Dictamen : 248 - del 26/08/2021

26 de agosto de 2021

PGR-C-248 -2021

Señor

Elián Villegas Valverde

Ministro

Ministerio de Hacienda

Estimado señor:

Con la aprobación del señor Procurador General de la República me refiero a su oficio DM-0468-2021 del 24 de mayo del año en curso y recibido el pasado 2 de junio, en el que se nos consulta si resulta aplicable el artículo 46 de la Ley de la Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos (n.°8131 del 18 de setiembre de 2001) para la utilización de recursos remanentes del servicio de la deuda incorporados en la Ley de Presupuesto Ordinario y Extraordinario de la República para el Ejercicio Económico de 2020 (n.°9791 del 26 de noviembre de 2019) mediante el Decreto Ejecutivo n.° 42628-H, del 18 de setiembre de 2020, que modificó dicho presupuesto.

Al citado oficio lo acompaña el criterio legal emitido por la Dirección Jurídica de ese Ministerio, mediante oficio n.°DJMH-0895-2021, del 24 de mayo de 2021, en el que primero hace mención a los antecedentes que dan lugar al asunto consultado, concretamente, los recursos provenientes del financiamiento aprobado por la Ley n.°9895 del 27 de agosto de 2020, relativo a la Autorización al Gobierno de la República para la contratación de un crédito por medio del Instrumento de Financiamiento Rápido (IFR) con el Fondo Monetario Internacional (FMI), para apoyo presupuestario en la atención de la emergencia Covid-19, que fueron incorporados al Presupuesto Nacional mediante el citado decreto n.° 42628-H como fuente de ingresos sustitutos para cubrir su estructura de gastos, pero que no pudieron utilizarse en su totalidad para el ejercicio presupuestario 2020 debido a que el periodo disponible para la ejecución de los recursos por el Ministerio de Hacienda fue muy limitado y porque no se materializaron los supuestos con los que se proyectó el gasto conforme a lo programado, con lo cual, indica que la fuente 663 mantiene un remanente de ¢21.307.200.000,00 en la partida presupuestaria 3010420082500. En dicho contexto, señala con fundamento en nuestro dictamen C-292-2019, del 8 de octubre, que el artículo 46 de la Ley n.°8131 permite utilizar los saldos del crédito público externo en ejercicios presupuestarios futuros, mientras que el artículo 1 del Decreto Ejecutivo n.°39183-H del 22 de julio de 2015, denominado Procedimiento para la incorporación y desincorporación presupuestaria de las fuentes de financiamiento de crédito público externo y las autorizaciones de gastos, establece que el proceso de revalidación de estos recursos y las autorizaciones de gasto asociadas se llevará a cabo de forma automática. Por fin, indica que si bien el inciso a) del artículo 2 de la Ley n.°9895 dispone que los recursos serán utilizados para el Presupuesto del 2020, por aplicación del principio de anualidad recogido en el inciso d) del artículo 5 de la Ley n.°8131, la programación presupuestaria se rige por la premisa de ser utilizado sobre un año en concreto, para lo que se contempla la excepción del citado artículo 46 de la Ley n.°8131 de forma que los remanentes presupuestarios de saldos de financiamiento del crédito público externo puedan aplicarse en ejercicios presupuestarios posteriores. Concluye afirmando que entender lo contrario, no solo atenta contra este último precepto legal, sino que, además, el no contar con estos saldos “estaría produciendo un deterioro en la estrategia presupuestaria, disminuyendo la capacidad de actuar y acrecentando la inestabilidad social del país.”

A.         LOS ALCANCES DEL ARTÍCULO 46 DE LA LEY DE LA ADMINISTRACIÓN FINANCIERA DE LA REPÚBLICA Y PRESUPUESTOS PÚBLICOS COMO EXPRESIÓN DE LOS PRINCIPIOS DE ANUALIDAD, EQUILIBRIO Y ESPECIALIDAD PRESUPUESTARIOS Y SU POSIBLE APLICACIÓN A LOS REMANENTES DEL CRÉDITO PÚBLICO EXTERNO APROBADO POR LA LEY 9895

Al respecto, dice así el artículo 46 de la Ley de la Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos objeto de consulta:

“ARTÍCULO 46.- Compromisos presupuestarios

Los saldos disponibles de las asignaciones presupuestarias caducarán al 31 de diciembre de cada año.

