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Opinión Jurídica : 133 - del 19/08/2021
19 de agosto de 2021
PGR-OJ-133-2021
Señor
Eduardo Cruickshank Smith
Diputado
Asamblea Legislativa
Estimado señor:
Con la aprobación del Procurador General de la
República, doy respuesta a su oficio no. PRN-ENCS-418-2021 de 12 de agosto de
2021, mediante el cual requiere nuestro criterio sobre:
“…los alcances e implicaciones técnico jurídicas que
han surgido dentro de nuestro ordenamiento jurídico y en especial para el
Consejo de Administración de la Junta de Administración Portuaria y de
Desarrollo Económico de la Vertiente Atlántica (JAPDEVA) con la aprobación de
la Ley 9893, cuando se señala:
a.- En el párrafo primero: Que los ingresos de JAPDEVA
serán inembargables y no podrán ser trasladados, ni en parte ni en su
totalidad, al Estado costarricense.
b.- En el párrafo segundo: Que los recursos del canon
de explotación pagados por el operador de la Terminal de Contenedores solamente
podrán utilizarse para proyectos de impacto económico y social en la vertiente
del Atlántico, de acuerdo con los términos previstos en esta ley. Haciendo
énfasis que interesa determinar qué es un proyecto de impacto económico y
social.”
I. Sobre las consultas formuladas por la
Asamblea Legislativa y sus Diputados.
De conformidad con los artículos 1°, 2° y 3° inciso b)
de nuestra Ley Orgánica (no. 6815 de 27 de setiembre de 1982) la Procuraduría es el órgano superior consultivo,
técnico jurídico, de la Administración Pública, y, en esa condición, cumple su
función rindiendo los criterios legales que le solicite la Administración
Pública.
Para esos efectos, la Asamblea Legislativa podría ser
considerada como Administración Pública cuando nos consulte un tema en el
ejercicio de la función administrativa, no así cuando requiere nuestro criterio
sobre algún tema de interés para el ejercicio de la función legislativa.
Pese a lo anterior y a que no existe previsión legal
al efecto, la Procuraduría ha acostumbrado atender las consultas que formula la
Asamblea Legislativa y sus Diputados, con el afán de colaborar con el ejercicio
de las importantes funciones que la Constitución Política les atribuye. De ahí que se rinden criterios jurídicos no
vinculantes sobre determinados proyectos de ley o en relación con aspectos
jurídicos que pueden considerarse cubiertos por la función de control político
y que razonablemente puedan estimarse de interés general.
Tal y como hemos dispuesto en otras ocasiones, esta
forma de colaboración no dispuesta en la Ley tiene como objeto
colaborar en la satisfacción de las funciones parlamentarias y ello mediante un
asesoramiento de índole estrictamente jurídico. Dicho asesoramiento no puede
desnaturalizar la función consultiva de la Procuraduría ni mediatizar su
función, al punto de impedirle suministrar la asesoría a quien está
legitimado para solicitársela, sea la Administración Pública. Así, el
asesoramiento a los señores diputados tiene como límite el contenido propio de
la función consultiva, su eficiente ejercicio respecto de la Administración
Pública y la razonabilidad y mesura de la consulta que se formule. (Véanse nuestros
pronunciamientos nos. OJ-030-2017 de 9 de marzo de 2017, OJ-061-2017 de 29 de
mayo de 2017, C-198-2018 de 17 de agosto de 2018, C-101-2019 de 5 de abril de
2019, C-071-2020 de 2 de marzo de 2020, C-145-2020 de 20 de abril de 2020,
entre otros).
De ahí que, la
colaboración que se brinda a través de nuestros criterios a la Asamblea
Legislativa y sus Diputados, no nos permite obviar los requisitos esenciales de
admisibilidad de las consultas, puesto que lo contrario implicaría
desnaturalizar nuestra función asesora. (Véanse nuestros pronunciamientos nos.
OJ-095-2009 de 5 de octubre de 2005, OJ-53-2010 de 9 de agosto de 2010,
OJ-030-2017 de 9 de marzo de 2017, OJ-061-2017 de 29 de mayo de 2017,
C-198-2018 de 17 de agosto de 2018 y C-101-2019 de 5 de abril de 2019).
