Opinión Jurídica : 125 - del 05/08/2021

5 de agosto del 2021

PGR-OJ-125-2021

Señora

Erika Ugalde Camacho

Comisiones Legislativos III

Asamblea Legislativa

Estimada señora

Con la aprobación del señor Procurador General de la República, me refiero a su oficio CG-003-2021 del 17 de junio de 2021, por medio del cual nos comunicó la moción aprobada por la Comisión Permanente Ordinaria de Gobierno en la que se decidió consultar el criterio de esta Procuraduría en relación con el proyecto de ley denominado “Ley de igualdad para los trabajadores ante la seguridad social”. Dicha iniciativa se tramita bajo el expediente n.° 22.323

Antes de iniciar el análisis del proyecto de ley sobre el cual se requiere nuestro criterio debemos indicar que debido a que la gestión que se nos remite no proviene de un órgano del Estado en ejercicio de una función administrativa, sino de un órgano parlamentario en ejercicio de una función legislativa, lo que emitiremos en este caso, como una forma de colaborar con esa importante labor, no es un dictamen vinculante (pues es evidente que en ese ámbito nuestro pronunciamiento no podría privar sobre el del legislador), sino una opinión jurídica carente de esos efectos.

Además, debemos señalar que el plazo de ocho días previsto en el artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa no es aplicable a este asunto, por no tratarse de la audiencia a la que se refiere el artículo 190 de la Constitución Política. Ver, entre otras, la OJ-053-98 del 18 de junio 1998, la OJ-055-2013 del 9 de setiembre de 2013, la OJ-08-2015 del 3 de agosto de 2015, la OJ-164-2019 del 18 de diciembre del 2019, la OJ-108-2020, del 20 de julio de 2020 y la OJ-007-2021 del 8 de enero del 2021.

I.- DESCRIPCIÓN GENERAL DEL PROYECTO DE LEY

La exposición de motivos del proyecto de ley que se somete a nuestra consideración indica que la Caja Costarricense de Seguro Social fue creada el 1° de noviembre de 1941, durante la Administración del Dr. Rafael Ángel Calderón Guardia. Agrega que el 22 de octubre de 1943 se le otorgó autonomía la cual quedó consagrada en el artículo 73 de la Constitución Política.

Indica que el Régimen de Invalidez Vejez y Muerte (IVM) se introdujo en el ordenamiento jurídico como parte de las reformas efectuadas en 1947, lo que permitió que los trabajadores del Gobierno Central, Instituciones Autónomas y Municipalidades, iniciaran sus cotizaciones para obtener una pensión en el futuro. Señala que años después esa posibilidad se amplió para obreros y agricultores. Agrega que también fue creado el Régimen No Contributivo de Pensiones para proteger a las personas de escasos recursos económicos que no pudieran pagar las cuotas de la seguridad social. Manifiesta que, según datos del 2019, el Régimen de IVM paga por mes aproximadamente 269.881 pensiones mientras que el Régimen No Contributivo cubre a 119.477 personas.

Afirma que el artículo 3 de la Ley Constitutiva de la Caja Costarricense del Seguro Social establece que el monto de las cuotas que deben pagar los trabajadores para el ingreso y cobertura del seguro social se debe calcular sobre el total de las remuneraciones que se cancelen producto de la relación obrero-patronal. Señala que, en el caso de los trabajadores independientes, según el artículo aludido, le corresponde a la Junta Directiva de la CCSS fijar las condiciones de su seguro, para lo cual establece que ese grupo de trabajadores está exento del pago de la cuota patronal.

Sostiene que los trabajadores asegurados en la CCSS a junio del 2020 se dividen de la siguiente forma: empresa privada (904.336), instituciones autónomas (155.854), Gobierno Central (49.468), servicio doméstico (18.246), trabajador independiente (222.939), asegurado voluntario (92.720) y convenios especiales (49.284).

Señala que la Junta Directiva de la CCSS, vía reglamento, estableció el monto de la cotización que debe aportar el trabajador y el patrono o asegurado. Indica que para la determinación de dichos aportes no existe ninguna legislación, lo cual ha generado que haya cobros desproporcionados en algunos casos. Manifiesta que existen datos (escala de contribución del asegurado voluntario-trabajador independiente) a setiembre de 2019 que muestran que los aportes a la seguridad social de los trabajadores del régimen obrero-patronal es menor al que paga un trabajador independiente o asegurado voluntario.

