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Opinión Jurídica : 134 - del 24/08/2021
24 de agosto de 2021
PGR-OJ-134-2021
Señora
Ana Julia Araya Alfaro
Jefe de Área
Comisiones Legislativas II
Asamblea
Legislativa
Estimada Señora:
Con la
aprobación del Procurador General de la República, me refiero a su oficio no.
AL-CPEM-0335-2021 de 23 de febrero de 2021, por medio del cual nos comunica que
la Comisión Permanente Especial de la Mujer requirió la opinión jurídica de
esta Procuraduría sobre el proyecto de ley que se tramita en el expediente
legislativo número 22327, denominado "REFORMA AL ARTÍCULO 9 DE LA LEY NO. 7769 DEL 24 DE ABRIL DE 1998,
ATENCIÓN A LAS MUJERES EN CONDICIONES DE POBREZA Y SUS REFORMAS.”
1. Carácter de este
pronunciamiento.
De
conformidad con los artículos 1°, 2° y 3° inciso b) de nuestra Ley Orgánica
(no. 6815 de 27 de setiembre de 1982) la Procuraduría es el órgano superior
consultivo, técnico jurídico, de la Administración Pública, y, en esa
condición, cumple su función rindiendo los criterios legales que le solicite la
Administración Pública.
Para esos
efectos, la Asamblea Legislativa podría ser considerada como Administración
Pública cuando nos consulte un tema en el ejercicio de la función
administrativa, no así cuando requiere nuestro criterio sobre algún tema de
interés para el ejercicio de la función legislativa.
Pese a lo
anterior, y dado que no existe previsión legal al efecto, la Procuraduría ha
acostumbrado atender las consultas que formula la Asamblea Legislativa y sus
diputados, con el afán de colaborar con el ejercicio de las importantes
funciones que la Constitución Política les atribuye. De ahí que se rinden criterios jurídicos no
vinculantes sobre determinados proyectos de ley, cuando son consultados por la
Comisión Legislativa encargada de tramitarlos, o en relación con aspectos
jurídicos que pueden considerarse cubiertos por la función de control político
y que razonablemente puedan estimarse de interés general.
En virtud
de ello, los criterios emanados de este órgano asesor en cuanto a los alcances
y contenido de un proyecto de ley, no poseen la obligatoriedad propia de
aquellos referidos a asuntos surgidos del ejercicio de la función
administrativa y, por esa razón, este criterio es vertido por medio de una
opinión jurídica no vinculante que pretende ser un insumo en el ejercicio de la
importante labor legislativa.
Por otra
parte, al no encontrarnos en los supuestos establecidos por el artículo 157 del
Reglamento de la Asamblea Legislativa, este pronunciamiento no se encuentra
sujeto al plazo de ocho días en él establecido.
2. Consideraciones sobre el proyecto de ley.
El
proyecto de ley plantea una reforma muy puntual del artículo 9° de la Ley de
Atención a las Mujeres en Condición de Pobreza (no. 7769 de 24 de abril de
1998). Dicho artículo faculta al Instituto Mixto de Ayuda Social a suscribir un
contrato de fideicomiso con cualquiera de
los bancos comerciales del Estado o con el Banco Internacional de Costa Rica,
S. A., con recursos propios o del Fondo de Desarrollo Social y Asignaciones
Familiares, a fin de establecer mecanismos ágiles de apoyo a las actividades e
iniciativas microempresariales que beneficien a las
mujeres y las familias en condiciones de pobreza, por medio del otorgamiento de
créditos con tasas de interés favorables, el financiamiento de garantías
adicionales y subsidiarias a estos créditos y la prestación de servicios de
apoyo, capacitación y seguimiento de la actividad productiva en todas sus
fases.
Según la exposición de motivos del
proyecto, dicho fideicomiso (FIDEIMAS) ha beneficiado a muchas personas en
condición de pobreza, sin embargo, existen algunos obstáculos que implican que
muchas familias no puedan ser incluidas en el programa. Por esa razón, se
pretende modificar el artículo para: 1) permitir que el fideicomiso pueda recibir
recursos de otras fuentes, además de los recursos propios del IMAS y del Fondo
de Asignaciones Familiares; 2) posibilitar el otorgamiento de créditos no
reembolsables; 3) facultar al Banco Popular y de Desarrollo Comunal a
constituirse como fiduciario; y 4) habilitar a la unidad ejecutora del contrato
de fideicomiso a tener acceso a la información contenida en el Sistema Nacional
de Información y Registro Único de Beneficiarios del Estado creado mediante Ley
no. 9137.