Por último, interesa señalar que la emisión de nuestros pronunciamientos no se rige
por lo dispuesto en los artículos 27 y 30 de la
Constitución Política, ni 32 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional (n.°7135 del
11 de octubre de 1989), puesto que el ejercicio de esa competencia no involucra
una petición pura y simple de información en poder de la Procuraduría, sino el
estudio y emisión de un criterio técnico jurídico que por su naturaleza no
queda sujeto al plazo de diez días hábiles establecido en el último precepto
citado. Al respecto, la Sala Constitucional en la sentencia no. 23112-2019 de
las 8:50 horas de 22 de noviembre de 2019, dispuso:
“En este nuevo amparo es claro que la recurrente pretende que la
Procuraduría General de la República emita un criterio jurídico. De conformidad
con las razones expuestas de manera reiterada por este Tribual
una consulta así planteada no constituye parte del ejercicio de los derechos
consagrados en los artículos 27 y 30 de la Constitución Política. Por
consiguiente, no hay razón para estimar el recurso.” (El subrayado
no es del original).
II. Inadmisibilidad parcial de la consulta.
Tal y como se dispuso en el apartado
anterior, la colaboración que se brinda a través de nuestros criterios a la
Asamblea Legislativa y sus Diputados, no nos permite obviar los requisitos esenciales de admisibilidad de las
consultas, puesto que lo contrario implicaría desnaturalizar nuestra función
asesora.
En ese sentido, debe apuntarse que nuestra
jurisprudencia administrativa ha anotado que la precisión y claridad en el
cuestionamiento sobre el cual se requiere nuestro criterio, es un requisito
esencial de admisibilidad, pues, la imprecisión en el objeto de la consulta,
impide conocer la duda jurídica del consultante y rendir de manera adecuada y
precisa, nuestro criterio. (Véanse al respecto los pronunciamientos Nos.
C-136-2006 de 3 de abril de 2006, C-077-2018 de 19 de abril de 2018, C-247-2018
de 21 de setiembre de 2018, C-146-2019 de 29 de mayo de 2019, C-170-2019 de 18
de junio de 2019, C-171-2020 de 11 de mayo de 2020, entre otros).
En esta ocasión, se solicita nuestro criterio sobre los
alcances e implicaciones técnico jurídicas que han surgido dentro de nuestro
ordenamiento jurídico con la aprobación de la Ley 9893, específicamente en
cuanto: a) señala que los ingresos de JAPDEVA serán inembargables y no podrán
ser trasladados, ni en parte ni en su totalidad, al Estado costarricense y, b)
que los recursos del canon de explotación pagados por el operador de la
Terminal de Contenedores solamente podrán utilizarse para proyectos de impacto
económico y social en la vertiente del Atlántico, de acuerdo con los términos
previstos en esta ley. Haciendo énfasis que interesa determinar qué es un
proyecto de impacto económico y social.
Nótese que, sobre el punto a) no se concreta
cuál es la duda que surge con esa disposición, y, en consecuencia, el objeto de
la consulta es sumamente abierto y general, pues lo que se requiere es la
emisión de un estudio general sobre los alcances e implicaciones técnico
jurídicas que han surgido en el ordenamiento jurídico con la frase señalada. Es
decir, no se plantea una duda específica sobre la interpretación o aplicación
de esa parte de la norma.
Por tanto, al no
precisarse un conflicto normativo específico o una duda jurídica concreta, no
es posible rendir nuestro criterio sobre ese punto.
Tómese en cuenta que, sobre la
naturaleza de nuestra función consultiva, hemos dispuesto que, para el adecuado ejercicio de nuestra
función, es necesario que se delimite el objeto de la consulta, y no que se
requiera nuestra asesoría de manera indeterminada, sobre la aplicación de una
ley en términos generales (Dictamen
C-170-2019 de 18 de junio de 2019). Una disposición normativa puede tener
muchos efectos en el ordenamiento jurídico y en el accionar de la
administración, y, por tanto, debe determinarse sobre cuál efecto concreto o
sobre qué aspecto o duda se requiere nuestro pronunciamiento.
De tal forma, se declara inadmisible la consulta en cuanto al primer punto consultado.
Dado
que en el segundo punto sí se formula una duda jurídica específica, referida a qué debe entenderse por un proyecto de
impacto económico y social, se procede a rendir nuestro criterio no vinculante sobre
ese aspecto específico.
III. Sobre lo consultado.
La Ley de utilización de los cánones, las tarifas y las
prestaciones de JAPDEVA para el beneficio exclusivo de la vertiente atlántica
(no. 9893 de 31 de agosto de 2020), reformó el artículo 33 de la Ley Orgánica
de la Junta de Administración Portuaria y de Desarrollo Económico de la
Vertiente del Atlántica (no. 3091 de 18 de febrero de 1963).
