Opinión Jurídica : 123 - del 04/08/2021

4 de agosto del 2021

OJ-123-2021

 

Diputado

Erick Rodríguez Steller 

Asamblea Legislativa 

S.   D.

 

Estimado señor

 

            Con la aprobación del Procurador General de la República, damos respuesta a su oficio DERS-020-2021 del 6 de abril de 2021, cuya atención se me asignó el 15 de junio último.  Mediante dicho oficio nos planteó varias consultas que, según nos indicó, surgen a raíz del trámite del expediente n.° 22.146, orientado a “Investigar los procesos llevados a cabo para las compras y contrataciones realizadas por parte de la Caja Costarricense del Seguro Social (CCSS) a partir de la declaratoria de emergencia por la epidemia del Covid 19.”

 

I.- SOBRE LOS ALCANCES DE LA CONSULTA

 

Nos indica en su gestión que en la Comisión de Ingreso y Gasto Público de la Asamblea Legislativa se ha cuestionado la participación, funciones, competencias y atribuciones de la Gerencia General de la CCSS.  Agrega que dichos cuestionamientos se producen porque a esa Gerencia se le trasladó la función de coordinar el accionar interno de la institución, competencia que, según indica, es atribuida por ley únicamente al Presidente Ejecutivo, por lo que, a su juicio, ese traslado es ilegal.

 

Señala que el traslado de competencias realizado mediante acuerdo de Junta Directiva se efectuó sin modificar el Manual Organizacional de la institución. Reitera que lo anterior hace que la figura del Gerente General, en relación con sus funciones y competencias, sea ilegal.  Manifiesta que las demás Gerencias operativas sí poseen un manual institucional, lo que sustenta las funciones y competencias que les han sido encomendadas. 

 

Sostiene que en una comparecencia del Gerente General de la CCSS, Dr. Roberto Cervantes Barrantes, ante la Comisión de Control de Ingreso y Gasto Público de la Asamblea Legislativa, el señor Cervantes afirmó que él es el funcionario administrativo con mayor jerarquía en la institución, lo cual considera incongruente con el texto del artículo 6 inciso 1 a) de la Ley Constitutiva de la CCSS, n.° 17 del 22 de octubre de 1943, pues de esa norma se infiere que después de la Junta Directiva (máximo órgano político de la CCSS) está el Presidente Ejecutivo, como la figura con rango administrativo superior en la estructura institucional.

 

Ante la situación descrita requiere nuestro criterio a fin de conocer “…el alcance del artículo 6 inciso 1) punto a) de la Ley Constitutiva de la Caja Costarricense de Seguro Social (CCSS) a la luz de la creación y competencias dadas a la recientemente instaurada Gerencia General”.  En concreto, requiere nuestra opinión sobre lo siguiente:

 

            “El traslado de la función legal coordinadora del accionar interno de la institución CCSS del Presidente Ejecutivo al Gerente General, en virtud de la creación de la Gerencia vía acuerdos de Junta Directiva y no vía reforma legal del artículo 6, 1, a) de su Ley Constitutiva, lo cual a juicio de este Diputado constituye una ilegalidad.

 La legalidad a la luz de la Ley General de la Administración Pública con respecto a que la Gerencia General no posee a la fecha desde su creación, un Manual Organizativo, aprobado por la Junta Directiva, donde se puedan sustentar legal y válidamente sus funciones, lo que la coloca en un accionar ilegal ante terceros y ante la misma organización.

La ilegalidad de que en la praxis la Junta Directiva de la CCSS haya puesto al Gerente General como un Jefe Administrativo y Competencial hasta de índole disciplinario, encajado entre la Junta Directiva (máximo órgano) y los otros Gerentes operativos, sin haber mediado una reforma legal de la Ley Constitutiva, siendo que hasta antes de la creación de la Gerencia General, el superior jerárquico de los gerentes operativos lo era directamente la Junta Directiva y ahora de manera forzada lo es la Gerencia General (…)

Finalmente, y basado en el criterio emitido, indicar: ¿Quién es el máximo funcionario administrativo de la CCSS?”