Tal
y como hemos señalado en otras oportunidades, los fideicomisos constituidos por
organismos públicos están sujetos a lo dispuesto en el artículo 14 de la Ley de
Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos (no. 8131 de
18 de setiembre de 2001), y, en consecuencia, debe existir una ley especial que
los autorice y que, además, regule las condiciones generales que debe incluir
el contrato de fideicomiso.
En
ese sentido, hemos precisado que:
“La necesidad de
una norma legal especial que autorice la creación del fideicomiso es
manifestación del principio de legalidad, de acuerdo con el cual la
Administración sólo puede realizar los actos que están expresamente autorizados
por el ordenamiento jurídico. Por lo que puede establecerse que los entes
públicos sólo pueden constituir fideicomisos si una norma legal expresamente
los autoriza, máxime que el fideicomiso permite que un tercero participe en la
administración de parte de su patrimonio.” (C-319-2011 de 16 de diciembre
de 2011).
Con
base en lo anterior, es claro que las condiciones generales del contrato de
fideicomiso, a las que debe sujetarse el IMAS, son las dispuestas expresamente
en el artículo 9° de la Ley 7769. Es decir, el fideicomiso allí autorizado no
podría operar de otra forma distinta a la descrita en esa norma.
Por
lo tanto, cualquier modificación en cuanto a los sujetos intervinientes, fondos
que pueden dirigirse al fideicomiso y objeto de éste, debe efectuarse mediante
una reforma legal, como se pretende en esta ocasión.
De
tal forma, corresponde a la Asamblea Legislativa, valorar la necesidad de las
reformas propuestas. Para ello, debe considerarse el funcionamiento práctico
del fideicomiso, y, particularmente, para la propuesta de permitir que el fideicomiso pueda recibir recursos de
otras fuentes, debe tenerse en cuenta que el artículo 14 inciso c) de la Ley de
Creación del IMAS (no. 4760 de 4 de mayo de 1971) incluye dentro del
presupuesto de este ente las donaciones provenientes de personas físicas o
jurídicas o de las instituciones públicas, y éstas, al pasar a ser recursos
propios del IMAS, podrían ser destinados al fideicomiso conforme lo dispone el
artículo 9° que se pretende reformar.
Asimismo, en cuanto a la propuesta
de habilitar el otorgamiento de créditos no reembolsables, debe valorarse que
el artículo 8° de la Ley 7769 autoriza al IMAS a otorgar un incentivo
económico, el cual, aunque no sea otorgado por medio del fideicomiso, podría
cumplir los mismos fines que se persiguen con la reforma que se plantea.
En ese sentido, en el dictamen no.
C-319-2011 antes citado, indicamos:
“De lo dispuesto en el artículo 9 antes transcrito, se
deriva que no forma parte del fideicomiso la donación, el otorgamiento de
fondos no reembolsables, aún cuando estos se destinen
a actividades productivas. Lo que el legislador pretende es que la mujer o
familia beneficiada se desarrollen económica, social, humanamente a través de
los créditos y los servicios que recibe. Por lo cual el beneficiario debe
reembolsar las sumas que recibe en crédito y sus intereses, aún
cuando esos sean muy bajos. Se entiende, claro está, que los servicios de
apoyo, capacitación y el seguimiento de la actividad productiva permiten al
fideicomiso destinar recursos para contratar esos servicios y para dar
seguimiento a la actividad financiada. Seguimiento que va de suyo en virtud del
origen de los fondos que originan el fideicomiso.
Lo anterior no excluye que el IMAS directamente otorgue
contenido presupuestario a programas dirigidos a la atención de las mujeres en
condiciones de pobreza y sobre todo orientados hacia la inserción laboral y
productiva. Lo que puede comprender un incentivo económico ligado a los
procesos de capacitación. En ese orden de ideas, procede recordar que el
artículo 8 de la Ley 7769 autoriza al IMAS a otorgar un subsidio a las mujeres
en condiciones de pobreza que participen en los programas de capacitación.”
