicial, y el registrador simplemente procede a materializar su inscripción. Es en este supuesto en el cual la inscribe y se hace constar al margen del respectivo asiento, donde encontramos únicamente la realización del acto formal para efectos de seguridad y publicidad, sin ninguna decisión o ejercicio de competencia sustantiva por parte del Registro Civil.       

 

            Sin embargo, a nivel técnico jurídico, deviene indispensable hacer la necesaria distinción con otro supuesto que apareja un acto de naturaleza distinta, cual es el trámite de reconocimiento como tal que se hace ante el registrador del Registro Civil, y en el cual comparecen la madre del menor y el padre que desea hacer el reconocimiento de dicho menor para, por esa vía y de ese modo, inscribir la relación de filiación.

 

            Nos referimos a lo que el artículo 84 del Código de Familia denomina “Reconocimiento mediante trámite regular”, cuando señala que dicho acto se efectúa ante el Registro Civil. Nótese la importancia de ese reconocimiento, dado que, antes de hacer ese trámite, la filiación no consta, ni está acreditada o declarada en ningún otro sitio ni por ningún otro medio a nivel jurídico.

           

            En tal caso, nótese que no existe una simple actuación “automática” del Registro, toda vez que el registrador, ejerciendo una competencia pública que el ordenamiento le ha conferido, examina y verifica el cumplimiento de requisitos legales sustanciales – como la expresión inequívoca de voluntad de quien afirma ser el padre, pero además la identidad y la manifestación del consentimiento de la madre-, momento en el cual, de manera sustantiva, la Administración aprueba e inscribe el reconocimiento, a partir de lo cual queda acreditada la relación de filiación.

           

            En esta segunda hipótesis, nótese que aunque esa filiación se origina en la decisión y voluntad de un sujeto privado, lo cierto es que es la autoridad del Registro Civil la que tiene la competencia para fiscalizar y verificar el cumplimiento de requisitos legalmente exigidos, a partir de lo cual toma la decisión de inscribir –o no- el reconocimiento.

 

            Tan existe de por medio el ejercicio de una competencia pública, que si el Registro Civil advierte alguna omisión o irregularidad en el cumplimiento de esas exigencias legales, procederá a rechazar la pretensión de esa inscripción.   Es decir, sí existe de por medio la intervención de una voluntad administrativa autónoma, con la responsabilidad que ello apareja, a diferencia de la inscripción de un mandamiento judicial, en el cual la competencia sustantiva ha sido ejercida por la autoridad jurisdiccional, y el Registro Civil no tiene atribuciones para cuestionarla, sino que simplemente debe proceder a inscribir el acto al que se refiere el respectivo mandamiento.

           

            Bajo esta perspectiva, y tomando en cuenta el concepto amplio de acto administrativo -en orden a sus elementos y validez- que recoge nuestro ordenamiento en la Ley General de la Administración Pública (artículos 128-139), cabe afirmar que el acto de inscripción del reconocimiento de un menor que se realiza ante la autoridad competente del Registro Civil, apareja el concurso de la voluntad administrativa al momento de fiscalizar y valorar el cumplimiento de los requisitos legales para el reconocimiento y por ende decidir si procede o no la respectiva inscripción.

           

            En estos casos, nótese que la filiación se inscribe justamente como expresión de la voluntad administrativa, una vez que se ha revisado y aprobado el acto, y no como una mera anotación marginal de un trámite que ha sido ventilado ante otra autoridad. Ergo, aquí la potestad pública está siendo ejercida por el Registro Civil.

           

            En efecto, puede advertirse que aquí no estamos ante una cuestión de simple eficacia del acto de reconocimiento, toda vez que el Registrador se constituye en contralor de legalidad del reconocimiento que pretende formalizarse directamente ante su autoridad.

            En consecuencia, esa inscripción, que requiere la observancia de una serie indispensable de requisitos legalmente establecidos -entre ellos, la manifestación expresa del consentimiento de la madre del menor- constituyen elementos del acto cuya ausencia puede generar invalidez, y por ende, la Administración, en este supuesto específico, está habilitada para anular su propio acto de inscripción, a la luz de lo dispuesto en el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública.  Ello, por cuanto el acto de inscripción de un reconocimiento de menor realizado ante el Registro Civil sí apareja un acto administrativo que está sujeto a un elenco de requisitos legales e implica el ejercicio de una competencia pública al valorar su existencia y acreditación.