 

Mediante nuestro oficio ADPb-3637-2021 del 16 de junio del 2021, se confirió audiencia de la consulta a la CCSS, audiencia que fue atendida por la Presidencia Ejecutiva por medio del oficio PE-2358-2021 del 14 de julio último.  En lo que interesa, ese documento indica que a través de los años la CCSS ha requerido modificar su estructura organizacional. Sostiene que dichos cambios se han efectuado mediante acuerdos de Junta Directiva o por medio de reorganizaciones administrativas.  Agrega que, para atender la audiencia brindada, la Presidencia Ejecutiva requirió el criterio técnico administrativo y técnico jurídico de la institución, los cuales fueron rendidos por las instancias respectivas mediante el oficio GG-2243-2021 del 13 de julio de 2021 suscrito por el Dr. Roberto Cervantes Barrantes, Gerente General y mediante el oficio GA-DJ-4600-2021 del 14 de julio de 2021 suscrito por el Lic. Gilbeth Alfaro Morales, Director Jurídico. Los criterios aludidos fueron anexados al oficio PE-2328-2021 señalado. 

 

         El oficio GG-2243-2021 mencionado puntualizó sobre la importancia de la creación de la Gerencia General de la CCSS pues, a su juicio, dicha figura  “…permitirá delimitar las metas de la institución para el corto, mediano y largo plazo, realizando evaluaciones periódicas del cumplimiento de las tareas asignadas y coordinando con las distintas Gerencias para asegurar una ejecución adecuada de los recursos en procura de alcanzar los objetivos plateados, liderando el proceso de transformación de la Caja Costarricense de Seguro Social.”

 

Por su parte, el oficio GA-DJ-4600-2021, también citado, hizo un recuento de los antecedentes que culminaron con la creación de la figura del Gerente General de la CCSS, se refirió a la autonomía constitucional con que cuenta esa institución, a la creación de la Gerencia General en el contexto del proceso de reorganización administrativa, así como a la naturaleza jurídica, fines y competencias de la Gerencia General.  Las conclusiones de dicho oficio fueron las siguientes:

 

“1. La Caja Costarricense de Seguro Social en uso de sus potestades de auto organización, se encuentra facultada para estructurar y organizar la prestación de dichos servicios y adoptar las medidas que estime necesarias, con el fin de satisfacer las demandas de los usuarios, potestad que se encuentra respaldada en el artículo 188 de la Constitución Política.

2. Bajo ese contexto, es que precisamente la Junta Directiva de la CCSS, motivada en criterios técnicos y con apoyo externo (CICAP), crea la Gerencia General (artículo 11° de la sesión N° 8915 del 13 de julio de 2017). 

3. Que de la revisión de las actas, observando la línea argumentativa, se concluye que fue voluntad del órgano colegiado que la Gerencia General fungiera como superior jerárquico de las gerencias específicas. 

             4. Los actos administrativos dictados por la Junta Directiva de la Institución artículo 11° de la sesión N° 8915 del 13 de julio de 2017 y artículo 3 de la sesión 8996 del 22 de octubre del 2018, se encuentran firmes y disponen que la Gerencia General es la máxima autoridad administrativa de la Institución y en relación con las gerencias, funge como superior jerárquico inmediato por lo tanto a tenor del artículo 102 de la Ley General de Administración Pública y 98 de la Normativa de Relaciones Laborales de la Caja Costarricense de Seguro Social, se encuentra facultada para ejercer la potestad disciplinaria sobre los demás Gerentes que se encuentran a su cargo, es decir, sobre las gerencias: Logística, Financiera, Médica, Pensiones, Infraestructura y Tecnologías, y Administrativa, según la estructura organizativa aprobada por la Junta Directiva a partir de la creación de dicha Gerencia General.”

 

Seguidamente nos referiremos a las características del criterio que emitiremos.

 

II.- SOBRE LA NATURALEZA DE NUESTRO PRONUNCIAMIENTO

 

Como hemos señalado en otras oportunidades (por ejemplo, en nuestros pronunciamientos OJ-026-99, OJ-013-2015, OJ-041-2019, OJ-041-2020), esta Procuraduría despliega su función asesora con respecto a la Administración Pública.  En ese sentido, nuestra Ley Orgánica (n.° 6815 de 27 de setiembre de 1982), dispone, en su artículo 4, que “Los órganos de la Administración Pública, por medio de los jerarcas de los diferentes niveles administrativos, podrán consultar el criterio técnico-jurídico de la Procuraduría; en cada caso, deberán acompañar la opinión de la asesoría legal respectiva, salvo el caso de los auditores internos, quienes podrán realizar la consulta directamente.”  (El subrayado es nuestro).