Indica que cuando se suman los aportes de los trabajadores independientes o asegurados voluntarios, cuyos ingresos son de ¢1.236.574,00 a ¢1.854.860,99, se observa que aportan al seguro de enfermedad y maternidad (SEM) y al seguro de invalidez, vejez y muerte (IVM) un 15.51%, mientras que el aporte obrero-patronal a esos mismos seguros (SEM, IVM), con datos actualizados a enero de 2020, es de un 9.5%.

Señala que los regímenes de enfermedad y maternidad e invalidez vejez y muerte fueron creados para beneficio de todos los costarricenses, en cumplimiento de lo dispuesto en los artículos 21 y 46 de la Constitución Política. Manifiesta que, a pesar de lo anterior, se incumple lo dispuesto en el artículo 33 constitucional (principio de igualdad), razón por la cual se considera necesario que todos los trabajadores aporten el mismo porcentaje a la seguridad social. Sostiene que la Junta Directiva de la CCSS no puede diferenciar entre trabajadores, salvo los casos en los que el trabajador está en una condición vulnerable por sus bajos ingresos económicos.

Insiste en que la desproporcionalidad en cada uno de los aportes de los diferentes asegurados perjudica a más de trescientos mil trabajadores, lo que genera que exista gran cantidad de costarricenses trabajando de manera informal, pues ese cobro no equitativo entre trabajadores que aportan a la seguridad social les ha impedido asegurarse.

Concretamente, el proyecto propone, en su artículo único, modificar el artículo 3 de la Ley Constitutiva de la Caja Costarricense de Seguro Social, n.° 17 de 22 de octubre de 1943. El texto del proyecto sugerido es el siguiente:

“ARTÍCULO ÚNICO- Modifíquese el artículo 3 de la Ley Constitutiva de la Caja Costarricense de Seguro Social CCSS, ley N°17 del 22 de octubre de 1943 y sus reformas y léase de la siguiente manera:

Artículo 3- Las coberturas del Seguro Social −y el ingreso al mismo− son obligatorias para todos los trabajadores manuales e intelectuales que perciban sueldo o salario. El monto de las cuotas que por esta ley se deban pagar, se calculará sobre el total de las remuneraciones que bajo cualquier denominación se paguen, con motivo o derivados de la relación obrero-patronal.

El aporte del trabajador al seguro social será el mismo porcentaje en todos los casos cuyos ingresos superen dos veces el salario mínimo legal del trabajador no calificado genérico establecido por el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social. La referencia para este porcentaje será el establecido para el trabajador bajo el seguro obrero patronal. No podrá establecerse diferencias entre asalariados, independientes, voluntarios o algún otro tipo de asegurado estipulado por la Caja Costarricense de Seguro Social.

Los trabajadores independientes estarán exentos de pago de la cuota patronal.

La Junta Directiva queda autorizada para tomar las medidas tendientes a coadyuvar en la atención médica a los indigentes, en los riesgos y accidentes profesionales, y en la campaña de medicina preventiva.

La Caja determinará reglamentariamente los requisitos de ingreso a cada régimen de protección, así como los beneficios y condiciones en que éstos se otorgarán, para tales reglamentos, requisitos, beneficios y condiciones la Caja Costarricense de Seguro Social deberá de forma equitativa respetar el derecho a la protección de la salud de todos los trabajadores.

La Junta Directiva tomará los acuerdos necesarios para extender progresivamente sus servicios a todo el país conforme lo permitan sus recursos materiales y humanos.

Para los trabajadores independientes cuyo ingreso neto sea inferior al salario mínimo legal y que soliciten su afiliación al Régimen de Invalidez, Vejez y Muerte de la CCSS, la cuota del Estado se incrementará con el fin de subsanar parcialmente la ausencia de la cuota patronal. Para tales efectos, se creará un programa especial permanente a cargo del Fondo de Desarrollo Social y Asignaciones Familiares.

