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Dictamen : 250 - del 31/08/2021
31 de agosto de 2021
PGR-C-250-2021
Señora
Iris Arroyo Herrera
Alcaldesa
Municipalidad de Puriscal
Estimada señora:
Con la aprobación del señor Procurador General de la
República, doy respuesta a su oficio número MP-AM-0975-2021 de 26 de agosto de
2021, mediante el cual requiere nuestro criterio sobre lo siguiente:
“Cuando se requiere adquirir materiales para mejorar
una calle pública por medio de convenio de cooperación con una comunidad:
1. ¿En qué programa del presupuesto municipal se deben
incluir los recursos?
2. Este tipo de proyecto es ¿inversión de mejoras para
obra pública?”
En múltiples
ocasiones, esta Procuraduría ha analizado las limitaciones fijadas por los
artículos 3° inciso b) y 4° y 5° de nuestra Ley Orgánica (no. 6815 de 27 de
setiembre de 1982) en el desempeño de la función consultiva.
En virtud de ese
análisis, se han desarrollado tres requisitos mínimos de admisibilidad de las
consultas: a) Que el objeto de la consulta sea planteado de forma clara y
precisa y verse sobre temas jurídicos en genérico. Dentro de ese objeto no es
posible incluir cuestionamientos sobre casos concretos, asuntos pendientes que
deban ser resueltos por la Administración, la revisión de actos administrativos
o decisiones concretas ya adoptadas, la revisión de informes o criterios
legales, asuntos judiciales en trámite ni cuestionamientos sobre materias cuyo
conocimiento sea competencia de otro órgano. b) Que se acompañe el criterio de
la asesoría legal de la institución sobre todos los temas cuestionados y c) Que
la consulta sea formulada por el jerarca administrativo de la institución. (Al
respecto ver pronunciamientos nos. C-158-2008 de 12 de mayo de 2008, C-157-2013
del 19 de agosto de 2013, C-121-2014 del 8 de abril de 2014, C-99-2016 de 29 de
abril de 2016, C-377-2019 de 19 de diciembre de 2019, C-080-2020 de 4 de marzo
de 2020, C-065-2021 de 4 de marzo de 2021).
Sobre el primer requisito expuesto, debe apuntarse que nuestra
jurisprudencia administrativa ha anotado que la precisión y claridad en el
cuestionamiento sobre el cual se requiere nuestro criterio, es un requisito
esencial de admisibilidad, pues, la imprecisión en el objeto de la consulta,
impide conocer la duda jurídica del consultante y rendir de manera adecuada y
precisa, nuestro criterio. (Véanse al respecto los pronunciamientos nos.
C-136-2006 de 3 de abril de 2006, C-077-2018 de 19 de abril de 2018, C-247-2018
de 21 de setiembre de 2018, C-146-2019 de 29 de mayo de 2019, C-089-2020 de 17
de marzo de 2020, C-145-2021 de 26 de mayo de 2021, entre otros).
Sobre la naturaleza de
nuestra función consultiva, en reiteradas ocasiones hemos dispuesto que se
trata de una atribución para “abordar
inquietudes acerca de la aplicación o interpretación del ordenamiento jurídico
–que luego la Administración puede utilizar como insumo para tomar las
decisiones que le competen” (Dictamen no. C-162-2012 de 28 de junio de
2012, en similar sentido véanse los pronunciamientos nos. C-257-2006 de fecha
19 de junio del 2006 y C-123-2019 de 8 de mayo de 2019).
En consecuencia, como también hemos reiterado, no son consultables dudas que no sean de carácter jurídico, y que sean, más bien, asuntos propios de la gestión administrativa, cuya conveniencia y oportunidad deban ser decididos por la administración activa, pues no es propio de nuestro rol verter ese tipo de juicios. Con un eventual pronunciamiento al respecto, estaríamos sustituyendo a la administración en la adopción de valoraciones y decisiones que solo a ella corresponde. (Véanse los dictámenes nos. C-026-2015 de 17 de febrero de 2015, C-042-2016 de 25 de febrero de 2016 y C-085-2016 de 25 de abril de 2016, entre muchos otros).
En todo caso, las
preguntas planteadas están referidas a temas presupuestarios, los cuales son
competencia exclusiva de la Contraloría General de la República.
Al respecto, hemos
señalado:
“En
relación con el asunto consultado, el Órgano Asesor es incompetente para emitir
un dictamen, en vista de que estamos frente a un asunto en el cual la
Contraloría General de la República ejerce una competencia prevalente,
exclusiva y excluyente. Como es bien sabido, de conformidad con el artículo 184
constitucional y la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, es a este Órgano que le corresponde
pronunciarse sobre aquellos asuntos donde está de por medio el uso correcto de
los fondos públicos y la materia
presupuestaria, así como sobre la materia de contratación administrativa.