 

            De la norma transcrita queda claro que la Procuraduría General sólo está facultada para emitir dictámenes a petición de un órgano de la Administración Pública, dictámenes a los cuales el artículo 2 de la citada ley les atribuye efectos vinculantes.    En este caso, no estamos frente a una consulta planteada por un órgano de la Administración Pública, sino por un diputado en ejercicio de labores de control político, por lo que, en principio, la consulta resultaría inadmisible.

 

            A pesar de lo anterior, en consideración a la investidura del consultante y como una forma de colaborar con su importante labor, esta Procuraduría se pronunciará sobre el tema consultado dentro del margen que nuestro trabajo ordinario nos lo permite, con la advertencia de que el criterio que se emitirá carece de efectos vinculantes, por lo que su valor es el de una opinión jurídica. 

 

            Además, debemos aclarar que la emisión de nuestros pronunciamientos no se rige por lo dispuesto en los artículos 27 y 30 de la Constitución Política, ni por el 32 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional (n.° 7135 del 11 de octubre de 1989), pues el ejercicio de esa competencia no involucra una petición pura y simple para entregar información en poder de la Procuraduría, sino el estudio y emisión de un criterio técnico jurídico que, por su naturaleza, no puede estar sujeto al plazo de diez días hábiles establecido en el último precepto citado. Al respecto, la Sala Constitucional en su sentencia n.° 23112-2019 de las 8:50 horas de 22 de noviembre de 2019, dispuso: “…es claro que la recurrente pretende que la Procuraduría General de la República emita un criterio jurídico. De conformidad con las razones expuestas de manera reiterada por este Tribunal una consulta así planteada no constituye parte del ejercicio de los derechos consagrados en los artículos 27 y 30 de la Constitución Política. Por consiguiente, no hay razón para estimar el recurso.”  (El subrayado no es del original).

 

            Finalmente, debemos señalar que, si bien en la consulta se nos insta a juzgar la legalidad de varias decisiones adoptadas por la CCSS relacionadas con la creación y el funcionamiento de la Gerencia General, esta Procuraduría ha sostenido que no es posible pronunciarnos sobre una decisión específica ya adoptada por la Administración sin invadir competencias de otros órganos. Al respecto, en el dictamen C-107-2011 del 18 de mayo del 2011 (reiterado, entre otros, en el C-172-2013 del 28 de agosto del 2013 y en el C-481-2020 del 17 de diciembre del 2020) indicamos lo siguiente:

 

“…este Órgano Asesor no está facultado para revisar en la vía consultiva la legalidad de las actuaciones de la Administración, tal y como se desprende del articulado de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, razón por la cual, en estos supuestos nos vemos obligados a declinar nuestra competencia consultiva (ver, entre otros, nuestros dictámenes números C-119-2008 del 16 de abril del 2008, C-450-2008 del 18 de diciembre del 2008 y C-084-2010 del 26 de abril del 2010).

En efecto, la solicitud de revisión de un acto administrativo ya emitido nos convertiría, por esa vía, en un juzgador de la legalidad de la actuación administrativa, lo cual resulta ajeno a la función consultiva y además implicaría invadir una competencia que está reservada exclusivamente a los Tribunales de Justicia, pues es la jurisdicción contenciosa administrativa –o bien la agraria o laboral, según sea el caso− la llamada a hacer tal juzgamiento y determinar −mediante sentencia− la validez o invalidez de un determinado acto administrativo, en caso de que ello sea planteado como pretensión dentro de una demanda que le corresponda conocer.”

 

            En virtud de lo expuesto, nos limitaremos a pronunciarnos, en términos generales, sobre los temas específicos que se mencionan en la consulta, con la intención de aportar elementos de juicio que permitan al consultante valorar, por sí mismo, si las decisiones adoptadas por la CCSS en relación con el asunto que se analiza se encuentran ajustadas a derecho.