                        A mayor abundamiento, nótese lo grave que sería que el Registro Civil, a pesar de advertir un grosero y burdo incumplimiento de los requisitos para aceptar la inscripción del reconocimiento de un menor, no pudiera recurrir a los remedios legalmente establecidos para proceder a su anulación en sede administrativa, siendo que la invalidez la ha generado la propia Administración al incurrir en una patente irregularidad en el ejercicio de las funciones registrales. Ello, siendo que se ha producido una inscripción a contrapelo absoluto de los requisitos que debe seguir para una actuación que es de su competencia (aval del reconocimiento para su inscripción).

            Incluso, una anulación de esta naturaleza resulta además congruente con los propios derechos fundamentales del menor, que encuentran tutela no solo en la Constitución Política sino en instrumentos de carácter internacional, toda vez que es un principio fundamental que toda persona tiene derecho a saber quiénes son sus padres, conforme a la ley (artículo 53 de la Carta Fundamental). Bajo esa óptica, cohonestar el mantenimiento de la inscripción de un reconocimiento que a todas luces resulta equívoco o improcedente, no se ajusta a este postulado fundamental en orden al interés superior del menor.

Bajo el entendido de las consideraciones hasta aquí desarrolladas, se reconsidera de oficio –y parcialmente, en los términos expuestos- nuestro dictamen C-216-2019 de fecha 5 de agosto del 2019.

·         Sobre la nulidad. Análisis de los elementos del acto. Carácter evidente y manifiesto de la nulidad.

Partiendo de las consideraciones vertidas acerca de la naturaleza e implicaciones del acto de inscripción del reconocimiento de un menor de edad hecho directamente ante las autoridades del Registro Civil, y además, examinados exhaustivamente los aspectos de forma del procedimiento administrativo llevado a cabo en el caso concreto, pasaremos de seguido a abordar el análisis de fondo, que nos llevará a concluir sobre la procedencia de dictaminar favorablemente para efectos de que se declare la nulidad en cuestión.

Como ya fue explicado, la nulidad que se observe –además de absoluta– debe resultar evidente y manifiesta para que pueda ser declarada como tal en vía administrativa, sin recurrir al pronunciamiento del juez contencioso.

Ahora bien, según nuestro régimen de invalidez del acto administrativo, el mismo se encuentra viciado de nulidad absoluta cuando falta uno o varios elementos (doctrina del artículo 166 LGAP).

En este caso concreto, se pretende declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta del acto que inscribió el reconocimiento de paternidad del señor xxx sobre la menor xxx en el Registro Civil (reconocimiento N° 47110-2012 efectuado el 29 de octubre del 2012).

Del expediente administrativo que nos ha sido remitido por parte del TSE, se advierte que, efectivamente, el acto de inscripción formal del reconocimiento carece de los elementos que debe tener ese acto para considerarse válido.

En primer término, basta con contrastar los requisitos exigidos por el ordenamiento jurídico con la formalización del acto administrativo, para advertir la palmaria y evidente infracción a las normas aplicables sobre la materia.

En efecto, tenemos que el ordenamiento jurídico admite la posibilidad de que una persona menor de edad, nacida fuera del matrimonio, pueda ser reconocida por su progenitor, siempre y cuando se cumplan los requisitos previstos en el artículo 84 del Código de Familia, norma que dispone lo siguiente:

 

“Hijos habidos fuera del Matrimonio

Artículo 84.- Reconocimiento mediante trámite regular.

Podrán ser reconocidos por sus padres todos los hijos habidos fuera del matrimonio, cuya paternidad no conste en el Registro Civil; igualmente, los hijos por nacer y los hijos muertos.