En este sentido, este Órgano Asesor, en varios dictámenes, ha seguido esta
línea de pensamiento. En efecto, en las
opiniones jurídicas OJ-016-98 del 6 de marzo de 1998 y OJ-083-98 del 2 de
octubre de ese mismo año, expresamos que la Contraloría General de la República
es el órgano encargado
constitucionalmente de la vigilancia de la Hacienda Pública y
legislativamente, de conformidad con su Ley Orgánica, artículos 4 y 12,
por lo que los criterios que emite son de acatamiento obligatorio para
la Administración Pública, lo cual se ve claramente plasmado en el citado
artículo 12 que establece:
La Contraloría General de la República es el órgano rector del ordenamiento de
control y fiscalización superiores, contemplados en esta ley. Las
disposiciones, normas, políticas y directrices que ella dicte, dentro del
ámbito de su competencia, son de
acatamiento obligatorio y prevalecerán sobre cualquier otra disposición de los
sujetos pasivos que se le opongan.” (Dictamen no. C-339-2005 de 30 de
setiembre de 2005. La negrita no corresponde al original. En igual sentido
dictámenes nos. C-071-2009 de 13 de marzo del
2009, C-219-2014
de 18 de julio de 2014, C-220-2016 de 27 de octubre de 2016, C-045-2020 de 10
de febrero de 2020, entre muchos otros).
En consecuencia, en
virtud del primer requisito de admisibilidad expuesto, no es posible rendir
nuestro criterio sobre materias que corresponde analizar, de manera exclusiva,
a otro órgano, tal y como sucede en esta ocasión.
Por último, para futuras
gestiones, tómese en cuenta que el artículo 4° de nuestra Ley
Orgánica exige expresamente que a la consulta debe adjuntarse un criterio
legal. Sobre ese punto, hemos indicado que se trata de un análisis jurídico
detallado sobre todos los puntos que se someten a nuestra consideración, y que
éste tiene como finalidad poder determinar si después de haberse estudiado y
discutido el asunto a nivel interno, persiste la necesidad de requerir nuestro
pronunciamiento vinculante.
También, hemos considerado que dicho criterio brinda insumos importantes
para analizar el tema consultado tomando en cuenta el funcionamiento práctico
de la institución consultante y constituye un elemento adicional para alcanzar
la más adecuada asesoría que la Procuraduría está llamada a brindar a la
Administración Pública. (Al respecto, véanse los dictámenes Nos. C-151-2002 de
12 de junio de 2002, C-121-2013 de 1° de julio de 2013, C-220-2016 de 27 de
octubre de 2016 y C-168-2017 de 18 de julio de 2017).
Por lo dicho, el criterio legal que exige nuestra Ley Orgánica como
requisito de admisibilidad debe emitirse específicamente para aclarar las dudas
sobre las cuales finalmente se nos consulta. Es decir, antes de solicitar
nuestro criterio, el jerarca correspondiente debe requerir el criterio de su
asesoría legal sobre los cuestionamientos que desea consultarnos, con el fin de
que dicho informe legal responda únicamente a los cuestionamientos generales
que se nos plantean. No podría entonces tratarse de cualquier informe legal que,
aunque relacionado con el tema consultado, no haya sido emitido específicamente
para responder los cuestionamientos generales que luego van a ser consultados a
la Procuraduría. (Véanse los dictámenes
Nos. C-061-2018 de 3 de abril de 2018, C-145-2018 de 19 de junio de 2018,
C-205-2018 de 23 de agosto de 2018 y C-074-2019 de 21 de marzo de 2019).
Con base en todo lo expuesto, la consulta
es inadmisible y lamentablemente nos encontramos imposibilitados a emitir el
dictamen requerido.
De Usted,
atentamente,
Elizabeth León Rodríguez
Procuradora
PGR-C-250-2021
REQUISITOS DE ADMISIBILIDAD DE LAS CONSULTAS. NO SE TRATA DE DUDAS
JURÍDICAS. MATERIA PRESUPUESTARIA CORRESPONDE A LA CONTRALORÍA. CRITERIO LEGAL.
La
Alcaldesa de la Municipalidad de Puriscal requirió nuestro criterio sobre lo
siguiente:
“Cuando
se requiere adquirir materiales para mejorar una calle pública por medio de
convenio de cooperación con una comunidad:
1.
¿En qué programa del presupuesto municipal se deben incluir los recursos?
2.
Este tipo de proyecto es ¿inversión de mejoras para obra pública?”
La
Procuraduría, en dictamen PGR-C-250-2021
de 31 de agosto de 2021, declaró inadmisible la consulta porque:
No son
consultables dudas que no sean de carácter jurídico, y que sean, más bien,
asuntos propios de la gestión administrativa, cuya conveniencia y oportunidad
deban ser decididos por la administración activa, pues no es propio de nuestro
rol verter ese tipo de juicios. Con un eventual pronunciamiento al respecto,
estaríamos sustituyendo a la administración en la adopción de valoraciones y
decisiones que solo a ella corresponde.
En todo caso, las preguntas
planteadas están referidas a temas presupuestarios, los cuales son competencia
exclusiva de la Contraloría General de la República.
Para futuras gestiones,
tómese en cuenta que el artículo 4° de
nuestra Ley Orgánica exige expresamente que a la consulta debe adjuntarse un
criterio legal. Sobre ese punto, hemos indicado que se trata de un análisis
jurídico detallado sobre todos los puntos que se someten a nuestra
consideración, y que éste tiene como finalidad poder determinar si después de
haberse estudiado y discutido el asunto a nivel interno, persiste la necesidad
de requerir nuestro pronunciamiento vinculante.