 

III.- CRITERIO NO VINCULANTE DE ESTA PROCURADURÍA SOBRE LOS TEMAS ESPECÍFICOS SOMETIDOS A NUESTRA CONSIDERACIÓN

 

            Para abordar el asunto que se nos plantea conviene señalar que, originalmente, la Ley Constitutiva de la CCSS no tenía prevista dentro de su estructura organizativa la existencia de un Presidente Ejecutivo.  El antecedente inmediato de esa figura se encuentra en la ley n.° 4646 de 20 de octubre de 1970, conocida como Ley 4-3, donde se dispuso que las Juntas Directivas de todas las instituciones autónomas, incluida la CCSS, deberían en lo sucesivo estar integradas por un ministro de gobierno y por seis personas de amplios conocimientos o reconocida experiencia en el campo de actividad de la respectiva institución.  Luego, la ley n.° 5507 de 19 de abril de 1974, conocida como Ley de Presidencias Ejecutivas, modificó la ley n.° 4646 citada e introdujo la figura del Presidente Ejecutivo como integrante y presidente de la Junta Directiva de las instituciones autónomas.

 

            Posteriormente, la ley n.° 6914 de 28 de noviembre de 1983 decidió “restituir” el artículo 6 de la Ley Constitutiva de la CCSS, de manera tal que el nombramiento y la conformación de su Junta Directiva no se regiría más por la ley n.° 4646 y sus reformas, sino por el artículo 6 mencionado.  A pesar de ello, la ley n.° 6914 citada mantuvo la figura del Presidente Ejecutivo y no realizó cambios sustanciales en relación con las disposiciones de la ley n.° 5507 que regulan lo relativo a la labor de ese funcionario en otras instituciones autónomas.   

 

            Finalmente, el artículo 6 de la Ley Constitutiva de la CCSS fue reformado por la Ley de Protección al Trabajador, n.° 7983 de 16 de febrero del 2000; sin embargo, esa reforma solo afectó lo relacionado con el mecanismo de elección de los demás integrantes de la Junta Directiva de la CCSS y no introdujo modificaciones en lo referente al Presidente Ejecutivo.   El texto actual del artículo 6 de la Ley Constitutiva de la CCSS es el siguiente:

 

             “Artículo 6º.- La Caja será dirigida por una junta directiva, integrada en la siguiente forma:

             1) Un presidente ejecutivo de reconocida experiencia y conocimientos en el campo correspondiente a la Institución, designado libremente por el Consejo de gobierno. Su gestión se regirá por la siguiente (sic.) normas:

            a) Será el funcionamiento (sic.) de mayor jerarquía para efectos del gobierno de la Institución, cuya Junta Directiva presidirá.  Le corresponderá fundamentalmente velar porque se ejecuten las decisiones tomadas por la Junta Directiva, así como coordinar internamente la acción de la Institución, y la de ésta con las demás instituciones del Estado. Asimismo, asumirá las demás funciones que por ley están reservadas al Presidente de la Junta Directiva y las otras que le asigne la propia Junta.

            b) Será un funcionario de tiempo completo y dedicación exclusiva; consecuentemente no podrá desempeñar otro cargo público ni ejercer profesiones liberales.

            c) Podrá ser removido libremente por el Consejo de Gobierno, en cuyo caso tendrá derecho a la indemnización laboral que le corresponda por el tiempo servido en el cargo. Para determinar esa indemnización se seguirán las reglas fijadas en los artículos 28 y 29 del Código de Trabajo, con las limitaciones en cuanto al monto que esos artículos determinan.

            ch) Tendrá la representación de la Institución, con facultades de apoderado generalísimo sin limitación de suma. No será necesaria la inscripción de su personería en el Registro Público y bastará únicamente la publicación de acuerdo de nombramiento en "La Gaceta".

             2.- Ocho personas de máxima honorabilidad, que serán nombradas así:

            a) Dos representantes del Estado, de libre nombramiento del Consejo de Gobierno, quienes no podrán ser Ministros de Estado, ni sus delegados.

            b) Tres representantes del sector patronal.

            c) Tres representantes del sector laboral.

             Los miembros citados en los incisos b) y c) anteriores, se escogerán y designarán conforme a las siguientes reglas: (…).”