Como su propio nombre lo
indica, la finalidad de dicha ley es determinar que ciertos recursos de JAPDEVA
sean utilizados, exclusivamente, para el beneficio de la vertiente Atlántica. Y
así se indicó en la exposición de motivos del proyecto de ley no. 21995 que le
dio origen:
“De ahí la importancia de que la
provincia de Limón pueda asegurarse el aprovechamiento de los recursos
generados por Japdeva y, particularmente los aportados por el canon que paga
APM Terminals, para la atención de las necesidades de la zona, el
financiamiento de programas sociales para el combate de la pobreza, la
inversión en infraestructura y seguridad que fomente el empleo y el
emprendedurismo, así como la creación de mejores condiciones de vida para el
pueblo limonense.”
En virtud de la reforma practicada, ese numeral dispone:
“Artículo 33- Los ingresos que obtenga la Junta de
Administración Portuaria y de Desarrollo Económico de la Vertiente Atlántica de
Costa Rica (Japdeva) por concepto del cobro de tarifas, cánones, servicios que
preste, de conformidad con lo dispuesto por los incisos b) del artículo 5 bis y
h) del artículo 17 de la presente ley, así como los recursos provenientes de
los respectivos contratos de prestación, explotación y/o concesión, las cuentas
designadas para cumplir con el pago de las prestaciones, de conformidad con lo
dispuesto en la Ley 9764, Transformación de la Junta de Administración Portuaria
y de Desarrollo Económico de la Vertiente Atlántica (Japdeva) y Protección de
sus Personas Trabajadoras, de 15 de octubre de 2019 y las destinadas al pago de
salarios proveniente del Convenio con el Instituto de Desarrollo Rural (lnder)
serán inembargables y no podrán ser trasladados, ni en parte ni en su
totalidad, al Estado costarricense.
Los recursos del
canon de explotación pagados por el operador de la Terminal de Contenedores,
según el contrato de concesión vigente, solamente podrán utilizarse para
proyectos de impacto económico y social en la vertiente del Atlántico, de
acuerdo con los términos previstos en esta ley.”
Según el último párrafo, los recursos recibidos por concepto del canon de explotación de la Terminal de Contenedores, únicamente pueden ser utilizados para proyectos de impacto económico y social en la vertiente del Atlántico, de conformidad con los términos previstos en esa ley.
Acorde con la finalidad de le ley, ello quiere decir que esos recursos específicos no pueden ser utilizados por JAPDEVA para cubrir otro tipo de necesidad, gasto u obligación, sino que, necesariamente, deben destinarse al desarrollo de proyectos de impacto económico y social en la vertiente Atlántica.
Ahora bien, para determinar qué debe entenderse por proyectos de impacto económico y social en la vertiente Atlántica, la norma remite a los términos previstos en esa misma ley.
En ese sentido, el artículo 2° de la Ley no. 3091 señala que JAPDEVA promoverá el desarrollo socio-económico integral, rápido y eficiente de la Vertiente Atlántica de Costa Rica. Para el ejercicio de esa competencia, los artículos 22 y 22 bis disponen que JAPDEVA debe contar con una Gerencia de Desarrollo y con el apoyo del Comité Consultivo de Desarrollo Local integrado por los alcaldes de los cantones de la provincia de Limón, cuya función será elaborar propuestas en materia de planificación, presupuestos, coordinación, control y fiscalización de proyectos vinculados a los intereses y servicios locales.
Asimismo,
conforme con el artículo 17 inciso a), al Consejo de Administración de JAPDEVA
le corresponde aprobar los reglamentos internos que requiera el funcionamiento
de la institución. Y, en lo que interesa para esta consulta, el Reglamento
sobre Aportes a las Comunidades (no. 43 de 8 de diciembre de 2011), tiene como
fin regular los aportes que brinda JAPDEVA, a las diferentes comunidades, con
el fin de promover el desarrollo social y económico de la Vertiente Atlántica,
promoviendo y colaborando de forma directa con el desarrollo de la provincia de
Limón. (Artículo 1°). Para ello, define proyecto como el “Documento en el que se describe la obra o
bien y sus partes, cuya presentación debe ser por cada expediente.” (artículo 2°), y establece el procedimiento y los
requisitos para la aprobación de solicitudes de aportes o servicios.
Para el caso específico de los recursos provenientes del
canon por la concesión de explotación de la terminal de contenedores, JAPDEVA,
junto con el Ministerio de Planificación y Política Económica, desarrolló la “Metodología para la Identificación y
Selección de Proyectos de Desarrollo Regional”, la cual establece los
lineamientos, criterios y procedimiento con base en los cuales se seleccionan
los proyectos a los que se destinarán los recursos.