Luego, en cuanto a la propuesta de
habilitar a la unidad ejecutora del contrato de fideicomiso a tener acceso a la
información contenida en el Sistema Nacional de Información y Registro Único de
Beneficiarios (SINIRUBE), debe tenerse en cuenta que, según la Ley no. 9137 de
30 de abril de 2021, ese Sistema es un órgano de desconcentración máxima
adscrito al IMAS (artículo 1°) y uno de sus fines es mantener una base de datos
actualizada y de cobertura nacional con la información de todas las personas
que requieran servicios, asistencias, subsidios o auxilios económicos, por
encontrarse en situaciones de pobreza o necesidad (artículo 3° inciso a).
Al contener información personal, a
esa base de datos le resultan aplicables las disposiciones de la Ley de
protección de la persona frente al tratamiento de sus datos personales (no.
8968 de 7 de julio de 2011).
Dicha Ley establece un marco regulatorio que garantiza
a cualquier persona, independientemente de su nacionalidad, residencia o
domicilio, el respeto al derecho a la autodeterminación informativa en relación
con su vida o actividad privada y demás derechos de la personalidad, así como
la defensa de su libertad e igualdad con respecto al tratamiento automatizado o
manual de los datos correspondientes a su persona o bienes. Y, en ese carácter,
constituye un desarrollo legal del artículo 24 de la
Constitución Política, que garantiza el
derecho a la intimidad, a la libertad y al secreto de las comunicaciones y del
que se desprenden los derechos fundamentales a la intimidad, secreto de las comunicaciones,
inviolabilidad de los documentos privados y de autodeterminación informativa.
Y es que, si bien es cierto, la
autorización para que la Unidad Ejecutora del fideicomiso acceda a la base de
datos del SINIRUBE se estaría dando mediante una ley, y dicho acceso quedaría
sujeto a las limitaciones y regulaciones de la Ley no. 8968, al encontrarnos
frente al tratamiento de datos personales y el resguardo de derechos
fundamentales, es necesario que se valore la necesidad y razonabilidad de la reforma
propuesta.
Tal y como hemos señalado en otras
ocasiones, el principio de razonabilidad exige que las leyes “procuren que exista una proporcionalidad
adecuada entre sus fines y sus medios (razonabilidad técnica) y que los medios
elegidos por la Ley sean compatibles con la Constitución (razonabilidad
jurídica) de tal modo que no impongan a los derechos de las personas otras
limitaciones o cargas distintas a
aquellas que las razonablemente derivadas de la naturaleza y régimen de los
derechos mismos, ni mayores que las indispensables para que funcionen
razonablemente en la vida de la sociedad. (Ver voto de la Sala Constitucional
N.°16297-2009 de las 15:04 horas 21 de octubre de 2009 ,
No. 732-01 de las 12:24 hrs. del 26 de enero de 2001
No. 1739-92 de las 11:45 hrs. del 1° de julio de
1992). (OJ-045-2021 de 26 de febrero de 2021).
Se entiende que, el acceso al
SINIRUBE resulta necesario para el proceso de calificación y selección de los
beneficiarios del fideicomiso, y, por tanto, ese acceso debe tenerlo la
institución u órgano que posea esa competencia.
En ese sentido, tómese en cuenta
que, según su Ley de Creación, la finalidad principal del IMAS es “resolver el problema de la pobreza extrema
en el país, para lo cual deberá planear, dirigir, ejecutar y controlar un plan
nacional destinado a dicho fin”; que
conforme con la ley 7769, las acciones tendientes a la atención de las mujeres
en condiciones de pobreza deben ser coordinadas por el IMAS; y que el artículo
20.A.1 del Reglamento a la Ley 7769 (Decreto Ejecutivo no. 30419 de 22 de enero
de 2002) dispone que corresponde al IMAS “identificar,
seleccionar y calificar a la población objetivo del Programa.”
Al respecto, en el dictamen no.
C-228-2005 de 20 de junio de 2005, referido al artículo 9° de la Ley 7769, se
dispuso:
“La
exposición de motivos de la ley que nos ocupa es clara al señalar que el IMAS
podrá conservar su potestad de seleccionar a la población beneficiaria,
mientras que el banco fiduciario «podrá aportar toda su experticia en gestión
crediticia». Razonamiento éste que se
ajusta a la naturaleza del IMAS que al tener a su cargo la resolución del
problema de la pobreza en el país, necesariamente deberá conservar su
competencia en la determinación de los criterios de la población beneficiaria,
con referencia a los parámetros de pobreza y pobreza extrema que establezca.”
