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Dictamen : 254 - del 07/09/2021
7 de setiembre de 2021
PGR-C-254-2021
Señores
Karla Alemán Cortés
Andrés Alemán Fournier
Consejo Nacional del Deporte y la
Recreación
Estimados señores:
Con la aprobación del señor Procurador General de la
República, doy respuesta a su oficio no. CNDR-0395-09-2021 de 1° de setiembre
de 2021, mediante el cual indican que el Consejo Nacional del Deporte y
Recreación acordó “realizar consulta a la
Procuraduría General de la República, sobre el reajuste salarial de la
Dirección Nacional del ICODER que será tramitado por el Secretario del Consejo
Nacional del Deporte y la Recreación.”
En múltiples
ocasiones, esta Procuraduría ha analizado las limitaciones fijadas por los
artículos 3° inciso b) y 4° y 5° de nuestra Ley Orgánica (no. 6815 de 27 de
setiembre de 1982) en el desempeño de la función consultiva.
En virtud de ese
análisis, se han desarrollado tres requisitos mínimos de admisibilidad de las
consultas: a) Que el objeto de la consulta sea planteado de forma clara y
precisa y verse sobre temas jurídicos en genérico. Dentro de ese objeto no es
posible incluir cuestionamientos sobre casos concretos, asuntos pendientes que
deban ser resueltos por la Administración, la revisión de actos administrativos
o decisiones concretas ya adoptadas, la revisión de informes o criterios
legales, asuntos judiciales en trámite ni cuestionamientos sobre materias cuyo
conocimiento sea competencia de otro órgano. b) Que se adjunte el criterio de
la asesoría legal de la institución sobre todos los temas cuestionados y c) Que
la consulta sea formulada por el jerarca administrativo de la institución. (Al
respecto ver pronunciamientos nos. C-158-2008 de 12 de mayo de 2008, C-157-2013
del 19 de agosto de 2013, C-121-2014 del 8 de abril de 2014, C-99-2016 de 29 de
abril de 2016, C-377-2019 de 19 de diciembre de 2019, C-080-2020 de 4 de marzo
de 2020, C-065-2021 de 4 de marzo de 2021).
En cuanto al primer requisito apuntado,
hemos indicado que la consulta que se dirige a la Procuraduría debe plantearse
como una pregunta abstracta, sobre temas jurídicos en genérico, sin que se
expongan o cuestionen casos concretos ni se pretenda la revisión de la
legalidad u oportunidad de actos administrativos o criterios específicos, pues
pronunciarse al respecto implicaría sustituir a la administración activa en la
toma de decisiones y ejercer una función de control de legalidad que no nos
corresponde. (Véanse los pronunciamientos nos. C-194-1994 de 15 de diciembre de
1994, OJ-017-2002 de 1° de marzo de 2002, C-021-2006 de 20 de enero de 2006,
C-026-2015 de 17 de febrero de 2015, C-042-2016 de 25 de febrero de 2016,
C-143-2017 de 23 de junio de 2017, OJ-155-2018 de 23 de noviembre de 2018,
C-023-2019 de 29 de enero de 2019, entre muchos otros).
Al
respecto, hemos dispuesto que:
“Esta Procuraduría ha indicado, en innumerables ocasiones, que el
asesoramiento técnico-jurídico que, a través de sus dictámenes y
pronunciamientos, presta a los distintos órganos y entes que integran la
Administración Pública, se circunscribe
al análisis y precisión de los distintos institutos, principios y reglas
jurídicas, abstractamente considerados. En tal orden de ideas, no son
consultables asuntos concretos sobre los que se encuentre pendiente una
decisión por parte de la administración activa. El asunto que ahora nos ocupa, se subsume con
claridad en la indicada situación de excepción: aunque se trate de plantear la cuestión en términos generales, lo
cierto es que se nos invita a juzgar la legalidad de una decisión
administrativa concreta. Evidentemente, no es propio de nuestro rol
consultivo verter este tipo de juicios (…) Amen de lo ya señalado, nótese que con un eventual pronunciamiento de nuestra parte,
estaríamos sustituyendo a la administración activa en la adopción de una
decisión que sólo a ella corresponde, en atención al carácter vinculante de
nuestros criterios, con el consiguiente desatendimiento
de las responsabilidades propias del agente público.”
(C-194-1994 de 15 de diciembre de 1994, reiterado en OJ-005-1998 de 27
de enero de 1998, OJ-017-2002 de 1° de marzo de 2002, C-021-2006 de 20 de enero
de 2006, C-026-2015 de 17 de febrero de 2015, C-042-2016 de 25 de febrero de
2016 y C-085-2016 de 25 de abril de 2016, entre muchos otros).
