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Dictamen : 223 - del 09/08/2021
09 de agosto del 2021
PGR-C-223-2021
Señor
David Meléndez Sánchez
Alcalde Municipal
Municipalidad de Tibás
Estimado señor:
Con la aprobación del señor
Procurador General de la República, nos referimos al oficio N° MT-AL-0593-2020,
de fecha 21 de octubre del 2020, suscrito por el entonces Alcalde de esa
Municipalidad, señor Carlos Cascante Duarte, por
medio del cual se solicita el criterio de la Procuraduría General, en relación
con las siguientes interrogantes:
“1.- Con la entrada en vigencia de la
Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas (Ley Nº 9635 de 03 de diciembre
de 2018) y el Reglamento del Título III de la Ley de Fortalecimiento de las
Finanzas Públicas, Ley Nº 9635 del 3 de diciembre de 2018, referente a empleo
público (Decreto Ejecutivo Nº 41564 de 11 de febrero de 2019) ¿perdió
importancia la ponderación de títulos académicos mediante dos escalas de
puntos: primarios y adicionales y solo es posible reconocer grados o posgrados
adicionales?
2.- Si solo se reconocen grados o posgrados
adicionales ¿se pueden reconocer bachilleratos adicionales? ¿cuántos puntos
deben asignarse al bachillerato, licenciatura, especialidad, maestría y
doctorado adicionales? ¿cuántos títulos adicionales pueden reconocerse; por
ejemplo, podrían reconocerse dos maestrías adicionales atinentes al cargo?
3.- ¿Pueden reconocerse capacitaciones - ya sea de
participación o aprovechamiento - impartidas por Instituciones Públicas
Centralizadas y/ o Descentralizadas que hayan sido sufragadas por el servidor o
que se hayan impartido de forma gratuita?
4.- ¿Podrían reconocerse capacitaciones impartidas
por Colegios Profesionales a las que asisten los colegiados sin un pago
adicional al importe que pagan por concepto de colegiatura?
5.- ¿Cuál es el procedimiento para resolver el
reconocimiento erróneo - que no ha generado el pago respectivo - de actividades
de capacitación impartidas, publicaciones realizadas, experiencia laboral de
carácter profesional en instituciones públicas nacionales, experiencia laboral
de carácter profesional en organismos internacionales y la experiencia docente
en centros de enseñanza universitarios o parauniversitarios públicos o privados
para el incentivo de Carrera Profesional estando vigente la Ley de
Fortalecimiento de la Finanzas Públicas y el Reglamento al Título III de dicha
Ley? ¿Podrían ser revocados en forma unilateral los beneficios reconocidos
contra legem o debe recurrirse al procedimiento del artículo 173 de la Ley
General de la Administración Pública o al proceso de lesividad?”
Adicionalmente en la consulta se señala en lo conducente:
“La duda de este Despacho radica en que la
Dirección General de Servicio Civil y sus Resoluciones no son de aplicación
para las Municipalidades quedando un vacío que el suscrito considera es
fundamental aclarar con miras a la reforma integral a la que debe someterse el
Reglamento para la aplicación de la Carrera Profesional de la Municipalidad de
Tibás y especialmente para evitar la violación del artículo 56 de la Ley contra
la Corrupción y el Enriquecimiento Ilícito en la Función Pública (Ley Nº 8422 de 06 de octubre de 2004)”.
I.- SOBRE LOS ANTECEDENTES:
En cumplimiento de lo dispuesto en el ordinal 4
de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, la presente
consulta se acompaña del criterio jurídico MT-AA-024-2020 del 12 de octubre de
2020, el cual concluyó:
“1.-
Las reformas al incentivo Carrera Profesional aprobadas en la Ley de
Fortalecimiento de las Finanzas Públicas (Ley Nº 9635 de 03 de diciembre de
2018) y el Reglamento del Título III de la Ley de Fortalecimiento de las
Finanzas Públicas, Ley Nº 9635 del 3 de diciembre de 2018, referente a empleo
público (Decreto Ejecutivo Nº 41564 de 11 de febrero de 2019) derogan
tácitamente cualquier normativa a que se le oponga;
2.-
Los únicos factores que pueden reconocerse a nivel de Carrera Profesional son
títulos académicos universitarios (grados y posgrado) y certificados por
capacitación de nivel profesional; lo que inhibe la posibilidad de reconocer
actividades de capacitación impartidas, publicaciones realizadas, experiencia
laboral de carácter profesional en instituciones públicas nacionales,
experiencia laboral de carácter profesional en organismos internacionales y la
experiencia docente en centros de enseñanza universitarios o para
universitarios públicos o privados;
3.- En
el caso de títulos académicos solo se da relevancia a aquellos superiores o
adicionales al que ostente el servidor y que le haya valido para ocupar su
puesto de nivel profesional;
4.- El
reconocimiento de capacitaciones de nivel profesional recibidas por el servidor
solo serán reconocidas cuando las mismas hayan sido sufragadas por el servidor
o cuando no haya mediado patrocinio o exención por parte de una institución
pública;
5.- El
reconocimiento y pago de nuevos puntos en Carrera Profesional únicamente
perdurará por un plazo máximo de cinco años; sin embargo, mientras perdure la
relación de empleo público profesional se conservarán los puntos ya reconocidos
y de manera indefinida (reconocidos antes de la entrada en vigencia de la Ley
de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas); y
En
cuanto a cuál es el procedimiento para anular el reconocimiento erróneo a
servidores municipales de los siguientes rubros para Carrera Profesional:
actividades de capacitación impartidas, publicaciones realizadas, experiencia
laboral de carácter profesional en instituciones públicas nacionales,
experiencia laboral de carácter profesional en organismos internacionales y la
experiencia docente en centros de enseñanza universitarios o para
universitarios públicos o privados después de la entrada en vigencia de la Ley
de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas (Ley Nº 9635 de 03 de diciembre de
2018) y el Reglamento del Título III de la Ley de Fortalecimiento de las
Finanzas Públicas, Ley Nº 9635 del 3 de diciembre de 2018, referente a empleo
público (Decreto Ejecutivo Nº 41564 de 11 de febrero de 2019), es criterio de
la suscrita que en virtud de que el error no crea derecho, que los rubros
reconocidos erróneamente no han generado ningún pago a los funcionarios
municipales beneficiados y que el reconocimiento de los aspectos mencionados se
realiza contra legem es posible para la Administración Municipal revocar en
forma unilateral los beneficios reconocidos sin tener que recurrir al
procedimiento del artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública o
al proceso de lesividad.”