De tal forma, para el examen de
razonabilidad de la propuesta, debe analizarse cuál es la naturaleza jurídica
de la Unidad Ejecutora del fideicomiso, si es un órgano inserto dentro de la
estructura del IMAS o no, su integración y funciones concretas. Pues, de ello
depende que la propuesta de permitir que esa Unidad tenga acceso a la
información del SINIRUBE se encuentre justificada.
3.
Conclusión.
Si bien es
cierto la aprobación del proyecto de ley no. 22327, denominado "REFORMA
AL ARTÍCULO 9 DE LA LEY NO. 7769 DEL 24 DE ABRIL DE 1998, ATENCIÓN A LAS
MUJERES EN CONDICIONES DE POBREZA Y SUS REFORMAS.” es una decisión estrictamente legislativa, con
respeto se recomienda valorar las observaciones señaladas.
De Usted, atentamente,
Elizabeth León Rodríguez
Procuradora
PGR-OJ-134-2021.
PROYECTO DE LEY. FIDEIMAS. FIDEICOMISO PARA ATENCIÓN DE MUJERES EN
CONDICIÓN DE POBREZA. FIDEICOMISOS EN EL SECTOR PÚBLICO. PROTECCIÓN DE DATOS
PERSONALES.
La Asamblea Legislativa requirió
nuestro criterio sobre el proyecto de ley que se tramita en el expediente
legislativo número 22327, denominado "REFORMA AL ARTÍCULO 9 DE LA LEY NO. 7769 DEL 24 DE
ABRIL DE 1998, ATENCIÓN A LAS MUJERES EN CONDICIONES DE POBREZA Y SUS
REFORMAS.”
La Procuraduría, en opinión
jurídica no. PGR-OJ-134-2021 de 24 de agosto de 2021, indicó que:
Las condiciones generales del
contrato de fideicomiso, a las que debe sujetarse el IMAS, son las dispuestas
expresamente en el artículo 9° de la Ley 7769. Es decir, el fideicomiso allí
autorizado no podría operar de otra forma distinta a la descrita en esa norma.
Por lo tanto, cualquier
modificación en cuanto a los sujetos intervinientes, fondos que pueden
dirigirse al fideicomiso y objeto de éste, debe efectuarse mediante una reforma
legal, como se pretende en esta ocasión.
De tal forma, corresponde a la
Asamblea Legislativa, valorar la necesidad de las reformas propuestas. Para
ello, debe considerarse el funcionamiento práctico del fideicomiso, y,
particularmente, para la propuesta de permitir que el fideicomiso pueda
recibir recursos de otras fuentes, debe tenerse en cuenta que el artículo 14
inciso c) de la Ley de Creación del IMAS (no. 4760 de 4 de mayo de 1971)
incluye dentro del presupuesto de este ente las donaciones provenientes de
personas físicas o jurídicas o de las instituciones públicas, y éstas, al pasar
a ser recursos propios del IMAS, podrían ser destinados al fideicomiso conforme
lo dispone el artículo 9° que se pretende reformar.
En cuanto a la propuesta de
habilitar el otorgamiento de créditos no reembolsables, debe valorarse que el
artículo 8° de la Ley 7769 autoriza al IMAS a otorgar un incentivo económico,
el cual, aunque no sea otorgado por medio del fideicomiso, podría cumplir los
mismos fines que se persiguen con la reforma que se plantea.
Para el examen de razonabilidad
de la propuesta de habilitar a la unidad ejecutora del contrato de fideicomiso
a tener acceso a la información contenida en el Sistema Nacional de Información
y Registro Único de Beneficiarios (SINIRUBE), debe analizarse cuál es la
naturaleza jurídica de la Unidad Ejecutora del fideicomiso, si es un órgano
inserto dentro de la estructura del IMAS o no, su integración y funciones
concretas. Pues, de ello depende que la propuesta de permitir que esa Unidad
tenga acceso a la información del SINIRUBE se encuentre justificada.