 

            Si bien la norma transcrita contempla la estructura orgánica superior que debe privar en la CCSS, nada obsta para que esa institución, como cualquier otro ente público, defina la forma en que desea organizarse para cumplir eficientemente el fin público que le ha sido encomendado, siempre que esa potestad de organización se ejerza (como todas las potestades administrativas) dentro del marco de la ley y no contradiga lo dispuesto en ella.

 

            De los artículos 59 y 103 inciso 1) de la Ley General de la Administración Pública se deduce que todos los entes públicos cuentan con la posibilidad de adoptar el modelo organizativo que mejor convenga a su actividad, pero siempre dentro del marco de la ley, por la necesaria sujeción a ésta última que supone su naturaleza pública.

 

            Con respecto a la potestad de autorganización hemos indicado que “…consiste en el poder de darse la organización interna que considere más conveniente para el cumplimiento del fin público asignado por ley. Una potestad que es de principio en los entes públicos (…) Conforme esa potestad, corresponde al jerarca determinar cuál es la organización interna más adecuada para el ente, en razón de los fines que debe cumplir, lo que parte de dos constataciones: la organización de los propios servicios es una competencia típicamente administrativa y corresponde al jerarca adoptar las medidas necesarias para el buen funcionamiento de la Administración a su cargo. Potestad discrecional que autoriza al jerarca para realizar reestructuraciones administrativas internas, lo que puede comprender el establecimiento de nuevos órganos (artículo 59 de la Ley General de la Administración Pública) o en su oportunidad, una distribución interna de competencias que no impliquen potestades de imperio.”  (Dictamen C-248-995 del 30 de noviembre de 1995, reiterado en la OJ-094-2009 del 5 de octubre del 2009 y en el dictamen C-009-2014 del 13 de enero del 2014).

 

            Interesa destacar entonces que la creación de nuevos órganos por parte del jerarca institucional tiene varios límites, entre los que se encuentran:  1) la improcedencia de crear órganos internos o externos a los que se les atribuya potestades de imperio (artículo 59.2 y 103.1 de la LGAP); y, 2) la improcedencia de crear órganos a los que se les atribuya funciones encomendadas por ley exclusivamente a otros órganos (artículo 11 y 85 de la LGAP).

 

            Los órganos internos, en palabras de Eduardo Ortiz, son los que “… se relacionan únicamente con órganos del Estado, y no con particulares extraños a éste.  Por ejemplo, es órgano interno el de control, porque actúa frente al órgano controlado y no frente al particular.  Y también el de consulta, porque expresa una opinión o juicio exclusivamente a solicitud de otro órgano del Estado.  Por igual razón también los órganos cuya función es excitar o poner en movimiento a otro, llamados de iniciativa.  Y también los llamados a requerir y colectar pruebas, para verificar hechos técnicos o administrativos de un asunto administrativo en trámite.  Solo resultan externos los órganos que reciben esa proposición, demanda o solicitud de un particular y no de otro órgano, y la resuelven definitivamente, produciendo situaciones jurídicas favorables o desfavorables en cabeza de ese particular”.  (ORTIZ ORTIZ, Eduardo, Tesis de Derecho Administrativo, San José, Editorial Stradtmann S. A., primera edición, 1998, tomo I, páginas 235-236).

 

            Por su parte, las potestades de imperio son aquellas que permiten suprimir derechos o crear obligaciones a cargo de los particulares aun sin su consentimiento, lo que supone la creación, modificación o extinción de derechos de manera unilateral.  Las potestades de imperio surgen como resultado de la supremacía del Estado y tienen como finalidad la consecución de los fines públicos encomendados a la Administración.

 

            Así las cosas, la CCSS puede darse su propia organización interna, lo cual implica la posibilidad de crear órganos internos o externos sin potestades de imperio, siempre que esa organización no infrinja las disposiciones legales que le resulten aplicables, disposiciones dentro de las que se encuentra su Ley Constitutiva.

 

            Por otra parte, debemos indicar que los cambios definitivos que se produzcan en la estructura organizativa de cualquier ente público, generados como consecuencia de acuerdos adoptados por el jerarca respectivo, deben verse reflejados en su normativa interna, es decir, en sus reglamentos autónomos (o independientes) de organización.