CAPÍTULO II

DISPOSICIONES TRANSITORIAS

TRANSITORIO PRIMERO- En un plazo no mayor a tres meses posteriores a la entrada en vigencia de la presente ley, la Caja Costarricense de Seguro Social por medio de su Junta Directiva deberá efectuar los ajustes administrativos necesarios para establecer el porcentaje igualitario para todos los trabajadores con base en el porcentaje establecido para el trabajador obrero patronal.

TRANSITORIO SEGUNDO- En un plazo no mayor a tres meses posteriores a la entrada en vigencia de la presente ley, la Caja Costarricense de Seguro Social deberá implementar y efectuar los mecanismos y ajustes necesarios en los sistemas informáticos para que todos los trabajadores asegurados vean reflejado en el pago de sus cuotas el porcentaje igualitario.”

De seguido nos referiremos al proyecto de ley transcrito, no sin antes advertir que nuestro criterio se basa en consideraciones jurídicas de constitucionalidad y de legalidad. Queda fuera de nuestra posibilidad emitir juicios económicos, o de oportunidad y conveniencia, toda vez que esta Procuraduría es un órgano técnico-jurídico, por lo que nuestra competencia se circunscribe a ese ámbito.

II.- OBSERVACIONES SOBRE EL PROYECTO DE LEY

Tal y como hemos señalado en otras oportunidades (véase, por ejemplo, la OJ-157-2020 del 14 de octubre del 2020 y la OJ-159-2020 del 16 de octubre del 2020), el artículo 73 de la Constitución Política encargó la administración y el gobierno de los seguros sociales a una institución autónoma, de segundo grado, denominada Caja Costarricense de Seguro Social.

En virtud de esa potestad de administración y de gobierno atribuida constitucionalmente a la Caja Costarricense de Seguro Social, la Sala Constitucional ha reiterado que “(…) su Junta Directiva tiene plenas facultades para establecer, vía reglamento, los alcances de las prestaciones propias de los seguros sociales, tanto en lo que se refiere a la definición de las condiciones y beneficios, así como los requisitos de ingreso de cada régimen de protección.” (Resolución n.° 9734-2001 de las 14:23 horas del 26 de setiembre de 2001. En sentido similar pueden consultarse las sentencias 3853-93 de las 9:09 horas del 11 de agosto de 1993, 1059-94 de las 15:39 horas del 22 de febrero de 1994, 9580-2001 de las 16:17 horas del 25 de setiembre de 2001, 10546-2001 de las 14:59 horas del 17 de octubre de 2001 y 2355-03 de las 14:48 horas del 19 de febrero del 2003).

Lo anterior implica que el constituyente sustrajo la regulación de los seguros sociales (dentro de los que se encuentra el seguro de invalidez, vejez y muerte, así como el de enfermedad y maternidad) del alcance del legislador ordinario, por lo que este último no puede intervenir en la definición específica de las condiciones, beneficios, requisitos y aportes de dichos seguros, pues esos aspectos son propios de la administración y el gobierno del régimen. En esa línea, esta Procuraduría ha señalado lo siguiente:

“… nuestra Carta Política ha dotado a la Caja Costarricense de Seguro Social con un grado de autonomía distinto y superior al que ostentan la mayoría de los entes autárquicos descentralizados, para independizarla así del Poder Ejecutivo y frente a la propia Asamblea Legislativa; esto último implica una serie de limitaciones a la potestad de legislar, dado que la ley deberá siempre respetar el contenido mínimo de la autonomía reconocida a la Caja Costarricense de Seguro Social en materia de seguridad social …”. (C-349-2004 del 16 de noviembre del 2004, reiterado, entre otros en el C-260-2010 del 13 de diciembre del 2010 y en la OJ-086-2012 del 5 de noviembre del 2012).