II.- SOBRE EL FONDO:
II.I.- SOBRE LA
PROMULGACIÓN DE LA LEY DE FORTALECIEMINTO DE LAS FINANZAS PÚBLICAS Y SU
PREVALENCIA NORMATIVA FRENTE A DISPOSICIONES REGLAMENTARIAS.
A fin de introducir la respuesta a la presente consulta, resulta
oportuno retomar y reiterar en un todo lo expresado en el criterio de esta
Procuraduría C-116-2020 del 2 de abril
del 2020, el cual nos señala que recientemente hemos emitido criterios
atinentes a varios temas de interés concernidos en la consulta, actuando
siempre dentro de nuestras facultades legales como asesor técnico jurídico de
la Administración Pública, hacemos de su formal conocimiento, a modo de
jurisprudencia administrativa, lo interpretado según nuestra labor consultiva
sobre el alcance de las reformas introducidas por el Título III de la Ley
de Fortalecimiento de las
Finanzas Públicas, No. 9635 de 3 de diciembre de 2018 a la Ley de
Salarios de la Administración Pública (No. 2166, de 9 de octubre de 1957 y sus
reformas, y su Reglamento –Decreto Ejecutivo No. 41564-MIDEPLAN-H y
sus reformas.
Nos limitaremos entonces a reiterar e ilustrar
nuestra interpretación normativa al respecto, sin que pueda derivarse entonces un
pronunciamiento particular y vinculante en relación con alguna situación
jurídica administrativa concreta y específica que pueda subyacer en este asunto
y en esa corporación territorial en específico.
Comencemos por reseñar que nuestra
jurisprudencia administrativa ha sido consistente en afirmar que las
corporaciones municipales, conforme a la Ley o con sujeción a ésta,
y por medio de sus Concejos municipales –arts. 4 y 13 del Código
Municipal-, como manifestación de su autonomía, tienen competencia para
determinar su régimen retributivo-salarial -artículos 168, 169, 170 y
188 de la Constitución Política, 4 del Código Municipal y 21 de la
Ley de la Administración Financiera y Presupuestos Públicos, No. 8131 del 18 de
setiembre de 2001- (Dictámenes C-293-2012, de 04 de diciembre de 2012;
C-017-2013, de 11 de febrero de 2013 y C-035-2019, de 14 de febrero de 2019,
entre otros muchos).
Y en lo que atañe a la consulta no podemos
perder de vista la vocación y carácter de generalidad con que se emitió la Ley
de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, No. 9635 de 3 de diciembre de
2018, concretamente su Título III Modificación de la Ley No. 2166, Ley de
Salarios de la Administración Pública, de 9 de octubre de 1957 y sus reformas)
y su Reglamento –Decreto Ejecutivo No. 41564-MIDEPLAN-H y sus reformas-, con
una clara finalidad de someter a criterios uniformes todo lo concerniente a la
política salarial de la Administración Pública (art. 140 inciso 7)
constitucional; disposiciones normativas que privan
sobre cualquier otra disposición de rango legal o inferior preexistentes en el
Sector Público, que incluye tanto la Administración Central, como la
descentralizada, con independencia del grado de autonomía de cada institución,
o del tipo de servicios que se prestan al Estado; esto a modo de derogación
tácita –total o parcial- por incompatibilidad normativa de sus
contenidos (Dictamen C-281-2019, de 1 de octubre de 2019) y a las que deben someterse inexorablemente las municipalidades que,
por excelencia, constituyen la descentralización territorial de nuestro
país -arts. 26.2 de la Ley No. 2166 y 3
de su Reglamento- Decreto reglamentario No. 41564-MIDEPLAN-H-.
