Opinión Jurídica : 127 - del 19/08/2021

19 de agosto 2021

PGR-OJ-127-2021

Licenciada

Nancy Vílchez Obando

Jefe de Área

Comisiones Legislativas V

Asamblea Legislativa

Estimada señora:

Con aprobación del señor Procurador General de la República nos referimos a los oficios AL-CPOECO-683-2020 del 9 de diciembre de 2020 y AL-CPOECO-745-2021 del 27 de enero de 2021, en este último solicita nuestro criterio sobre el texto sustitutivo del proyecto de ley denominado “Ley para darle carácter de título ejecutivo a la factura electrónica y constituirla en valor negociable”, el cual se tramita bajo el número de expediente 21.679 en la Comisión Permanente Ordinaria de Asuntos Económicos.

Previamente debemos señalar que, de conformidad con las atribuciones dispuestas en la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, este órgano asesor únicamente está facultado para ejercer su función consultiva rindiendo los criterios legales que le solicite la Administración Pública. Consecuentemente, la Asamblea Legislativa sólo está legitimada para consultar cuando lo haga en ejercicio de potestades administrativas, pero no cuando se trata del ejercicio de su función legislativa.

A pesar de lo anterior, en un afán de colaboración con la importante labor que desempeñan las señoras y señores diputados, hemos acostumbrado atender las consultas que formula la Asamblea Legislativa y sus diputados, advirtiendo que se trata de criterios jurídicos no vinculantes sobre determinados proyectos de ley o en relación con la función de control político.

Advirtiendo lo anterior con relación al presente proyecto de ley, debemos señalar, además, que el plazo de ocho días concedido no vincula a esta Institución, por cuanto no nos encontramos ante ninguno de los supuestos del artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa (consulta al Tribunal Supremo de Elecciones, la Universidad de Costa Rica, el Poder Judicial o una institución autónoma).

I. OBJETO DEL PROYECTO DE LEY

El objetivo del proyecto de ley es reformar el artículo 460 del Código de Comercio, a fin de otorgarle el carácter de título ejecutivo a las facturas comerciales y de servicios, emitidas por medios electrónicos, en representación gráfica o impresa. Para ello, la factura deberá ser aceptada por el deudor y podrá ser transmitida válidamente por endoso, siéndole aplicables las reglas del endoso de títulos valores especialmente el artículo 705 de ese Código.

Además, la aceptación de la factura será válida si está firmada por el comprador, su mandatario o por su encargado debidamente autorizado. También será válida la aceptación de la factura mediante comprobantes electrónicos, mensajes de confirmación o cualquier otra señal equivalente que emita o envíe el deudor, suscritos mediante firma digital o firma digital certificada.

Finalmente, se plantea una reforma sustancial al artículo 460 bis del Código de Comercio para establecer un procedimiento para la anotación en cuenta de la factura electrónica en la central de valores.

Al respecto, señala la exposición de motivos:

“(…) Esta iniciativa de ley propone resolver el problema de la ejecutoriedad de la factura electrónica, y a la vez plantea la posibilidad de que la factura electrónica se constituya en un valor cambiario, utilizando los mecanismos e instituciones que la normativa vigente permite y ha permitido desarrollar para los valores como la anotación en cuenta y los mecanismos de negociación de mercado secundario, lo que facilita no solo la circulación de la factura electrónica y los derechos en ella integrados, sino la compensación y liquidación ordenada de éstas a través de los mecanismos de mercado organizados.

La factura electrónica constituida en valor se convierte por sí sola en un título donde se plasma una promesa de pago, configurando un acuerdo triangular con tres posiciones cambiarias, a saber, un vendedor o acreedor, un comprador o deudor y un beneficiario, que en la relación, lo constituye el mismo vendedor, quien posteriormente, puede atraer al negocio inicial, un tercer sujeto para constituirse beneficiario de los derechos económicos contenidos en la factura, mediante la transferencia de la factura electrónica, destinada a la circulación. (…)”.

II. SOBRE LA REFORMA AL ARTÍCULO 460 DEL CÓDIGO DE COMERCIO

En la corriente legislativa se han planteado iniciativas anteriores con objetivos muy similares al presente proyecto de ley. Específicamente, nos referimos al proyecto de ley tramitado bajo el número de expediente 21.191, denominado “Reforma del artículo 460 y derogatoria del artículo 460 Bis de la Ley N.° 3284, Código de Comercio de Costa Rica, de 30 de abril de 1964, para darle carácter de título ejecutivo a la factura electrónica”.