 

            Sobre este tema, interesa señalar que los reglamentos autónomos pueden dividirse en reglamentos autónomos de organización y reglamento autónomos de servicio. Los reglamentos autónomos de organización regulan lo relacionado con la organización administrativa interna y la distribución de competencias entre los diversos órganos que integran el ente.  Los reglamentos autónomos de servicio regulan lo relativo a los servicios públicos que presta y a las relaciones de empleo entre la institución y sus funcionarios. Se les llama autónomos o independientes porque no ejecutan una ley −es decir, no son reglamentos ejecutivos− por lo que no dependen de ella para su existencia, sino que son emitidos por el jerarca administrativo en uso de su potestad de organización.

 

            Sobre los reglamentos autónomos de organización se ha dicho que “… se ocupan de la creación de órganos internos –sin potestades de imperio, esto es, las que se proyectan y repercuten en la esfera patrimonial o extrapatrimonial del administrado−, dado que, la creación de órganos internos que ejercen potestades de imperio, la regulación de las relaciones entre ellos y la forma en que el órgano debe ejercer sus funciones externas es reserva de ley –artículo 121, inciso 20, de la Constitución Política−. (…)  Se trata de normas de carácter interno que no tienen valor normativo fuera del ámbito en que fueron dictadas, por ende, no pueden oponerse a los administrados o particulares ajenos a la relación de servicio, y su violación por la Administración Pública no constituye, en tesis de principio, una transgresión al ordenamiento jurídico general.” (JINESTA LOBO (Ernesto), Tratado de Derecho Administrativo, Tomo I, Parte General, San José, segunda edición, 2009, p. 272-273).

 

            Como parte de los poderes de organización con los que cuenta el jerarca, este último puede crear órganos internos y encomendarles el ejercicio de potestades disciplinarias vinculadas con las relaciones de empleo público que existan en la institución, siempre que esa competencia no haya sido encargada por ley, de manera exclusiva, a algún otro órgano de la institución pues, en ese caso, la transferencia requeriría una decisión legislativa.

 

            Tratándose de órganos colegiados, existe una limitación específica que impide transferir sus competencias a otro órgano.  Esa limitación está contemplada en el artículo 90, inciso e), de la Ley General de la Administración Pública, norma según la cual “El órgano colegiado no podrá delegar sus funciones, sino únicamente la instrucción de las mismas, en el secretario”.

 

            En una oportunidad en la que se nos consultó sobre la posibilidad de que la Junta Directiva de la CCSS delegara en el Gerente de la División de Pensiones, por vía de reglamento, la atribución de acordar las inversiones de los fondos de la entidad, señalamos que “… una Junta Directiva no podría delegar en ningún otro órgano la potestad de adoptar la política del ente respectivo o su potestad organizativa, que resulta indelegable en sí misma por ser una competencia esencial. Pero tampoco podría delegar ninguna de las competencias que la ley expresamente le asigne, aun cuando puedan presentarse como simplemente administrativas o de mero trámite. - De lo que se deriva que, efectivamente, la Junta Directiva no podría delegar en el Gerente de la División de Pensiones, su competencia respecto de las inversiones que el Ente puede realizar. Para que esa delegación fuere procedente, se requeriría que previamente el legislador apruebe una norma que deje insubsistente la prohibición del artículo 90, e) antes referida”.  (Dictamen C-009-2009 del 22 de enero del 2009).

 

            Finalmente, en lo que concierne a la pregunta que se nos plantea en el sentido de indicar “Quién es el máximo funcionario administrativo de la CCSS”, debemos señalar que en los informes que nos fueron remitidos como producto de la audiencia conferida a la CCSS sobre la consulta que nos ocupa se afirma que, desde el año 2011, la Junta Directiva de la CCSS acordó iniciar los estudios necesarios para realizar la revisión de la estructura organizacional de la Presidencia Ejecutiva y de las Gerencias.  Asimismo, se nos informó que, como parte de ese proceso, en el artículo 11 de la sesión n.° 8915 del 13 de julio del 2017, la Junta Directiva decidió crear la figura del Gerente General, como máxima autoridad administrativa de la institución, responsable de ejecutar las acciones necesarias para cumplir los lineamientos establecidos por la Junta Directiva y por la Presidencia Ejecutiva, así como para el logro de los resultados institucionales. En dicho acuerdo se dispuso que el Gerente General fungiría en lo sucesivo como superior jerárquico inmediato de las gerencias en el ámbito técnico-administrativo.