En relación con lo
anterior, también hemos señalado que:
“No compete a
la Procuraduría General de la República valorar por medio de un dictamen, la
corrección de la solución jurídica o legalidad de criterios ya emitidos por la
Administración:
«la Procuraduría General de la República no puede entrar a valorar por
medio de un dictamen, como aquí se solicita, la corrección de la interpretación
jurídica contenida en un documento» (Dictámenes números C-119-2011, C-017-2012
y C-126-2015)
«no podemos sustituir a la Administración activa en la
toma de sus decisiones ni revisar la legalidad de criterios ya emitidos.»
(Dictamen No. C-83-2015)
«no
corresponde a la Procuraduría General, como órgano superior consultivo de la
Administración Pública, valorar si una determinada decisión administrativa, o
incluso la opinión externada por asesorías o dependencias internas, son
conformes o no al ordenamiento jurídico. La función consultiva debe ser
ejercida respecto de competencias u organización de la Administración consultante,
de la interpretación de normas jurídicas e incluso de sus efectos, pero no
sobre actuaciones o criterios concretos vertidos por la Administración, sus
dependencias o asesorías (Dictámenes C-277-2002 de 16 de octubre de 2002,
C-196-2003 de 25 de junio de 2003, C-241-2003 de 8 de agosto de 2003 y
C-120-2004 de 20 de abril de 2004, C-315-2005 de 5 de setiembre de 2005,
C-328-2005 de 16 de setiembre de 2005, C-418-2005 de 7 de diciembre de 2005 y
C-392-2006 de 6 de octubre de 2006, entre otros muchos).» (Dictamen No.
C-147-2007)
«En otras palabras, la posibilidad de elevar las
consultas a este Despacho no puede ser utilizada como un mecanismo para obtener
un pronunciamiento que venga a resolver un conflicto de criterios surgido en el
seno de la Administración, pues tal cosa nos estaría colocando en una posición
ajena a la naturaleza propia de la función consultiva que ha sido encargada a
esta Procuraduría General por virtud de nuestra ley orgánica.» (Dictamen No.
C-244-2011).” (Dictamen No. C-099-2016 de 29 de abril de 2016. En igual
sentido véanse los dictámenes nos. C-116-2019 de 30 de abril de 2019,
C-098-2019 de 4 de abril de 2019 y C-294-2020 de 24 de julio de 2020).
En esta ocasión, aunque al final del
documento se plantean dudas jurídicas generales, lo cierto es que el Consejo
Nacional del Deporte y Recreación acordó consultar sobre el reajuste salarial
de la Dirección del Instituto Costarricense del Deporte y la Recreación, que
será tramitado por el Secretario del Consejo. Y, además, los dos criterios
legales que se adjuntan, hacen referencia a una gestión concreta de reajuste
salarial planteada por una persona específica que ocupó el puesto de directora
del ICODER y a la diferencia de criterios existentes a lo interno de la
institución.
De tal forma, al pretenderse que la
Procuraduría emita un criterio jurídico sobre un caso concreto,
específicamente, sobre la gestión presentada y la diferencia de criterios
existente, la consulta debe rechazarse.
De dar respuesta a su gestión, estaríamos
conociendo ese caso particular y resolviendo el asunto concreto planteado. Si
para resolver ese asunto, o cualquier otro, la administración activa tiene
dudas acerca de las normas o institutos jurídicos que resulten aplicables,
puede requerir nuestro criterio sobre esas dudas jurídicas generales,
adjuntando un criterio legal que responda esos cuestionamientos generales, sin
exponer el caso concreto o conflicto que pretende resolverse.
Por
todo lo expuesto, la consulta resulta inadmisible y, lamentablemente, nos encontramos
imposibilitados para emitir el criterio requerido.
Conforme con lo indicado en este dictamen, se archiva
la consulta. Para que ésta sea atendida debe presentarse nuevamente, cumpliendo
con los requisitos de admisibilidad correspondientes.
De Usted, atentamente,
Elizabeth León Rodríguez
Procuradora
PGR-C-254-2021.
REQUISITOS DE ADMISIBILIDAD DE LAS CONSULTAS. CASO CONCRETO. CRITERIO
LEGAL.
El Concejo Nacional del Deporte y
Recreación acordó “realizar consulta a la
Procuraduría General de la República, sobre el reajuste salarial de la
Dirección Nacional del ICODER que será tramitado por el Secretario del Consejo
Nacional del Deporte y la Recreación.”
La Procuraduría, en dictamen PGR-C-254-2021 de 7 de
setiembre de 2021 declaró inadmisible la consulta, porque:
Aunque
al final del documento se plantean dudas jurídicas generales, lo cierto es que
el Consejo Nacional del Deporte y Recreación acordó consultar sobre el reajuste
salarial de la Dirección del Instituto Costarricense del Deporte y la
Recreación, que será tramitado por el Secretario del Consejo. Y, además, los
dos criterios legales que se adjuntan, hacen referencia a una gestión concreta
de reajuste salarial planteada por una persona específica que ocupó el puesto
de directora del ICODER y a la diferencia de criterios existentes a lo interno
de la institución.