Dicho proyecto de ley buscaba otorgarle el carácter de título ejecutivo a las facturas electrónicas, bastando para ello, la aceptación que haga el deudor a través de comprobantes electrónicos, mensajes de confirmación o cualquier otra señal equivalente que emita o envíe el deudor desde su correo electrónico o cualquier otro medio electrónico autorizado por este, además, mantiene la posibilidad de que la factura sea firmada de puño y letra por parte del comprador o receptor del servicio, su mandatario o por su encargado debidamente autorizado.

Cabe destacar que este órgano asesor emitió la opinión jurídica OJ-112-2019 del 10 de setiembre de 2019, en la cual emitió observaciones de tipo general y específicas para la reforma que plantea dicho proyecto de ley.

Por otro lado, en la corriente legislativa se tramitó también el proyecto de ley 21.364, denominado “Reforma del artículo 460 del Código de Comercio, Ley N.° 3284, de 30 de abril de 1964 Ley de Digitalización del Cobro Judicial”, el cual fue aprobado en segundo debate el 2 de marzo de 2021 por parte el Plenario Legislativo (a la fecha de emitir la presente opinión jurídica se encontraba pendiente de publicar). Este órgano asesor emitió la opinión jurídica OJ-041-2020 del 24 de febrero de 2020, en la cual se emitieron observaciones sobre dicho proyecto de ley.

En ese sentido, tras su aprobación, el artículo 460 del Código de Comercio tendrá la siguiente redacción:

Texto aprobado en segundo debate (proyecto de ley 21.364)

Artículo 460- La factura será título ejecutivo contra el comprador por la suma en descubierto, siempre y cuando cumpla con la firma de este o su mandatario debidamente autorizado. La suma consignada en una factura comercial se presume cierta y las firmas que la cubren, auténticas.

En caso de constar en documento físico deberá agregarse, además, el timbre fiscal en el acto de presentarla al cobro judicial. El valor del timbre será el que correspondería a un pagaré y se cargará al deudor como gastos de cobro.

También será título ejecutivo la factura electrónica, es decir, que conste en documento digital, siempre y cuando cuente con la firma digital del comprador o su mandatario debidamente autorizado, en cuyo caso, el timbre fiscal correspondiente deberá agregarse a la copia impresa de la factura digital que se aportará a la demanda junto con el respaldo digital de la original.

Consecuentemente, tomando en consideración lo anterior, se recomienda de manera respetuosa a los señores diputados valorar la pertinencia de mantener dentro del presente proyecto de ley la reforma del artículo 460, toda vez que dicho artículo acaba de sufrir una reciente modificación que concede el carácter de título ejecutivo a la factura electrónica, que es precisamente la intención del presente proyecto de ley, aunque con un texto distinto.

La comparación entre ambas normas es la siguiente:

Texto aprobado en segundo debate (proyecto de ley 21.364)

Proyecto analizado 21.679 (texto sustitutivo)

Artículo 460- La factura comercial y la factura de servicios, emitidas por medios electrónicos, en representación gráfica o impresa, tendrán carácter de título ejecutivo por la suma en descubierto si es aceptada por el deudor, y podrán ser transmitidas válidamente por endoso, siéndole aplicables las reglas del endoso de títulos valores especialmente el artículo 705 de este Código.

Se tendrá por válida la aceptación de la factura, si está firmada por el comprador, su mandatario o por su encargado debidamente autorizado.

También será válida la aceptación de la factura mediante comprobantes electrónicos, mensajes de confirmación o cualquier otra señal equivalente que emita o envíe el deudor, suscritos mediante firma digital o firma digital certificada.

La suma que se consigne en la factura se presume cierta y las firmas se tendrán por auténticas. Asimismo, tendrán la eficacia jurídica y fuerza probatoria, los comprobantes electrónicos, mensajes de confirmación o cualquier otra señal equivalente que emita o envíe el deudor como manifestación de aceptación de la factura.