 

            En concreto, el informe rendido por la Dirección Jurídica de la CCSS (oficio GA-DJ-4600-2021 citado) indica que la Junta Directiva de la institución, en el artículo 8° de su sesión n.° 8967 del 23 de abril del 2018 y en el artículo 3° de la sesión n.° 8996 de 22 de octubre de 2018, aprobó las funciones del Gerente General, funciones dentro de las que se encuentran: ejecutar y articular acciones gerenciales para el cumplimiento de las decisiones y acuerdos de la Junta Directiva; proponer normas que regulen la gestión institucional; implementar los lineamientos estratégicos; ejecutar y dar seguimiento y control al Plan Táctico y al Plan de Presupuesto, de acuerdo con el Plan Estratégico Institucional; dirigir acciones para el fortalecimiento del control interno y la valoración de riesgos, como parte del sistema de gestión integral de riesgos; formular e impulsar proyectos de desarrollo y de transformación organizacional; proponer estrategias de gestión del conocimiento e innovación; revisar sistemáticamente los modelos de financiamiento; ejecutar el seguimiento, control y rendición de cuentas de los resultados de la gestión institucional y del cumplimiento de las políticas institucionales; y, representar a la institución en negociaciones de índole laboral.

 

            Debido a que el acuerdo n.° 11, adoptado en la sesión n.° 8915 citada se encuentra firme y no ha sido anulado, ni dejado sin efecto, en la actualidad el Gerente General de la CCSS es la máxima autoridad administrativa de la institución. 

 

            IV.- CONCLUSIÓN

 

            Con fundamento en lo expuesto, esta Procuraduría arriba a las siguientes conclusiones:

 

            1.- Este Órgano Asesor no está legitimado para juzgar la validez de decisiones concretas ya adoptadas por la Junta Directiva de la CCSS.  Por ello, en un afán de colaboración con el diputado consultante, nos limitaremos a pronunciarnos, en términos generales, sobre los temas específicos que se mencionan en la consulta, con la intención de aportar elementos de juicio que le permitan valorar, por sí mismo, si las decisiones adoptadas por la CCSS en relación con la creación y funcionamiento de la Gerencia General de esa Institución se encuentran ajustadas a derecho.

 

            2.- La CCSS puede darse su propia organización interna, lo cual implica la posibilidad de crear órganos internos o externos sin potestades de imperio, siempre que esa organización no infrinja las disposiciones legales que le resulten aplicables, disposiciones dentro de las que se encuentra su Ley Constitutiva.

 

            3.- Los cambios definitivos que se produzcan en la estructura organizativa de cualquier ente público, generados como consecuencia de acuerdos adoptados por el jerarca respectivo, deben verse reflejados en su normativa interna, es decir, en sus reglamentos autónomos (o independientes) de organización.

           

            4.- Como parte de los poderes de organización con los que cuenta el jerarca, este último puede crear órganos internos y encomendarles el ejercicio de potestades disciplinarias vinculadas con las relaciones de empleo público que existan en la institución, siempre que esa competencia no haya sido encargada por ley, de manera exclusiva, a algún otro órgano de la institución pues, en ese caso, la transferencia requeriría una decisión legislativa.

 

            5.- Debido a que la Junta Directiva de la CCSS acordó en el artículo 11 de su sesión n.° 8915 del 13 de julio del 2017 crear la figura del Gerente General como máxima autoridad administrativa de la institución, y en vista de que ese acuerdo se encuentra firme y no ha sido anulado ni dejado sin efecto, en la actualidad el Gerente General de la CCSS es la máxima autoridad administrativa de la institución.