El reconocimiento deberá efectuarse ante el Registro Civil, el Patronato Nacional de la Infancia o un notario público siempre que ambos padres comparezcan personalmente o haya mediado consentimiento expreso de la madre. El notario público deberá remitir el acta respectiva al Registro Civil dentro de los ocho días hábiles siguientes.” (énfasis agregado)

 

Lo anterior resulta concordante con lo dispuesto en el Reglamento del Registro de Estado Civil, promulgado mediante Decreto del TSE N° 06-2011 de fecha 3 de mayo del 2011, cuyo artículo 25 dispone al efecto lo siguiente:

“Artículo 25.- En el asiento de inscripción de nacimiento de hijos o hijas habidos fuera de las presunciones matrimoniales no se expresará quién es el padre o la madre, salvo que en documento público se halle establecida la paternidad o la maternidad, o bien que sea el padre o madre quien realice el reconocimiento. Para esos efectos, el padre requerirá asentimiento de la madre si el hijo o hija es menor de edad. Si el reconocido/a fuere mayor de edad, deberá consentir el reconocimiento de paternidad o maternidad.”

           

No obstante la claridad de las normas, el reconocimiento de paternidad inscrito por el Registro Civil en este caso se hizo con evidente inobservancia de esos requisitos legales, toda vez que, tal como consta en el acta de reconocimiento (folios 89-90 del expediente administrativo), quien se apersonó a hacer el reconocimiento de la menor xxx, sea el señor xxx, no es el padre de la menor, y además no se contó con el consentimiento de la madre de la menor ni ella compareció en el acto, cosa que era imposible por cuanto la madre de la niña falleció al momento del parto.

Incluso, en dicha acta de reconocimiento, quien compareció y firmó tomando el lugar de la progenitora de la niña, fue la señora xxx, quien en realidad es su abuela materna, aspecto igualmente contrario a las exigencias legales indicadas (folio 90 del expediente administrativo).

Esta violación del ordenamiento jurídico en cuanto a la ausencia de los requisitos exigidos para efectuar el reconocimiento de la menor ante la sede del Registro Civil resulta evidente, categórica y de fácil constatación con vista del documento respectivo, lo que no deja margen alguno de duda, discusión o interpretación en orden a la invalidez del acto.

Asimismo, recordemos que todo acto administrativo debe tener un Motivo, que se define como la situación de hecho o derecho que hace necesaria y justifica la emisión del acto, motivo que debe revestir legalidad y legitimidad.  Ese requisito se echa de menos en el presente caso, pues la situación de hecho y de derecho que podría –y debía– dar lugar al otorgamiento a la inscripción de la paternidad (condición de padre biológico y consentimiento de la madre del menor) resulta inexistente.

Lo anterior, por cuanto, como quedó debidamente acreditado en el expediente, el señor xxx no es el padre biológico de la niña xxx, sino que se apersonó a realizar tal declaratoria de reconocimiento irregularmente, a sabiendas de que no era su padre. Esto, persiguiendo otro tipo de finalidades e intereses completamente ajenos a los derechos fundamentales de la menor de edad (derecho a la identidad), y por demás totalmente ilegítimos, como lo es pretender utilizar tan anómalo reconocimiento para regularizar su situación migratoria en el país.

Por su parte, la abuela materna de la niña, sea la señora xxx, igualmente participó de modo irregular en la diligencia de reconocimiento, no solo por tomar parte en esa falsa declaratoria, sino por haber firmado el consentimiento en lugar de la madre.

En este sentido, debe recordarse que el artículo 133.1 de la LGAP dispone que “El motivo deberá ser legítimo y existir tal y como ha sido tomado en cuenta para dictar el acto.”  Como se advierte, evidentemente aquí el motivo se encuentra claramente ausente, toda vez que, a pesar de que se hizo aparentar otra situación por parte de la abuela de la menor y del señor xxx, lo cierto del caso es que no se cumplieron en forma real los requisitos que dan lugar a un reconocimiento de paternidad sobre un menor de edad.

 Así las cosas, a nivel fáctico, en realidad nunca existieron las circunstancias que deben mediar para inscribir tal reconocimiento, ya que, como quedó acreditado en el expediente, ambos comparecientes estaban conscientes de que lo declarado ante el Registro Civil no era verdadero ni correcto.