Los gastos comprometidos pero no devengados a esa fecha, se afectarán automáticamente en el ejercicio económico siguiente y se imputarán a los créditos disponibles para este ejercicio.

Los saldos disponibles de las fuentes de financiamiento de crédito público externo y las autorizaciones de gasto asociadas, se incorporarán automáticamente al presupuesto del ejercicio económico siguiente.

El monto no utilizado de la autorización por endeudamiento interno incluida en el presupuesto nacional, caducará el 31 de diciembre del año correspondiente; por ende, no podrá ser utilizado con posterioridad a tal fecha.

Mediante reglamento, se emitirán los criterios y mecanismos para aplicar este artículo." (El subrayado no es del original).

El precepto transcrito es expresión de los principios constitucionales de anualidad y equilibrio presupuestario (artículos 176 constitucional y 5 letras c) y d) de la Ley n.°8131), que rigen no solo la aprobación sino también la ejecución presupuestaria, en cuanto hace efectiva la limitación temporal anual de los ingresos y gastos públicos autorizados en la Ley de Presupueto, al establecer que el 31 de diciembre de cada año operará la caducidad de los saldos disponibles de las asignaciones presupuestarias y la afección automática de los gastos comprometidos no devengados al ejercicio económico siguiente, los que se imputan a los créditos disponibles para ese ejercicio, garantizando a la vez el equilibrio entre los egresos y los ingresos probables, pues la caducidad de estas asignaciones presupuestarias impide considerar que el presupuesto nacional se cerrará con un superávit (ver sobre el particular, la OJ-062-2015, del 2 de julio).

Asimismo, la aludida disposición prescribe en lo relativo a las fuentes de financiamiento, la caducidad o anulación de los montos no utilizados de la autorización de títulos de deuda interna que fueron incluidos en el presupuesto nacional, con excepción de los saldos disponibles provenientes del crédito público externo y las autorizaciones de gasto asociadas, los que se incorporarán de manera automática al presupuesto del ejercicio económico siguiente.

Sobre el particular, en el dictamen C-292-2019, citado por la Dirección Jurídica de esa cartera, señalamos: “en caso de que determinados créditos presupuestarios reflejen un remanente, este se anula a efecto de cerrar el ejercicio presupuestario. Lo que cierra la posibilidad de utilizar esos créditos. No existe una disposición legal que autorice a incorporar al presupuesto siguiente los remanentes de créditos no ejecutados, salvo si se trata de las fuentes de crédito público externo” (el subrayado no es del original).

Por su parte, el también mencionado artículo 1 del Decreto Ejecutivo n.°39183-H, que regula el Procedimiento para la incorporación y desincorporación presupuestaria de las fuentes de financiamiento de crédito público externo y las autorizaciones de gastos asociadas al Presupuesto de la República, en desarrollo del párrafo tercero del artículo 46 de la Ley n.°8131, señala que “el proceso de revalidación de los recursos del crédito público externo y sus autorizaciones de gasto asociadas se llevará a cabo de forma automática; en función de lo anterior, todos los saldos disponibles y los compromisos pendientes financiados con los recursos del crédito público externo serán arrastrados al periodo económico siguiente y disponibles en el Sistema de Gestión de la Administración Financiera de la República (SIGAF) a más tardar el 20 de enero de cada año” (el subrayado no es del original).

De conformidad con la normativa citada, las fuentes de crédito público externo rompen con la regla general de que los distintos recursos financieros, incluidos los de superávit, deben ser ejecutados en el período fiscal que se reciban en aplicación de los principios de eficacia y eficiencia en la gestión financiera de los recursos públicos.

La explicación a tal salvedad en el tratamiento presupuestario de este tipo de remanentes habría que hallarla precisamente en el carácter externo de los empréstitos que constituyen su fuente, lo que supone quedar sujetos a un procedimiento de aprobación más riguroso ante la Asamblea Legislativa en que se exige la votación calificada de acuerdo con el párrafo segundo del inciso 15 del artículo 121 de la Constitución Política y en los que el Estado costarricense asume una serie de compromisos con los organismos o bancos acreedores internacionales; entre los que se incluyen, los términos y condiciones financieras del endeudamiento, abarcando lo referido al desembolso y destino de los recursos, lo que aconseja flexibilizar su trámite de incorporación al presupuesto nacional respectivo mediante un proceso de revalidación automático a fin de garantizar la ejecución más eficiente y puntual de estos dineros conforme a la previsión de gasto inicialmente autorizada.  