Tal y como se muestra, la presente iniciativa otorga carácter de título ejecutivo a aquellas facturas electrónicas firmada por el comprador, su mandatario o por su encargado debidamente autorizado. Adicionalmente, considera válida aquella aceptación hecha mediante comprobantes electrónicos, mensajes de confirmación o cualquier otra señal equivalente que emita o envíe el deudor suscritos mediante firma digital o firma digital certificada como manifestación de aceptación de la factura.

Asimismo, el proyecto de ley incorpora la posibilidad de trasmitir válidamente las facturas a través del endoso, lo cual, actualmente está previsto en el artículo 460 bis del Código de Comercio que pretende modificarse también en el presente proyecto de ley.

Debe considerarse que el texto recientemente aprobado por el Plenario Legislativo (proyecto de ley 21.364), permite que la factura sea firmada por el deudor o su mandatario debidamente autorizado, no así por “su mandatario”, además, no autoriza aceptar la factura mediante comprobantes electrónicos, mensajes de confirmación o cualquier otra señal equivalente que emita o envíe el deudor.

Así las cosas, siendo que existe una reserva de ley en esta materia, el legislador debe valorar si aun con la modificación recientemente aprobada al artículo 460, se mantiene la necesidad de mantener el presente proyecto de ley.

III. SOBRE LA REFORMA AL ARTÍCULO 460 BIS DEL CÓDIGO DE COMERCIO

El artículo 2 del texto sustitutivo del proyecto de ley plantea reformar el artículo 460 bis del Código de Comercio. A continuación, emitiremos un cuadro comparativo con la norma vigente y la norma propuesta:

Código de Comercio (texto vigente)

Proyecto analizado 21.679 (texto sustitutivo)

Artículo 460 bis .- La factura comercial y la factura de servicios tendrán carácter de título ejecutivo; asimismo, podrán ser transmitidas válidamente mediante endoso. A dicho endoso le serán aplicables las reglas del endoso de los títulos valores a la orden y especialmente el artículo 705.

Artículo 460 bis- Toda factura comercial o de servicio, emitida por medios electrónicos y debidamente aceptada conforme al procedimiento establecido por la Dirección General de Tributación para ese propósito, podrá ser anotada en cuenta por su titular ante una central de valores autorizada, en cuyo caso se tendrá como valor individual para todos los efectos legales.

La anotación en cuenta de la factura electrónica en la central de valores le otorgará al emisor o al tenedor legítimo de la factura electrónica el derecho de circulación y de negociación de este valor en los mercados secundarios de valores que se organicen al efecto.

Para efectos de anotación en cuenta de las facturas, el emisor o el tenedor legítimo podrá solicitar la anotación en cuenta de la correspondiente factura ante una central de valores, remitiendo la documentación electrónica representativa de la factura y la identificación y contacto del respectivo pagador. La central de valores procederá, como condición previa a la anotación en cuenta, a la confirmación de la aceptación de la factura con el pagador. Se tendrá́ por válida la confirmación de la aceptación de la factura, si se realiza por el pagador a la central de valores mediante comprobantes electrónicos, mensajes de confirmación o cualquier otra señal equivalente que emita o envíe el deudor suscritos mediante firma digital o firma digital certificada.

El pagador tendrá un plazo de tres días hábiles, contado a partir de la recepción de la solicitud de confirmación de la factura para aceptarla, o bien para rechazarla por cualquiera de las siguientes situaciones: por impugnar cualquier información consignada en ésta, por no haberse dado la recepción definitiva de los bienes o servicios que se consignan en ésta, por existir cualquier reclamo con respecto de los bienes o servicios adquiridos, o por rechazar la pretensión de cobro de la suma consignada en ella por considerarla infundada, excesiva o temeraria. La falta de respuesta del pagador dentro del plazo a que se refiere este párrafo se entenderá como confirmación de la aceptación de la factura. En caso de existir algún reclamo posterior a la anotación en cuenta por causa de vicios ocultos o defecto del bien o servicio, el pagador puede oponer las excepciones personales que correspondan únicamente contra el emisor de la factura, sin tener derecho a retener respecto a terceros el monto pendiente de pago, ni a demorar el pago según la fecha o fechas señaladas en la factura. La aceptación de una factura por parte del pagador ante una central de valores no impide el cobro de multas o sanciones ante incumplimientos contractuales por parte del proveedor, ya sea por entregas defectuosas o tardías de los bienes o servicios.