En consecuencia, por imperativo legal, no podría
subsistir un régimen retributivo municipal que no se justifique y desarrolle
dentro de los límites legales impuestos por la Ley No. 9635 y aquellos otros
presupuestarios que prevé adicionalmente el Código Municipal vigente. Criterio
por demás compartido y sostenido por el Ministerio de Planificación Nacional y
Política Económica, en su condición de órgano Rector del empleo público –arts.
46 de la Ley de Salarios de la Administración Pública, introducido por la Ley
No. 9635 y 22 del Decreto Ejecutivo No. 41564-MIDEPLAN-H - (Oficio
DM-634-2019, de 10 de abril de 2019). (Véanse entre otros, los dictámenes
C-160-2019 y C-161-2019, de 10 de junio último, así como en el C-194-2019, de 8
de julio de 2019; C-282-2019, de 04 de octubre de 2019; C-324-2019, de 06 de
noviembre de 2019 y C-031-2020, de 30 de enero de 2020).
Teniendo claro lo anterior, debemos referir que el consultante, en lo
que al tema en cuestión se refiere, cuenta con el Reglamento para la aplicación
de la carrera profesional de la Municipalidad de Tibás, aprobado por el Concejo
Municipal de Tibás, en su acuerdo VII-7, sesión ordinaria Nº 118, celebrada el
31 de julio de 2012, instrumento que establece las pautas para el
reconocimiento de la carrera profesional de sus colaboradores.
De acuerdo a lo señalado líneas atrás, el reglamento de cita, fue
afectado por la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas 9635, por lo
que debe entenderse derogado en cualquier disposición que contravenga la norma
de orden público, empero, continúa siendo un instrumento válido en lo que no se
contraponga a dicha disposición legal.
II.II.- SOBRE LA POSIBLE
APLICACIÓN DE LAS RESOLUCIONES Y DIRECTRICES DE LA DIRECCIÓN GENERAL DE
SERVICIO CIVIL EN MATERIA DE RECONOCIMIENTO DE CARRERA PROFESIONAL DE
SERVIDORES MUNICIPALES.
De la presente consulta se desprenden varias dudas, surgidas en virtud
de los cambios que tácitamente sufrió el reglamento municipal que regula el
reconocimiento de la carrera profesional de sus servidores, pues ante las
modificaciones dispuestas en la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas
N. 9635, en materia de reconocimiento de la carrera profesional, a criterio del
consultante se han generado algunos vacíos.
En razón de lo anterior, estima que la Dirección General de Servicio
Civil, se ha pronunciado sobre varias de sus interrogantes, no obstante, señala
que las resoluciones y disposiciones de dicha Dirección no resultan de
aplicación para las municipalidades, por lo que requiere el presente criterio.
En dicho contexto, considera esta Procuraduría que los criterios y
resoluciones emitidas por la Dirección General de Servicio Civil, pueden ser
aplicadas por las municipalidades, con el propósito de llenar vacíos normativos
o ante la inexistencia de regulaciones expresas en materia de empleo, en razón
del principio de autointegración normativa del Derecho Administrativo
(art. 9º de la LGAP).
Esta posición ha sido expuesta y reiterada en varios criterios, mismos
que a fin de ilustrar el tema procede citar a continuación:
“En criterio nuestro, por
aplicación del principio
de autointegración normativa del Derecho Administrativo (art. 9º de
la LGAP), en ausencia de disposición especial que regule en el Código Municipal
el fraccionamiento de las vacaciones, la
noma aplicable es el artículo 32 del Reglamento del Estatuto de Servicio Civil,
puesto que es la única norma escrita de Derecho Administrativo que regula la
materia en el empleo público.
…Recuérdese que por la
autonomía, independencia y autointegración del Derecho Administrativo
respecto de otras ramas del derecho, el Derecho Privado –en este caso, el Código
de Trabajo− solo puede ser
aplicado in
extremis o como última ratio, ante la ausencia total de normas escritas o no
escritas en el ordenamiento jurídico administrativo (dictamen C-007-2011 de 14
de enero de 2011), pues la primera
fuente supletoria a que debe acudir el intérprete jurídico en caso de que
existan lagunas en la regulación concreta de determinadas relaciones de
naturaleza pública, está constituida por el ordenamiento jurídico administrativo,
comprensivo de la totalidad de las normas del Derecho Público (dictamen
C-025-98 de 16 de febrero de 1998). Y según hemos admitido, la posibilidad
de fraccionar las vacaciones hasta en tres tantos, dispuesta en el citado
artículo 32 del Reglamento del Estatuto de Servicio Civil, va dirigida
específicamente al servidor bajo el régimen de empleo estatutario (dictamen
C-313-2011 de 14 de diciembre de 2011).