Desde esta perspectiva, en la medida de que se trate de recursos remanentes del crédito público externo generados durante la ejecución de la anterior Ley de Presupuesto (n.°9791), se cumple con el supuesto del párrafo tercero del artículo 46 de la Ley de la Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos para poder ser usados en el ejercicio económico en curso.  

Ahora bien, por la referencia que se hace en la consulta al Decreto Ejecutivo n.° 42628-H, en cuya virtud tuvo lugar la incorporación de los recursos provenientes del financiamiento hecho por medio del IFR con el FMI al Presupuesto Nacional del año 2020, según así lo autorizó el artículo 3 de la citada Ley n.°9895 que aprobó dicho crédito, la duda parece surgir con ocasión de lo dispuesto por la letra a) del artículo 2 de la ley relacionado con el uso de los recursos, al disponer en lo que interesa que: “El noventa por ciento (90%) de los recursos serán utilizados como apoyo al financiamiento de los rubros de gastos ya autorizados en la Ley 9791, Ley de Presupuesto Ordinario y Extraordinario de la República para el Ejercicio Económico de 2020, de 26 de noviembre de 2019” (el subrayado no es del original).

Es decir, debido a la precisión temporal que hizo la propia norma legal aprobatoria del aludido crédito público respecto a que sus recursos debían emplearse para el ejercicio económico del año 2020, podría considerarse que, si quedó algún remanente sin ejecutar al cierre de dicho periodo, para poder disponer de este en el presupuesto del 2021 se requeriría igualmente de texto expreso de una ley.   

Sucede, sin embargo, que, en razón de la vigencia anual de la Ley de Presupuesto de la República, toda previsión de ingresos que contemple esta norma tiene que usarse en el ejercicio económico en que dicho presupuesto debe ejecutarse, coincidente, según se indicó antes, con el año natural.

Con lo cual, la mencionada concreción que lleva a cabo el artículo 2.a) de la Ley n.°9895 – atribuible, entenderíamos nosotros, a la referencia obligada que tenía que hacer el legislador a la ley de presupuesto entonces vigente en razón de la sustitución que se iba a hacer de las fuentes de financiamiento internas ahí autorizadas  –  resulta de alguna forma redundante por innecesaria, tomando en cuenta lo ya señalado, en el sentido de que los distintos recursos financieros deben ser ejecutados durante el periodo fiscal en que se reciban. Y las consecuencias de no proceder de esa manera se establecen en el citado artículo 46 de la Ley n.°8131, sin perjuicio de la regulación dispuesta para los recursos superavitarios en la Ley de Eficiencia en la Administración de los Recursos Públicos (n.°9371 del 28 de junio de 2016). 

En todo caso, lo jurídicamente relevante es que no se varíe el destino de los recursos del empréstito, según se definió en el referido artículo 2 de la Ley n.°9895, no solo porque se trata de uno de los elementos esenciales del crédito aprobado, sino también, desde un punto de vista del control y la responsabilidad por la correcta utilización de los fondos públicos, como así lo recuerda su párrafo in fine con la remisión al artículo 68 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República (n.°7428, de 7 de setiembre de 1994) y al Código Penal.

Este destino consiste, de acuerdo con la misma Ley n.°9895, en servir como apoyo financiero de los rubros de gastos autorizados en el Presupuesto Nacional, para lo que el artículo 3 dispone que sus recursos se incorporarán al servicio de la deuda pública interna, al tiempo que subraya de que no podrá modificarse el destino de los ingresos sustituidos.

De igual forma, la letra f) del artículo 5 de la Ley de la Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos – que debe leerse en relación con el artículo 110 inciso e) de la misma ley –retoma, como parte de la formulación del principio de especialidad presupuestaria, que no podrán destinarse saldos presupuestarios a una finalidad distinta de la prevista en el presupuesto.

Tal como lo pudimos leer antes, el artículo 46 bajo estudio se anticipa a esta circunstancia, al indicar que los remanentes provenientes del crédito público externo quedan de una vinculados a las autorizaciones de gasto para el que el empréstito fue contraído a efectos de su incorporación automática en el presupuesto del ejercicio económico siguiente.

Así las cosas, el aludido precepto legal da cuenta de la limitación temporal de la Ley de Presupuesto al que se imputan los ingresos y gastos correspondientes, que no desconoce cuando permite que los saldos disponibles de las fuentes de crédito externas del respectivo ejercicio presupuestario sean incorporados – incluso de forma automática – al periodo económico siguiente. 

