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Dictamen : 255 - del 07/09/2021
7 de setiembre de 2021
PGR-C-255-2021
Señora
Eithel Hidalgo
Méndez
Secretaria del Concejo
Municipalidad de Palmares
Estimada señora:
Con la aprobación del señor Procurador General de la
República, doy respuesta a su oficio no.MP-ACM-491-2021 de 3 de setiembre de
2021, mediante el cual nos traslada el acuerdo del Concejo tomado en la sesión
ordinaria no. 58 Cap. V, Art. 8, celebrada el 28 de junio de 2021, en el que se
dispuso:
“…que el Concejo Municipal de Palmares envíe en
consulta a la Procuraduría General de la República, el documento denominado:
“Proyecto sobre viabilidad del cantón de Palmares”, el cual versa sobre la
implementación de políticas que este Concejo debe definir para tener reglas
claras para la declaratoria de calles públicas en Palmares.”
Se adjunta,
además, un documento denominado “Propuesta sobre vialidad del Cantón de
Palmares.”
En múltiples
ocasiones, esta Procuraduría ha analizado las limitaciones fijadas por los
artículos 3° inciso b) y 4° y 5° de nuestra Ley Orgánica (no. 6815 de 27 de
setiembre de 1982) en el desempeño de la función consultiva.
En virtud de ese
análisis, se han desarrollado tres requisitos mínimos de admisibilidad de las
consultas: a) Que el objeto de la consulta sea planteado de forma clara y
precisa y verse sobre temas jurídicos en genérico. Dentro de ese objeto no es
posible incluir cuestionamientos sobre casos concretos, asuntos pendientes que
deban ser resueltos por la Administración, la revisión de actos administrativos
o decisiones concretas ya adoptadas, la revisión de informes o criterios
legales, asuntos judiciales en trámite ni cuestionamientos sobre materias cuyo
conocimiento sea competencia de otro órgano. b) Que se acompañe el criterio de
la asesoría legal de la institución sobre todos los temas cuestionados y c) Que
la consulta sea formulada por el jerarca administrativo de la institución. (Al
respecto ver pronunciamientos nos. C-158-2008 de 12 de mayo de 2008, C-157-2013
del 19 de agosto de 2013, C-121-2014 del 8 de abril de 2014, C-99-2016 de 29 de
abril de 2016, C-377-2019 de 19 de diciembre de 2019, C-080-2020 de 4 de marzo
de 2020, C-065-2021 de 4 de marzo de 2021).
Sobre el primer requisito expuesto, debe apuntarse que nuestra
jurisprudencia administrativa ha anotado que la precisión y claridad en el
cuestionamiento sobre el cual se requiere nuestro criterio, es un requisito
esencial de admisibilidad, pues, la imprecisión en el objeto de la consulta,
impide conocer la duda jurídica del consultante y rendir de manera adecuada y
precisa, nuestro criterio. (Véanse al respecto los pronunciamientos nos.
C-136-2006 de 3 de abril de 2006, C-077-2018 de 19 de abril de 2018, C-247-2018
de 21 de setiembre de 2018, C-146-2019 de 29 de mayo de 2019, C-089-2020 de 17
de marzo de 2020, entre otros).
En esta ocasión, no se delimita de manera clara y precisa el objeto de
la consulta, pues, únicamente se nos traslada un documento y se solicita
nuestro criterio al respecto, sin plantearse una duda jurídica específica.
Al respecto, tómese en cuenta que:
“…este Órgano Asesor no es un órgano
revisor de los criterios vertidos en casos específicos por las diferentes
dependencias internas o asesorías de las Administraciones Públicas. En este
sentido, en dictamen C-147-2007 indicamos: «…no corresponde a la Procuraduría General, como órgano superior
consultivo de la Administración Pública, valorar si una determinada decisión
administrativa, o incluso la opinión externada por asesorías o dependencias
internas, son conformes o no al ordenamiento jurídico. La función consultiva
debe ser ejercida respecto de competencias u organización de la Administración
consultante, de la interpretación de normas jurídicas e incluso de sus efectos,
pero no sobre actuaciones o criterios concretos vertidos por la Administración,
sus dependencias o asesorías (Dictámenes C-277-2002 de 16 de octubre de 2002,
C-196-2003 de 25 de junio de 2003, C-241-2003 de 8 de agosto de 2003 y
C-120-2004 de 20 de abril de 2004, C-315-2005 de 5 de setiembre de 2005,
C-328-2005 de 16 de setiembre de 2005, C-418-2005 de 7 de diciembre de 2005 y
C-392-2006 de 6 de octubre de 2006, entre otros muchos).»” (Dictamen no. C-172-2016 de 22 de agosto de
2016).