Por su parte, la Sala Constitucional, en su sentencia n.° 17736-2012 de las 16:20 horas del 12 de diciembre del 2012, se refirió también a las restricciones que tiene el Poder Ejecutivo y el propio legislador para regular aspectos relativos a los seguros sociales:

“… esta Sala ha tenido oportunidad de ir desarrollando el contenido del artículo 73 Constitucional específicamente en lo que se refiere a la autonomía que en dicha disposición se reconoce a la Caja Costarricense del Seguro Social como institución autónoma de relevancia constitucional.- … a la Caja Costarricense de Seguro Social se le ubica siempre en una categoría especial dentro de las instituciones autónomas, porque a diferencia de estas, no sólo es de creación constitucional, sino que tiene un grado de autonomía mayor, asimilable al grado de autonomía de que gozan las municipalidades, cual es, autonomía de gobierno. Lo cual significa un grado de protección frente a la injerencia del Poder Ejecutivo, pero también limitaciones a la intervención del Poder Legislativo. Aunque ciertamente la CCSS no escapa a la ley, esta última no puede “modificar ni alterar” la competencia y autonomía dada constitucionalmente a la CCSS, definiendo aspectos que son de su resorte exclusivo. La Caja Costarricense de Seguro Social, por ser básicamente una institución autónoma de creación constitucional, la materia de su competencia, dada constitucionalmente, está fuera de la acción de la ley. Dicho de otro modo, el legislador, en el caso de la administración y gobierno de los seguros sociales tiene limitaciones, debiendo respetar lo que el Constituyente estableció. Así como estaría vedado al legislador emitir una ley donde disponga que la administración y gobierno de los seguros sociales ya no le corresponde a la Caja Costarricense de Seguro Social, asimismo, tampoco puede emitir una ley que incursione en aspectos propios o correspondientes a la definición de la CCSS, en la administración y gobierno de los seguros sociales…”.

Ciertamente, del artículo 73 de la Constitución Política no se desprende que a la Asamblea Legislativa le esté vedado legislar en relación con la Caja Costarricense de Seguro Social, como institución pública que es; sin embargo, esa restricción sí aplica en todo lo relativo a la administración y el gobierno de los seguros sociales, materia que forma parte del núcleo de la autonomía de la Caja Costarricense de Seguro Social.

En este caso, luego de haber analizado el proyecto de ley sobre el cual se nos confiere audiencia, hemos podido advertir que tal iniciativa sí invade los ámbitos reservados constitucionalmente a la Caja Costarricense de Seguro Social, pues se pretende regular los términos en los que debe establecerse la cotización de los trabajadores asalariados, independientes y voluntarios para obtener la protección de los seguros sociales, lo cual forma parte de la autonomía atribuida constitucionalmente a la Caja Costarricense de Seguro Social.

Nótese que el proyecto de ley que se analiza no solo establece reglas imperativas en materia de cotización, sino que además le indica a la Junta Directiva de la Caja Costarricense de Seguro Social el plazo dentro del cual debe implementar los cambios propuestos, todo lo cual excede las potestades que ostenta el legislador en esta materia.

Es importante advertir además que el proyecto de ley no hace referencia a estudios financieros o actuariales que analicen el impacto financiero que podría tener la propuesta, lo cual ignora la rigurosidad técnica que debe privar en estos temas. Lo anterior a pesar de que la Sala Constitucional ha insistido en que fijar las condiciones en las que han de operar los seguros sociales es una atribución exclusiva de la Caja Costarricense de Seguro Social (sentencia n.° 5505-2000 de las 14:38 horas del 5 de julio del 2000) y que las decisiones que se adopten deben basarse en estudios técnicos objetivos que respalden su razonabilidad (sentencia n.°5594-2012 de las 16:05 horas del 2 de mayo del 2012).

Debe señalarse, finalmente, que de conformidad con el artículo 190 de la Constitución Política, “Para la discusión y aprobación de proyectos relativos a una institución autónoma, la Asamblea Legislativa oirá previamente la opinión de aquella”, por lo que, en este caso, debe otorgarse audiencia a la Caja Costarricense de Seguro Social para que emita su criterio sobre la iniciativa en estudio.

III.- CONCLUSIÓN

Con fundamento en lo expuesto, es criterio de ésta Procuraduría que el proyecto de ley consultado invade los ámbitos reservados constitucionalmente a la Caja Costarricense de Seguro Social, pues no solo establece reglas imperativas en materia de cotización para el ingreso a los seguros sociales, sino que además le indica a la Junta Directiva de la Caja Costarricense de Seguro Social el plazo dentro del cual debe implementar los cambios propuestos.

Cordialmente;

Julio César Mesén Montoya

Procurador

JCMM/tljc