Además, se encuentra ausente otro de los elementos, referido al Contenido del acto, el cual, a la luz de lo dispuesto en el artículo 132 de la LGAP, debe ser “lícito,  posible, claro y preciso y abarcar todas las cuestiones de hecho y derecho surgidas del motivo” y “deberá ser, además, proporcionado al fin legal y correspondiente al motivo.”

Como puede apreciarse, en este caso el contenido del acto no resulta lícito, pues, tal como venimos analizando, la inscripción se formalizó de un modo totalmente irregular, tanto por la inobservancia de los requisitos legales -como lo es el consentimiento de la madre de la menor-, así como por la declaración de hechos falsos, lo cual incluso puede llegar a ser susceptible de una acusación en vía penal, tal como lo recomendó la trabajadora social del PANI que estuvo a cargo de la investigación de este caso.

El contenido del acto tampoco resulta posible, en tanto el señor xxx no es el padre biológico de la niña xxx, por lo que deviene legalmente improcedente acreditarle esa condición en el Registro Civil, tratándose de una filiación que en realidad no existía.

Por su parte, el Fin (artículo 131 de la LGAP) se refiere primordialmente al objetivo que persigue el acto administrativo. Sobre este último aspecto, es claro que dicho elemento en el caso concreto irremediablemente también se encuentra ausente, al no tratarse de una situación legítima.  Lo anterior, por cuanto el fin que persigue el reconocimiento de paternidad ante el Registro Civil es acreditar la verdadera identidad y filiación de la persona, lo cual, como vimos, en este caso no se cumplió.

Asimismo, del cúmulo de elementos debidamente analizados, y a la luz de las consideraciones que fueron vertidas líneas atrás en cuanto a las características que debe revestir la nulidad absoluta para ser declarada en sede administrativa, a nuestro juicio resulta clarísimo que el carácter absoluto de la nulidad que exhiben las actuaciones aquí analizadas no dejan margen de duda o discusión, pues de todas las probanzas que recoge el expediente -fundamentalmente del informe rendido por la trabajadora social del PANI que tuvo a cargo la investigación del caso-, en relación con la situación irregular que ocurrió, se aprecia con absoluta facilidad la ausencia de los elementos que comportan la validez del acto de inscripción del reconocimiento de paternidad. Es decir, el vicio encontrado es palpable y ostensible.

Entonces, siendo que este tipo de nulidad es aquella que resulta “notoria, obvia, que aparezca de manera clara, sin que exija su comprobación de un proceso dialéctico, por saltar a simple vista" (dictamen No. C-194-1991 de 3 de diciembre de 1991), es muy evidente que en este caso esas características se encuentran presentes, pues, como vimos, los elementos en que se basa la apreciación de nulidad están debidamente acreditados en el expediente, de cara a las normas expresas que fueron abiertamente violentadas, infracción al ordenamiento jurídico que no genera ninguna duda o discusión ni da lugar a interpretaciones en contrario ni dudas sobre su aplicación, lo que conduce a la invalidez de las actuaciones como una consecuencia lógica, irremediable e indiscutible del vicio encontrado, de ahí la procedencia y legitimidad de acceder a la anulación en sede administrativa, como en efecto estamos dictaminando en este pronunciamiento.

 

V.- CONCLUSIÓN

En virtud de todas las razones expuestas, esta Procuraduría General rinde su dictamen favorable a efectos de que el Tribunal Supremo de Elecciones proceda a declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta del acto de inscripción del reconocimiento de paternidad sobre la menor de edad de nombre xxx por parte del señor xxx, con identificación identificación N° xxx (reconocimiento N° 47110-2012 efectuado el 29 de octubre del 2012).

 

En los términos explicados, se reconsidera de oficio y parcialmente, nuestro dictamen N° C-216-2019 de fecha 5 de agosto del 2019.

 

De usted con toda consideración, suscribe atentamente,

 

 

 

 

Andrea Calderón Gassmann                                   

Procuradora     

Área de Derecho Público

 

 

ACG/kvr

 

C-185-2021

 

REGISTRO CIVIL. RECONOCIMIENTO DE MENOR ANTE OFICIAL DEL REGISTRO CIVIL. REQUISITOS. NATURALEZA Y ALCANCE DE LA FUNCIÓN DEL REGISTRADOR.   EJERCICIO DE UNA COMPETENCIA PÚBLICA. NULIDAD ABSOLUTA, EVIDENTE Y MANIFIESTA. NULIDAD DEL ACTO DE INSCRIPCIÓN ANTE EL REGISTRO.