La Metodología se basa en el Plan Nacional de Desarrollo y
de Inversión Pública 2019-2022, el Plan de Desarrollo Regional Huetar Caribe
2030 y los Objetivos de Desarrollo Sostenible de la Organización de Naciones
Unidas.
Además,
establece diez criterios de priorización: Creación de empleo directo e
indirecto, interés social del proyecto, nivel de desarrollo social, ámbito de
impacto territorial, mejora medioambiental, productividad e innovación,
articulación y complementariedad, beneficiarios del proyecto, promotor de la
identidad regional, e impacto en la cadena de valor y emprendimiento. Y
determina el puntaje máximo que se le puede otorgar a cada criterio para un
proyecto específico y los aspectos que deben valorarse para asignar la
puntuación de cada criterio, para obtener la puntuación total de los proyectos.
Para
la valoración de las iniciativas se requiere que sus proponentes presenten una
ficha técnica con la información relevante del plan, en relación con los
criterios de priorización que establece la Metodología.
Con base en lo anterior, puede decirse que los proyectos de impacto económico y social a los que refiere el artículo 33 de la Ley 3091 deben ser acordes a la competencia de JAPDEVA de promover el desarrollo socio-económico integral, rápido y eficiente de la Vertiente Atlántica que establece el artículo 2° y que, corresponde a la administración activa, determinar y seleccionar los proyectos que contribuyan a esa finalidad, según la normativa, lineamientos y criterios técnicos emitidos al efecto.
De Usted, atentamente,
Elizabeth
León Rodríguez
Procuradora
PGR-OJ-133-2021.
JAPDEVA. CANON DE CONCESIÓN DE EXPLOTACIÓN DE TERMINAL DE CONTENEDORES.
DESTINO DE LOS FONDOS. PROYECTOS DE IMPACTO ECONÓMICO Y SOCIAL PARA LA
VERTIENTE ATLÁNTICA. INADMISIBILIDAD PARCIAL DE LA CONSULTA. DEBE PRECISARSE
DUDA JURÍDICA.
El Diputado Eduardo Cruickshank requirió nuestro criterio sobre lo siguiente:
“…los alcances e implicaciones técnico
jurídicas que han surgido dentro de nuestro ordenamiento jurídico y en especial
para el Consejo de Administración de la Junta de Administración Portuaria y de
Desarrollo Económico de la Vertiente Atlántica (JAPDEVA) con la aprobación de
la Ley 9893, cuando se señala:
a.- En el párrafo primero: Que los ingresos
de JAPDEVA serán inembargables y no podrán ser trasladados, ni en parte ni en
su totalidad, al Estado costarricense.
b.- En el párrafo segundo: Que los recursos
del canon de explotación pagados por el operador de la Terminal de Contenedores
solamente podrán utilizarse para proyectos de impacto económico y social en la
vertiente del Atlántico, de acuerdo con los términos previstos en esta ley.
Haciendo énfasis que interesa determinar qué es un proyecto de impacto
económico y social.”
La Procuraduría, en opinión jurídica no. PGR-OJ-133-2021 de 19 de agosto de 2021, concluyó que:
La consulta es inadmisible parcialmente, pues, en el punto a) consultado no se concreta cuál es la duda que surge con esa disposición, y, en consecuencia, el objeto de la consulta es sumamente abierto y general.
Según el último párrafo del artículo 33 de la Ley Orgánica de JAPDEVA, los recursos recibidos por concepto del canon de explotación de la Terminal de Contenedores, únicamente pueden ser utilizados para proyectos de impacto económico y social en la vertiente del Atlántico, de conformidad con los términos previstos en esa ley.
Ello quiere decir que esos recursos específicos no pueden ser utilizados por JAPDEVA para cubrir otro tipo de necesidad, gasto u obligación, sino que, necesariamente, deben destinarse al desarrollo de proyectos de impacto económico y social en la vertiente Atlántica.
Puede decirse que los proyectos de impacto económico y social a los que refiere el artículo 33 de la Ley 3091 deben ser acordes a la competencia de JAPDEVA de promover el desarrollo socio-económico integral, rápido y eficiente de la Vertiente Atlántica que establece el artículo 2° y que, corresponde a la administración activa, determinar y seleccionar los proyectos que contribuyan a esa finalidad, según la normativa, lineamientos y criterios técnicos emitidos al efecto.