… Ante la ausencia de norma especial que
regule en el
Código Municipal el fraccionamiento de las vacaciones, bajo
la égida del principio de autointegración del
Ordenamiento Administrativo (art. 9 LGAP) y considerando la relación jurídico
administrativa de sujeción especial existente entre esa corporación municipal y
sus servidores, estimamos que la
noma aplicable es el artículo 32 del Reglamento del Estatuto de Servicio Civil,
puesto que es la única norma escrita de Derecho Administrativo que regula la
materia en el ámbito del empleo público.”[1]
En el mismo sentido, en otro de nuestros pronunciamientos se indicó:
“En
consecuencia, si para el resto del personal el goce del período mínimo de
vacaciones se traduce en 15 días hábiles e implica un descanso efectivo de tres
semanas seguidas -arts. 153 del Código de Trabajo, 37 inciso b) del Estatuto de Servicio Civil y
28 inciso a) de su Reglamento-, en aplicación del principio de auto
integración del
Derecho Administrativo (art. 9.1 de la Ley General de
la Administración Pública –LGAP-) consideramos
que ello debe ser igual para los servidores públicos gobernantes.[2]”
Y se reiteró en el siguiente criterio:
“Y en lo que interesa puntualmente a su
consulta, a falta de norma especial en el régimen de empleo municipal, y bajo
el principio de autointegración del
Ordenamiento jurídico Administrativo -art. 9.1 de la Ley General de la Administración Pública-,
es necesario integrar las disposiciones normativas del régimen estatutario de
Servicio Civil, para ilustrar el alcance de los cambios operados en la
calificación de puestos.
Ergo, ante la ausencia o insuficiencia
detectada, bajo la aplicación del principio de auto integración del
ordenamiento administrativo –artículo 9 de la Ley General de la Administración
Pública-[2] es
criterio de este órgano consultivo que se deben utilizar las mismas reglas
generales y principios que imperan tanto en la Dirección General de Servicio
Civil como en la Autoridad Presupuestaria para la interpretación y aplicación
del numeral 9 objeto de consulta. En este contexto, y ante la
ausencia o insuficiencia detectada, conforme se adelantó, se recomienda a las
autoridades competentes de esa municipalidad, conforme a la
“autonomía municipal” constitucionalmente reconocida, revisar y adecuar el numeral 9 del Reglamento de Carrera
Profesional a las reglas generales y principios del régimen de carrera
profesional, en los términos expuestos.
… Recuérdese que en el empleo público –en el
que innegablemente está inmerso el régimen municipal- no es posible considerar que los jerarcas estén
facultados a remunerar a sus subalternos como estimen conveniente.
...Por el contrario, el reconocimiento de un beneficio adicional al salario como lo es la
carrera profesional, que compromete las finanzas públicas, no
puede ser nunca un acto arbitrario ni discriminatorio. De tal suerte, sujeta
como está la Administración Pública al principio de legalidad -incluso en su
manifestación presupuestaria-, debe también en este caso, garantizar el
cumplimiento de los requisitos normativamente establecidos, sin que, por otra
parte, pueda dejar de reconocerse, cuando corresponda, el derecho del
funcionario. (Ver sobre este tema la Resolución Nº 2010-001591 de las nueve
horas del quince de diciembre de dos mil diez de la Sala Segunda, entre otras
en el mismo sentido) [3]. Todos los
destacados son propios.
Por lo anterior, se considera que ante ausencia de regulación expresa en
la normativa municipal y a fin de llenar vacíos normativos en materia de
reconocimiento de carrera profesional, en virtud de las derogatorias causadas
por la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas N. 9635, es dable la
aplicación de La Resolución DG-064-2008, de la Dirección General de Servicio
Civil, de las 12 horas del 28 de febrero del 2008 y sus reformas, la cual de
acuerdo a lo que dispone su artículo 2º, regula el otorgamiento del incentivo
de Carrera Profesional a los servidores cubiertos por el Régimen de Méritos, en
lo que respecta al Título I del Estatuto de Servicio Civil.
Así las cosas, en lo no dispuesto por el Reglamento para la aplicación
de la carrera profesional de la Municipalidad de Tibás, aprobado por el Concejo
Municipal de Tibás, en su acuerdo VII-7, sesión ordinaria Nº 118, celebrada el
31 de julio de 2012, ya sea por omisión o por derogación de alguna de sus
disposiciones con ocasión a la reforma legal instaurada mediante la Ley de
Fortalecimiento de las Finanzas Públicas N. 9635, podría la Municipalidad en
observancia del principio
de autointegración del Ordenamiento Administrativo (art. 9 LGAP),
aplicar las disposiciones y normas emitidas por la Dirección General de
Servicio Civil, como la señalada supra, a fin de suplir la necesidad de regular
aspectos concretos en materia de reconocimiento de la carrera profesional de
sus servidores.
III.- SOBRE LAS INTERROGANTES PUNTUALES.
Las preguntas que se plantean, tienen relación con el reconocimiento del
incentivo de carrera profesional de los servidores de la Municipalidad de
Tibás, por lo que de previo, resulta importante enmarcar lo dispuesto sobre
ello, en la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, N. 9635 así como
en el Reglamento del Título III de la citada norma, referente al Empleo
Público.
La Ley, en su artículo 53 dispone al efecto:
Incentivo por carrera profesional. El incentivo por carrera
profesional no será reconocido para aquellos títulos o grados académicos que
sean requisito para el puesto.
Las actividades de capacitación se reconocerán a
los servidores públicos siempre y cuando estas no hayan sido sufragadas por las
instituciones públicas.
Los nuevos puntos de carrera profesional solo serán
reconocidos salarialmente por un plazo máximo de cinco años.