B.         CONCLUSIONES:

De conformidad con lo expuesto, es criterio de la Procuraduría General de República, que:

1.          En virtud del principio de anualidad, lo propio es que los recursos financieros provenientes del crédito público externo se ejecuten en el ejercicio económico en que fueron incorporados por la respectiva Ley de Presupuesto, tal como lo previó el artículo 2.a) de la Ley n.°9895 para los ingresos derivados del Instrumento de Financiamiento Rápido que contrató el Gobierno de la República con el FMI dirigidos a sustituir las fuentes de financiamiento originadas en la emisión de títulos valores de deuda interna.

2.          No obstante, el artículo 46 de la Ley de la Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos, sin desconocer la limitación temporal anual del presupuesto, permite que los saldos disponibles generados al 31 de diciembre de cada año por la subejecución del empréstito externo, así como las autorizaciones de gasto asociadas, se incorporen automáticamente al presupuesto del periodo económico siguiente para su debido uso; precepto cuyo supuesto de hecho resulta, en efecto, extensible a los remanentes del endeudamiento aprobado por la citada Ley n.°9895, cuyos recursos fueron incluidos en el ejercicio presupuestario del año 2020 por el Decreto Ejecutivo n.° 42628-H, pero siempre y cuando no se varíe el destino de dichos recursos al servicio de la deuda pública.

Atentamente,

Alonso Arnesto Moya

Procurador

AAM/hsc

PGR-C-248-2021

MINISTERIO DE HACIENDA. ALCANCES DEL ARTÍCULO 46 DE LA LEY DE LA ADMINISTRACIÓN FINANCIERA DE LA REPÚBLICA Y PRESUPUESTOS PÚBLICOS. PRINCIPIOS DE ANUALIDAD, EQUILIBRIO Y ESPECIALIDAD PRESUPUESTARIOS. INCORPORACIÓN Y UTILIZACIÓN DE LOS RECURSOS REMANENTES O SALDOS DISPONIBLES DEL CRÉDITO PÚBLICO EXTERNO. LEY 9895 RELATIVA A LA CONTRATACIÓN DE UN CRÉDITO POR MEDIO DEL INSTRUMENTO DE FINANCIAMIENTO RÁPIDO (IFR) CON EL FONDO MONETARIO INTERNACIONAL (FMI).

Mediante oficio n.° DM-0468-2021, recibido el 2 de junio del 2021, el Ministro de Hacienda Elián Villegas Valverde consultó si resulta aplicable el artículo 46 de la Ley de la Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos (n.°8131 del 18 de setiembre de 2001) para la utilización de recursos remanentes del servicio de la deuda incorporados en la Ley de Presupuesto Ordinario y Extraordinario de la República para el Ejercicio Económico de 2020 (n.°9791 del 26 de noviembre de 2019) mediante el Decreto Ejecutivo n.° 42628-H, del 18 de setiembre de 2020, que modificó dicho presupuesto.

El Procurador Alonso Arnesto Moya, mediante el dictamen PGR-C-248-2021 del 26 de agosto de 2021, dio respuesta en los siguientes términos:

1.             En virtud del principio de anualidad, lo propio es que los recursos financieros provenientes del crédito público externo se ejecuten en el ejercicio económico en que fueron incorporados por la respectiva Ley de Presupuesto, tal como lo previó el artículo 2.a) de la Ley n.°9895 para los ingresos derivados del Instrumento de Financiamiento Rápido que contrató el Gobierno de la República con el FMI dirigidos a sustituir las fuentes de financiamiento originadas en la emisión de títulos valores de deuda interna.

2.             No obstante, el artículo 46 de la Ley de la Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos, sin desconocer la limitación temporal anual del presupuesto, permite que los saldos disponibles generados al 31 de diciembre de cada año por la subejecución del empréstito externo, así como las autorizaciones de gasto asociadas, se incorporen automáticamente al presupuesto del periodo económico siguiente para su debido uso; precepto cuyo supuesto de hecho resulta, en efecto, extensible a los remanentes del endeudamiento aprobado por la citada Ley n.°9895, cuyos recursos fueron incluidos en el ejercicio presupuestario del año 2020 por el Decreto Ejecutivo n.° 42628-H, pero siempre y cuando no se varíe el destino de dichos recursos al servicio de la deuda pública.