Cuando se trate de la administración Pública, central o descentralizada, con empresas públicas o con entes públicos no estatales, fideicomisos o entidades privadas que administren o dispongan, por cualquier título, de fondos públicos, actuando como pagador de una factura comercial o de servicio, debidamente anotada en cuenta por su titular ante una central de valores autorizada, para que proceda el pago a un tercero, quien se hizo titular de la misma en el mercado de valores, éste, y no el emisor de la factura, debe estar al día con las contribuciones a la seguridad social, conforme al artículo 74 de la Ley Constitutiva de la Caja Costarricense de Seguro Social., Ley Nº 17 del 22 de octubre de 1943.

Una vez realizada la anotación en cuenta de la factura la central de valores procederá a la recepción, confirmación, custodia y anotación en cuenta de la factura electrónica como valor, el cambio de titularidad en los registros de la central de valores, producto de la negociación del instrumento, se tendrá como equivalente del endoso. A partir de la anotación en cuenta no podrá aplicarse notas de crédito o modificaciones a la factura sin el consentimiento del nuevo titular. El cambio de titularidad registrado por una central de valores equivaldrá al traspaso posesorio de la factura.

Las centrales de valores podrán emitir constancias de titularidad, de monto y de situación aceptación de las facturas. Asimismo, podrán desarrollar las facilidades correspondientes para registrar los cambios de titularidad de las facturas electrónicas correspondientes a las negociaciones que se realicen sobre estos instrumentos en el mercado secundario de valores que se organice al efecto.

Los sistemas de anotación en cuenta de facturas se regirán por lo establecido en la Ley Reguladora del Mercado de Valores para efectos del registro y anotación en cuenta de valores de oferta pública, asimismo, por vía reglamentaria las centrales de valores establecerán los procedimientos para la ejecución del proceso de anotación en cuenta. Bastará la autorización para operar como central de valores otorgado por la Superintendencia General de Valores, conforme a la ley, para que una entidad de este tipo pueda desarrollar el servicio de anotación en cuenta.

Conforme se aprecia, la propuesta plantea una reforma sustancial al artículo 460 bis del Código de Comercio, pasando de regular la forma de trasmitir válidamente la factura –endoso-, a establecer un procedimiento para la anotación de la factura electrónica ante una central de valores autorizada.

Respecto al anterior procedimiento, se sugiere de forma respetuosa a los señores diputados valorar ampliar el plazo de los tres días hábiles allí dispuesto –a partir de la recepción de la solicitud de confirmación de la factura para que el pagador la acepte o rechace-, en tanto, este órgano consultivo considera que éste podría ser contrario al principio constitucional de razonabilidad, lo cual, en todo caso, debe ser dilucidado en definitiva por la Sala Constitucional.

Sobre los demás aspectos contenidos en la reforma del artículo 460 bis en análisis, éstos se encuentran dentro del ámbito de discrecionalidad del legislador, sin embargo, se recomienda valorar esta reforma de manera conjunta con el proyecto de ley 21.191, en el cual se plantea derogar dicho numeral.

IV. CONCLUSIÓN

De lo expuesto podemos llegar a las siguientes conclusiones:

a) El proyecto de ley plantea reformar los artículos 460 y 460 bis del Código de Comercio a fin de otorgarle el carácter de título ejecutivo a las facturas comerciales y de servicios, emitidas por medios electrónicos, y establecer un procedimiento para la anotación en cuenta de la factura electrónica en una central de valores autorizada;

b) En la corriente legislativa se tramitó el proyecto de ley 21.364, denominado “Reforma del artículo 460 del Código de Comercio, Ley N.° 3284, de 30 de abril de 1964 Ley de Digitalización del Cobro Judicial”, el cual fue aprobado en segundo debate el 2 de marzo de 2021 por parte el Plenario Legislativo, por lo que se recomienda valorar la pertinencia de mantener en el presente proyecto la reforma del artículo 460;

c) En cuanto a la reforma del artículo 460 bis, la aprobación del presente proyecto de ley se encuentra dentro del ámbito de discrecionalidad del legislador, sin embargo, se recomienda valorar las recomendaciones específicas emitidas, en cuanto a valorarse de manera conjunta con el proyecto de ley 21.191 y el plazo de los tres días hábiles propuesto.

Atentamente,

Silvia Patiño Cruz Yolanda Mora Madrigal

Procuradora Adjunta Abogada de la Procuraduría

SPC/YMM/cpb