El referido reglamento señala:
Artículo 1.- Definiciones. Para efectos del presente reglamento, se
entenderá por:
…
b)Carrera profesional: incentivo salarial reconocido para aquellos títulos o
grados académicos que no sean requisito para el puesto, así como para aquellas
actividades de capacitación que no hayan sido sufragadas por instituciones
públicas.
Artículo 15.- Carrera profesional. El incentivo
por carrera profesional será otorgado en las siguientes condiciones:
a)Será reconocido por aquellos títulos o grados
académicos que no sean requisitos para el puesto.
b)Procederá el reconocimiento de carrera
profesional cuando las actividades de capacitación sean sufragadas por el
servidor interesado, sean en horario laboral o fuera de éste, siempre y cuando
sean atinentes al cargo que desempeña. En aquellas actividades de capacitación
que no sean sufragadas por instituciones públicas, de manera motivada podrá
otorgarse permiso con goce de salario para recibir la capacitación.
c)Los nuevos puntos de carrera profesional serán
reconocidos salarialmente por el plazo de 5 años.
d)Podrán reconocerse los puntos de carrera
profesional, según los parámetros previos a la entrada en vigencia a la Ley N°
9635, única y exclusivamente en los casos de aquellas solicitudes presentadas
ante las Oficinas de Gestión Institucional de Recursos Humanos de previo a la
publicación de dicha ley y que no hayan sido tramitadas por la Administración.
Partiendo de lo
regulado por las normas transcritas y en observancia de ello, procederemos a
dar respuesta a cada una de las interrogantes planteadas.
¿Perdió
importancia la ponderación de títulos académicos mediante dos escalas de
puntos: primarios y adicionales y solo es posible reconocer grados o posgrados
adicionales?
En efecto, de
acuerdo a lo que se desprende del artículo 53 de la Ley de Fortalecimiento de
las Finanzas Públicas, el incentivo por carrera profesional no será reconocido
para aquellos títulos o grados académicos que sean requisito para el puesto.
De acuerdo a lo
dispuesto en el artículo 3 del Reglamento para la aplicación de la carrera
profesional de la Municipalidad de Tibás, para ingresar a la carrera profesional
se requiere desempeñar un puesto que exija como mínimo el grado académico de
bachillerato.
Ante ello, en
concordancia con lo dispuesto en el numeral 53 de la referida Ley 9635, y tal
como lo plantea la consulta, sólo podrían reconocerse grados o postgrados
adicionales, a aquel que es requisito para el puesto, es decir, podrían
reconocerse otros bachilleratos adicionales, licenciaturas, o bien
licenciaturas adicionales cuando el requisito del puesto sea contar con ella,
así como los demás postgrados, siempre que sean atinentes al puesto.
Entonces, podría
reconocerse los grados y posgrados, que posea la persona servidora, siempre que
sean atinentes y no constituyan un requisito académico del puesto que ostenta,
con la finalidad de que no se genere un doble reconocimiento salarial, pues el
grado profesional estaría siendo reconocido en el salario del puesto.
La segunda
pregunta que plantea la consulta es:
¿Se pueden reconocer bachilleratos
adicionales? ¿Cuántos puntos deben asignarse al bachillerato, licenciatura,
especialidad, maestría y doctorado adicionales? ¿Cuántos títulos adicionales
pueden reconocerse; por ejemplo, podrían reconocerse dos maestrías adicionales
atinentes al cargo?
De acuerdo a lo expuesto anteriormente, en realidad los únicos títulos
de bachillerato plausibles de ser reconocidos, son los adicionales, en el
entendido de que el grado mínimo para ostentar un puesto profesional es el de
bachillerato, es decir, el grado de bachillerato constituye un requisito para
el puesto, y en razón de ello, sólo podrían reconocerse otros títulos de
bachillerato, adicionales a aquel que permitió al servidor acceder al puesto
como profesional.
Respecto al otorgamiento de puntos, debemos remitirnos al Reglamento para la
aplicación de la carrera profesional de la Municipalidad de Tibás, el cual
establece en su artículo 10, respecto a la asignación de puntos de los títulos
académicos consultados:
“6) Licenciatura
adicional 5 puntos
7) Especialidad
adicional 7 puntos
8) Maestría adicional
10 puntos
9) Doctorado
adicional 12 puntos”
Siendo que el citado reglamento no contempla el bachillerato adicional,
se denota una ausencia de norma que lo regule, siendo aplicable la Resolución
DG-064-2008, de la Dirección General De Servicio Civil de las 12 horas del 28
de febrero del 2008 y sus reformas, en aplicación del principio
de autointegración del Ordenamiento Administrativo (art. 9 LGAP). La
resolución de cita al respecto dispone:
4.2. Puntajes de los ámbitos de aplicación: el
puntaje en cada ámbito de aplicación, se determinará a partir las actividades
de capacitación y formación profesional, que se califiquen, según los
siguientes parámetros:
4.2.1. Formación académica adicional a nivel de
grados y posgrados universitarios:
4.2.1.1. Bachillerato adicional: Tres (3) puntos.
Como vemos, la ponderación de 03 puntos otorgada al grado académico de
bachillerato adicional, resulta razonable y proporcional de acuerdo a los
valores otorgados en el Reglamento
para la aplicación de la carrera profesional de la Municipalidad de Tibás para
los títulos adicionales, si tomamos en consideración que dicho reglamento
otorga 5 puntos a la licenciatura adicional, por lo que se estima procedente
otorgar un valor de 3 puntos al bachillerato adicional por ser este evidentemente
de rango menor a la licenciatura, tal y como lo plantea la resolución de cita,
de la DGSC.