De igual forma, en cuanto al primer requisito expuesto, hemos señalado que la consulta que se dirige a la Procuraduría debe plantearse en términos abstractos sobre una duda jurídica general, sin referirse a un caso concreto ni a un acto administrativo específico. Considerando que nuestros dictámenes son vinculantes, rendir un criterio sobre ese tipo de consultas implicaría trasladar a la Procuraduría la función propia de la Administración activa de tomar decisiones concretas sobre asuntos específicos o de otros órganos competentes para revisar la legalidad de los actos, y, por tanto, estaríamos desconociendo nuestra función meramente consultiva e invadiendo competencias que no nos corresponden. (Al respecto, véanse los pronunciamientos Nos. C-194-1994 de 15 de diciembre de 1994, OJ-017-2002 de 1° de marzo de 2002, C-021-2006 de 20 de enero de 2006, C-026-2015 de 17 de febrero de 2015, C-042-2016 de 25 de febrero de 2016, C-143-2017 de 23 de junio de 2017, OJ-155-2018 de 23 de noviembre de 2018, C-023-2019 de 29 de enero de 2019, C-266-2019 de 17 de setiembre de 2019, entre muchos otros).
De
tal forma, la consulta debe plantearse de manera general y abstracta, sin
implicar la revisión de una actuación o decisión administrativa concreta, es
decir, no podría consistir en la revisión de una propuesta como la remitida.
Y es que, además, sobre la naturaleza de
nuestra función consultiva, en reiteradas ocasiones hemos dispuesto que se
trata de una atribución para “abordar
inquietudes acerca de la aplicación o interpretación del ordenamiento jurídico
–que luego la Administración puede utilizar como insumo para tomar las
decisiones que le competen” (Dictamen no. C-162-2012 de 28 de junio de
2012, en similar sentido véanse los pronunciamientos nos. C-257-2006 de fecha
19 de junio del 2006 y C-123-2019 de 8 de mayo de 2019).
En consecuencia, como también hemos reiterado, no son consultables dudas que no sean de carácter jurídico, y que sean, más bien, asuntos propios de la gestión administrativa, cuya conveniencia y oportunidad deban ser decididos por la administración activa, pues no es propio de nuestro rol verter ese tipo de juicios. Con un eventual pronunciamiento al respecto, estaríamos sustituyendo a la administración en la adopción de valoraciones y decisiones que solo a ella corresponde. (Véanse los dictámenes nos. C-026-2015 de 17 de febrero de 2015, C-042-2016 de 25 de febrero de 2016 y C-085-2016 de 25 de abril de 2016, entre muchos otros).
La
revisión de una propuesta como la remitida implica analizar, además de temas
jurídicos, otro tipo de aspectos que escapan a nuestra competencia y cuya
valoración corresponde, exclusivamente, a la administración activa.
Si
para analizar una propuesta, o cualquier otro asunto concreto, la administración
tiene dudas acerca de las normas o institutos jurídicos que resulten
aplicables, puede requerir nuestro criterio sobre esas dudas jurídicas
generales, para luego utilizar nuestro criterio jurídico general como insumo
para resolver ela situación concreta correspondiente.
Para ello, debe adjuntar el criterio
de la asesoría legal, el cual debe responder esa duda jurídica general.
En
ese sentido, tómese en cuenta que el criterio legal
que exige nuestra Ley Orgánica como requisito de admisibilidad debe emitirse
específicamente para aclarar las dudas sobre las cuales finalmente se nos
consulta. Es decir, antes de solicitar nuestro criterio, el jerarca
correspondiente debe requerir el criterio de su asesoría legal sobre los
cuestionamientos que desea consultarnos, con el fin de que dicho informe legal
responda únicamente a los cuestionamientos generales que se nos plantean. No
podría entonces tratarse de cualquier informe legal que, aunque relacionado con
el tema consultado, no haya sido emitido específicamente para responder los
cuestionamientos generales que luego van a ser consultados a la
Procuraduría. (Véanse los dictámenes
Nos. C-061-2018 de 3 de abril de 2018, C-145-2018 de 19 de junio de 2018,
C-205-2018 de 23 de agosto de 2018, C-074-2019 de 21 de marzo de 2019,
C-205-2020 de 3 de junio de 2020, entre muchos otros).
Por
lo expuesto, la consulta resulta inadmisible, y, en consecuencia, nos
encontramos imposibilitados para emitir el criterio requerido.
Conforme con lo indicado en este dictamen, se archiva
la consulta. Para que ésta sea atendida debe presentarse nuevamente, cumpliendo
con los requisitos de admisibilidad correspondientes.
De
Usted, atentamente,
Elizabeth León Rodríguez
Procuradora
PGR-C-255-2021.
REQUISITOS DE ADMISIBILIDAD DE LAS CONSULTAS. NO SE PLANTEA DUDA
JURÍDICA. NO REVISAMOS PROPUESTAS.
El Concejo Municipal de Palmares acordó enviar “en consulta a la Procuraduría General de la
República, el documento denominado: “Proyecto sobre viabilidad del cantón de
Palmares”, el cual versa sobre la implementación de políticas que este Concejo
debe definir para tener reglas claras para la declaratoria de calles públicas
en Palmares.”
La Procuraduría, en dictamen PGR-C-255-2021 de 7 de
setiembre de 2021 declaró inadmisible la consulta, porque:
No
se delimita de manera clara y precisa el objeto de la consulta, pues,
únicamente se nos traslada un documento y se solicita nuestro criterio al
respecto, sin plantearse una duda jurídica específica.
La revisión de una propuesta como la
remitida implica analizar, además de temas jurídicos, otro tipo de aspectos que
escapan a nuestra competencia y cuya valoración corresponde, exclusivamente, a
la administración activa.