 

El TSE nos remitió copia certificada del expediente N° 0043-PA-2018, concerniente al procedimiento administrativo ordinario tendiente a la declaratoria de nulidad absoluta, evidente y manifiesta del reconocimiento de la menor de edad xxx, el cual corresponde a las citas de nacimiento N xxx.

 

Mediante nuestro dictamen N° C-185-2021 de fecha 28 de junio del 2021 suscrito por Andrea Calderón Gassmann, Procuradora, evacuamos la solicitud de dictamen favorable para efectos de la declaratoria de nulidad.

 

Se hizo un recuento de todos los antecedentes del caso, y de todos los requisitos para la declaratoria de nulidad absoluta, evidente y manifiesta del acto a la luz del artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública y su constatación en el caso concreto.

 

Posteriormente, pasamos al análisis de fondo, desarrollando una serie de explicaciones sobre el acto de inscripción del reconocimiento de un menor ante el Registro Civil:

 

-El acto de reconocimiento de un menor, que es personalísimo, se realiza voluntariamente por parte del progenitor y genera una relación de filiación, evidentemente como tal no constituye un acto administrativo, pues no proviene de una actuación o manifestación de voluntad de la Administración Pública, sino de un sujeto particular, en el ámbito del Derecho de Familia.

 

-Cuando se trata del supuesto de que el Registro Civil simplemente acata una orden o mandamiento judicial, la acreditación de esa filiación –de forma sustancial- se ha tramitado ante esa autoridad judicial, y el registrador simplemente procede a materializar su inscripción (sin ninguna decisión o ejercicio de competencia sustantiva por parte del Registro Civil). 

 

-Existe otro supuesto que apareja un acto de naturaleza distinta, cual es el trámite de reconocimiento como tal que se hace ante el registrador del Registro Civil, y en el cual comparecen la madre del menor y el padre que desea hacer el reconocimiento de dicho menor para, por esa vía y de ese modo, inscribir la relación de filiación.

           

-Ahí no existe una simple actuación “automática” del Registro, toda vez que el registrador, ejerciendo una competencia pública que el ordenamiento le ha conferido, examina y verifica el cumplimiento de requisitos legales sustanciales, momento en el cual, de manera sustantiva, la Administración aprueba e inscribe el reconocimiento, a partir de lo cual queda acreditada la relación de filiación.

           

-Aunque esa filiación se origina en la decisión y voluntad de un sujeto privado, la autoridad del Registro Civil la que tiene la competencia para fiscalizar y verificar el cumplimiento de requisitos legalmente exigidos, a partir de lo cual toma la decisión de inscribir –o no- el reconocimiento. Existe de por medio el ejercicio de una competencia pública.

 

-Tomando en cuenta el concepto amplio de acto administrativo, el acto de inscripción del reconocimiento de un menor que se realiza ante la autoridad competente del Registro Civil, apareja el concurso de la voluntad administrativa al momento de fiscalizar y valorar el cumplimiento de los requisitos legales para el reconocimiento y por ende decidir si procede o no la respectiva inscripción. El Registrador se constituye en contralor de legalidad del reconocimiento que pretende formalizarse directamente ante su autoridad.

 

-En consecuencia, esa inscripción, que requiere la observancia de una serie indispensable de requisitos legalmente establecidos, constituyen elementos del acto cuya ausencia puede generar invalidez, y por ende, la Administración está habilitada para anular su propio acto de inscripción, a la luz de lo dispuesto en el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública. 

 

Analizado el acto concreto referido al expediente remitido, esta Procuraduría General rindió su dictamen favorable a efectos de que el Tribunal Supremo de Elecciones proceda a declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta del acto de inscripción del reconocimiento de paternidad sobre la menor de edad de nombre xxx por parte del señor xxx, con identificación identificación N° xxx.

 

En los términos explicados, se reconsideró de oficio y parcialmente, nuestro dictamen N° C-216-2019 de fecha 5 de agosto del 2019.