De acuerdo a lo
consultado sobre cuantos títulos adicionales podrían reconocerse, cabe señalar
que la normativa no plantea limitación alguna en torno al reconocimiento de
grados y posgrados adicionales a aquellos que sean requisitos del puesto y
atinentes al mismo.
La siguiente interrogante planteada es:
“¿Pueden reconocerse
capacitaciones - ya sea de participación o aprovechamiento - impartidas por
Instituciones Públicas Centralizadas y/ o Descentralizadas que hayan sido
sufragadas por el servidor o que se hayan impartido de forma gratuita?”
De acuerdo a lo dispuesto en el artículo 15 del Reglamento del Título
III de la Ley 9635 referente al Empleo Público, para reconocer el incentivo de
carrera profesional las actividades de capacitación deben ser sufragadas por el
servidor interesado y además, no puede reconocerse, si la capacitación es
sufragada por una institución pública, de manera que la Municipalidad deberá
corroborar por los medios idóneos el cumplimiento de estos preceptos de previo
a autorizar el reconocimiento del incentivo.
¿Podrían reconocerse capacitaciones impartidas por Colegios
Profesionales a las que asisten los colegiados sin un pago adicional al importe
que pagan por concepto de colegiatura?
Para ello, y de acuerdo a lo indicado en la respuesta a la pregunta que
precede, debe constatarse el requisito expreso referente a que la actividad de
capacitación debe ser sufragada por el servidor interesado, descartando otros
supuestos distintos a los enmarcados en la norma.
¿Cuál es
el procedimiento para resolver el reconocimiento erróneo - que no ha generado
el pago respectivo - de actividades de capacitación impartidas, publicaciones
realizadas, experiencia laboral de carácter profesional en instituciones
públicas nacionales, experiencia laboral de carácter profesional en organismos
internacionales y la experiencia docente en centros de enseñanza universitarios
o parauniversitarios públicos o privados para el incentivo de Carrera
Profesional estando vigente la Ley de Fortalecimiento de la Finanzas Públicas y
el Reglamento al Título III de dicha Ley? ¿Podrían ser revocados en forma
unilateral los beneficios reconocidos contra legem o debe recurrirse al
procedimiento del artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública o
al proceso de lesividad?”
Sobre este punto, tal y como se indicó al inicio del presente criterio,
debemos limitarnos a externar
nuestra interpretación normativa referente a las consultas planteadas con
relación al reconocimiento del incentivo de carrera profesional, sin que pueda derivarse
entonces un pronunciamiento particular y vinculante en relación con alguna
situación jurídica administrativa concreta y específica que pueda subyacer en
este asunto y en esta corporación territorial en específico.
Por lo anterior, nuestro
criterio frente a esta interrogante, es que corresponde a la Municipalidad de
Tibás y no a esta Procuraduría, determinar luego de un estudio preciso y
casuístico, el procedimiento a seguir en cada uno de ellos y en atención a las
opciones que existen en nuestro ordenamiento jurídico para anular actos
declarativos de derechos, respecto a extremos concedidos por concepto de incentivo
de carrera profesional en contra de lo establecido en la normativa que lo rige.
IV.- CONCLUSIONES:
Con fundamento en lo expuesto, se arriba a las siguientes conclusiones:
1.
Lo dispuesto en la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, No. 9635
de 3 de diciembre de 2018, concretamente su Título III[4]
y su Reglamento –Decreto Ejecutivo No. 41564-MIDEPLAN-H y sus reformas-,
respecto a la regulación del incentivo de carrera profesional, resulta
aplicable a las Municipalidades y priva sobre cualquier otra disposición de
rango legal o inferior preexistente, a modo de derogación tácita –total
o parcial- por incompatibilidad normativa de sus contenidos (Dictamen
C-281-2019, de 1 de octubre de 2019).
2.
El Reglamento para la
aplicación de la carrera profesional de la Municipalidad de Tibás, aprobado por
el Concejo Municipal de Tibás, en su acuerdo VII-7, sesión ordinaria Nº 118,
celebrada el 31 de julio de 2012, fue afectado por la Ley de Fortalecimiento de
las Finanzas Públicas 9635, por lo que debe entenderse derogado en cualquier
disposición que contravenga la norma de orden público, empero, continúa siendo
un instrumento válido en lo que no se contraponga a dicha disposición legal.
3.
En lo no señalado por el
Reglamento para la aplicación de la carrera profesional de la Municipalidad de
Tibás, ya sea por omisión o por derogación tácita de alguna de sus
disposiciones con ocasión a la reforma legal instaurada mediante la Ley de
Fortalecimiento de las Finanzas Públicas N. 9635, podría la Municipalidad en observancia
del principio
de autointegración del Ordenamiento Administrativo (art. 9 LGAP),
aplicar las disposiciones y normas emitidas por la Dirección General de
Servicio Civil, como la señalada supra, a fin de suplir la necesidad de regular
aspectos concretos en materia de reconocimiento de la carrera profesional de
sus servidores.