                    

                                                       Cordialmente,

 

 

 

                                                    Julio César Mesén Montoya                                                            

                                                                  Procurador

 

 

JCMM/mmg                                                                    

 

 

cc:            Dr. Román Macaya Hayes

                Presidente Ejecutivo de la CCSS          

 

     

 

OJ-123-2021

 

ASAMBLEA LEGISLATIVA. DIPUTADO. CAJA COSTARRICENSE DEL SEGURO SOCIAL. ORGANIZACIÓN INTERNA. CREACIÓN Y FUNCIONAMIENTO DE ÓRGANOS. GERENCIA GENERAL.

 El diputado Erick Rodríguez Steller nos planteó varias consultas que, según nos indicó, surgen a raíz del trámite del expediente n.° 22.146, orientado a “Investigar los procesos llevados a cabo para las compras y contrataciones realizadas por parte de la Caja Costarricense del Seguro Social (CCSS) a partir de la declaratoria de emergencia por la epidemia del Covid 19.”

                 

Las consultas específicas que se nos formularon fueron las siguientes:

 

            “El traslado de la función legal coordinadora del accionar interno de la institución CCSS del Presidente Ejecutivo al Gerente General, en virtud de la creación de la Gerencia vía acuerdos de Junta Directiva y no vía reforma legal del artículo 6, 1, a) de su Ley Constitutiva, lo cual a juicio de este Diputado constituye una ilegalidad.

 La legalidad a la luz de la Ley General de la Administración Pública con respecto a que la Gerencia General no posee a la fecha desde su creación, un Manual Organizativo, aprobado por la Junta Directiva, donde se puedan sustentar legal y válidamente sus funciones, lo que la coloca en un accionar ilegal ante terceros y ante la misma organización.

La ilegalidad de que en la praxis la Junta Directiva de la CCSS haya puesto al Gerente General como un Jefe Administrativo y Competencial hasta de índole disciplinario, encajado entre la Junta Directiva (máximo órgano) y los otros Gerentes operativos, sin haber mediado una reforma legal de la Ley Constitutiva, siendo que hasta antes de la creación de la Gerencia General, el superior jerárquico de los gerentes operativos lo era directamente la Junta Directiva y ahora de manera forzada lo es la Gerencia General (…)

Finalmente, y basado en el criterio emitido, indicar: ¿Quién es el máximo funcionario administrativo de la CCSS?”

 

Esta Procuraduría en su OJ-123-2021 del 4 de agosto del 2021, suscrita por Julio César Mesén Montoya, Procurador de Hacienda, arribó a las siguientes conclusiones:

 

1.- Este Órgano Asesor no está legitimado para juzgar la validez de decisiones concretas ya adoptadas por la Junta Directiva de la CCSS.  Por ello, en un afán de colaboración con el diputado consultante, nos limitaremos a pronunciarnos, en términos generales, sobre los temas específicos que se mencionan en la consulta, con la intención de aportar elementos de juicio que le permitan valorar, por sí mismo, si las decisiones adoptadas por la CCSS en relación con la creación y funcionamiento de la Gerencia General de esa Institución se encuentran ajustadas a derecho.

 

            2.- La CCSS puede darse su propia organización interna, lo cual implica la posibilidad de crear órganos internos o externos sin potestades de imperio, siempre que esa organización no infrinja las disposiciones legales que le resulten aplicables, disposiciones dentro de las que se encuentra su Ley Constitutiva.

 

            3.- Los cambios definitivos que se produzcan en la estructura organizativa de cualquier ente público, generados como consecuencia de acuerdos adoptados por el jerarca respectivo, deben verse reflejados en su normativa interna, es decir, en sus reglamentos autónomos (o independientes) de organización.

           

            4.- Como parte de los poderes de organización con los que cuenta el jerarca, este último puede crear órganos internos y encomendarles el ejercicio de potestades disciplinarias vinculadas con las relaciones de empleo público que existan en la institución, siempre que esa competencia no haya sido encargada por ley, de manera exclusiva, a algún otro órgano de la institución pues, en ese caso, la transferencia requeriría una decisión legislativa.

 

            5.- Debido a que la Junta Directiva de la CCSS acordó en el artículo 11 de su sesión n.° 8915 del 13 de julio del 2017 crear la figura del Gerente General como máxima autoridad administrativa de la institución, y en vista de que ese acuerdo se encuentra firme y no ha sido anulado ni dejado sin efecto, en la actualidad el Gerente General de la CCSS es la máxima autoridad administrativa de la institución.