4.
En concordancia con lo dispuesto en el numeral 53 de
la referida Ley 9635, y tal como lo plantea la consulta, sólo podrían
reconocerse grados o posgrados adicionales, a aquel que es requisito para el
puesto, es decir, podrían reconocerse otros bachilleratos adicionales,
licenciaturas, o bien licenciaturas adicionales cuando el requisito del puesto
sea contar con ella, así como los demás postgrados, siempre que sean atinentes al
puesto.
5.
Respecto al otorgamiento de
puntos, debemos remitirnos al Reglamento para la aplicación de la carrera
profesional de la Municipalidad de Tibás, el cual establece en su artículo 10,
la asignación de puntos que corresponde a cada uno de los títulos académicos
consultados.
6.
Siendo que el citado
reglamento no contempla el bachillerato adicional, se denota una ausencia de
norma que lo regule, siendo aplicable la Resolución DG-064-2008, de la
Dirección General de Servicio Civil de las 12 horas del 28 de febrero del 2008
y sus reformas, en aplicación del principio de auto integración del
Ordenamiento Administrativo (art. 9 LGAP) siendo viable utilizar un valor de 3
puntos al título de bachillerato adicional, para efectos del incentivo de
carrera profesional.
7. La normativa no
plantea limitación alguna en torno al reconocimiento de grados y posgrados
adicionales a aquellos que sean requisitos del puesto y atinentes al mismo.
8.
De acuerdo a lo dispuesto
en el artículo 15 del Reglamento del Título III de la Ley 9635 referente al
Empleo Público, para reconocer el incentivo de carrera profesional las
actividades de capacitación deben ser sufragadas por el servidor interesado y
además, no puede reconocerse, si la capacitación es sufragada por una
institución pública, de manera que la Municipalidad deberá corroborar por los
medios idóneos el cumplimiento de estos preceptos de previo a autorizar el
reconocimiento del incentivo.
9.
Corresponde a la Municipalidad
de Tibás y no a esta Procuraduría, determinar luego de un estudio preciso y
casuístico, el procedimiento a seguir en cada uno de ellos y en atención a las
opciones que existen en nuestro ordenamiento jurídico para anular actos
declarativos de derechos, respecto a extremos concedidos por concepto de
incentivo de carrera profesional en contra de lo establecido en la normativa
que lo rige.
En la forma expuesta, dejamos rendido el pronunciamiento de la
Procuraduría General de la República, respecto a la consulta sometida a nuestro
estudio.
Cordialmente.
Yansi Arias Valverde
Daniela
Vega Rojas
Procuradora
Adjunta
Abogada de Procuraduría
Área de la Función
Pública
Área de la Función Pública
YAV/DVR/HCM
PGR-C-223-2021
Municipalidad de tibás. carrera profesional.
reconocimiento. ley 9635 Y SU PREVALENCIA NORMATIVA FRENTE A DISPOSICIONES
REGLAMENTARIAS. principio de autointegración normativa del Derecho
Administrativo (art. 9º de la LGAP).
Por el oficio N° MT-AL-0593-2020, de fecha 21 de octubre del
2020, suscrito por el entonces Alcalde de la Municipalidad de Tibás, señor
Carlos Cascante Duarte, se solicita el
criterio de la Procuraduría General, en relación con las siguientes
interrogantes:
“1.- Con la entrada en vigencia de la Ley de
Fortalecimiento de las Finanzas Públicas (Ley Nº 9635 de 03 de diciembre de
2018) y el Reglamento del Título III de la Ley de Fortalecimiento de las
Finanzas Públicas, Ley Nº 9635 del 3 de diciembre de 2018, referente a empleo
público (Decreto Ejecutivo Nº 41564 de 11 de febrero de 2019) ¿perdió
importancia la ponderación de títulos académicos mediante dos escalas de
puntos: primarios y adicionales y solo es posible reconocer grados o posgrados
adicionales?
2.- Si solo se reconocen grados o posgrados
adicionales ¿se pueden reconocer bachilleratos adicionales? ¿cuántos puntos
deben asignarse al bachillerato, licenciatura, especialidad, maestría y
doctorado adicionales? ¿cuántos títulos adicionales pueden reconocerse; por ejemplo,
podrían reconocerse dos maestrías adicionales atinentes al cargo?
3.- ¿Pueden reconocerse capacitaciones - ya sea de
participación o aprovechamiento - impartidas por Instituciones Públicas
Centralizadas y/ o Descentralizadas que hayan sido sufragadas por el servidor o
que se hayan impartido de forma gratuita?
4.- ¿Podrían reconocerse capacitaciones impartidas
por Colegios Profesionales a las que asisten los colegiados sin un pago
adicional al importe que pagan por concepto de colegiatura?
5.- ¿Cuál es el procedimiento para resolver el
reconocimiento erróneo - que no ha generado el pago respectivo - de actividades
de capacitación impartidas, publicaciones realizadas, experiencia laboral de
carácter profesional en instituciones públicas nacionales, experiencia laboral
de carácter profesional en organismos internacionales y la experiencia docente
en centros de enseñanza universitarios o parauniversitarios públicos o privados
para el incentivo de Carrera Profesional estando vigente la Ley de Fortalecimiento
de la Finanzas Públicas y el Reglamento al Título III de dicha Ley? ¿Podrían
ser revocados en forma unilateral los beneficios reconocidos contra legem o
debe recurrirse al procedimiento del artículo 173 de la Ley General de la
Administración Pública o al proceso de lesividad?”
Mediante el dictamen PGR-C-223-2021 del 09 de agosto del 2021, dirigido al señor David Meléndez Sánchez, Alcalde de la Municipalidad de Tibás, aprobado por el señor Procurador General de la República y suscrito por la Licda. Yansi Arias Valverde, Procuradora Adjunta, y la Licda. Daniela Vega Rojas, Abogada de Procuraduría, se concluyó:
“
1.
Lo dispuesto en la Ley de Fortalecimiento de las
Finanzas Públicas, No. 9635 de 3 de diciembre de 2018, concretamente su
Título III[1]
y su Reglamento –Decreto
Ejecutivo No. 41564-MIDEPLAN-H y sus reformas-, respecto a la regulación
del incentivo de carrera profesional, resulta aplicable a las Municipalidades y
priva sobre cualquier otra disposición de rango legal o inferior preexistente,
a modo de derogación tácita –total
o parcial- por incompatibilidad normativa de sus contenidos
(Dictamen C-281-2019, de 1 de octubre de 2019).
2.
El Reglamento para la aplicación de la carrera profesional de la
Municipalidad de Tibás, aprobado por el Concejo Municipal de Tibás, en su
acuerdo VII-7, sesión ordinaria Nº 118, celebrada el 31 de julio de 2012, fue
afectado por la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas 9635, por lo
que debe entenderse derogado en cualquier disposición que contravenga la norma
de orden público, empero, continúa siendo un instrumento válido en lo que no se
contraponga a dicha disposición legal.
3.
En lo no señalado por el Reglamento para la aplicación de la carrera
profesional de la Municipalidad de Tibás, ya sea por omisión o por derogación
tácita de alguna de sus disposiciones con ocasión a la reforma legal instaurada
mediante la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas N. 9635, podría la
Municipalidad en observancia del principio
de autointegración del Ordenamiento Administrativo (art. 9 LGAP),
aplicar las disposiciones y normas emitidas por la Dirección General de
Servicio Civil, como la señalada supra, a fin de suplir la necesidad de regular
aspectos concretos en materia de reconocimiento de la carrera profesional de
sus servidores.
4.
En concordancia
con lo dispuesto en el numeral 53 de la referida Ley 9635, y tal como lo
plantea la consulta, sólo podrían reconocerse grados o posgrados adicionales, a
aquel que es requisito para el puesto, es decir, podrían reconocerse otros
bachilleratos adicionales, licenciaturas, o bien licenciaturas adicionales
cuando el requisito del puesto sea contar con ella, así como los demás
postgrados, siempre que sean atinentes al puesto.
5.
Respecto al otorgamiento de puntos, debemos remitirnos al Reglamento para la aplicación de la carrera
profesional de la Municipalidad de Tibás, el cual establece en su artículo 10,
la asignación de puntos que corresponde a cada uno de los títulos académicos
consultados.
6.
Siendo que el citado reglamento no contempla el bachillerato adicional,
se denota una ausencia de norma que lo regule, siendo aplicable la Resolución
DG-064-2008, de la Dirección General de Servicio Civil de las 12 horas del 28
de febrero del 2008 y sus reformas, en aplicación del principio de auto
integración del Ordenamiento Administrativo (art. 9 LGAP) siendo viable
utilizar un valor de 3 puntos al título de bachillerato adicional, para efectos
del incentivo de carrera profesional.
7.
La normativa no
plantea limitación alguna en torno al reconocimiento de grados y posgrados
adicionales a aquellos que sean requisitos del puesto y atinentes al mismo.
8.
De acuerdo a lo dispuesto en el artículo 15 del Reglamento del Título
III de la Ley 9635 referente al Empleo Público, para reconocer el incentivo de
carrera profesional las actividades de capacitación deben ser sufragadas por el
servidor interesado y además, no puede reconocerse, si la capacitación es
sufragada por una institución pública, de manera que la Municipalidad deberá
corroborar por los medios idóneos el cumplimiento de estos preceptos de previo
a autorizar el reconocimiento del incentivo.
9.
Corresponde a la Municipalidad de Tibás y no a esta Procuraduría,
determinar luego de un estudio preciso y casuístico, el procedimiento a seguir
en cada uno de ellos y en atención a las opciones que existen en nuestro
ordenamiento jurídico para anular actos declarativos de derechos, respecto a
extremos concedidos por concepto de incentivo de carrera profesional en contra
de lo establecido en la normativa que lo rige.”
[1] Modificación de la Ley No.
2166, Ley de Salarios de la Administración Pública, de 9 de octubre de 1957 y
sus reformas).