Dictamen : 231 - del 12/08/2021

12 de agosto de 2021

PGR-C-231-2021

 

Señor

Steven Barrantes Núñez

Alcalde

Municipalidad de Coto Brus

 

Estimado señor:

 

            Con la aprobación del Procurador General de la República, doy respuesta a su oficio no. MCB-AM-322-2021 de 20 de julio de 2021, mediante el cual requiere nuestro criterio sobre las siguientes interrogantes:

 

“1. ¿Es jurídicamente posible aprobar con el Visado Municipal, planos que presentan derechos de vía menores a 14.00m en caminos vecinales?

2. ¿Es jurídicamente posible aprobar con el Visado Municipal, planos que indican un acceso de “Calle Pública”, pero dicha vía no se encuentra registrada como tal por este municipio?

3. En el caso de que lo planteado anteriormente no sea jurídicamente posible, ¿Cuáles serían las repercusiones o responsabilidades de aprobarse con visado Municipal los planos en dichos términos?”

 

            Conforme con lo dispuesto en el artículo 4° de nuestra Ley Orgánica (6815 de 27 de setiembre de 1982), se adjunta el criterio de la asesoría legal que responde las tres preguntas formuladas.

 

            Para responder las interrogantes planteadas, estimamos oportuno referirnos previamente a la demanialidad de las vías públicas, el ancho mínimo del derecho de vía y la declaratoria de vías públicas de la red vial cantonal.

 

            I. Sobre la demanialidad de las vías públicas, ancho mínimo del derecho de vía y su constitución.

 

            De conformidad con el artículo 4° de la Ley de Construcciones (no. 833 de 2 de noviembre de 1949), vía pública es todo terreno de dominio público y de uso común, que por disposición de la autoridad administrativa se destinare al libre tránsito de conformidad con las leyes y Reglamentos de planificación y que de hecho esté destinado ya, a ese uso público. De tal modo, y según el artículo 5° de esa misma ley, las vías públicas son inalienables e imprescriptibles y, por lo tanto, no podrá constituirse sobre ellas hipoteca, embargo, uso, usufructo ni servidumbre en beneficio de una persona determinada, en los términos del derecho común.

 

            En ese mismo sentido, el artículo 2° de la Ley General de Caminos Públicos (no. 5060 de 22 de agosto de 1972), dispone que son propiedad del Estado todos los terrenos ocupados por carreteras y caminos públicos existentes o que se construyan en el futuro, y que, las municipalidades tienen la propiedad de las calles de su jurisdicción.

 

            También, conforme con los artículos 40, 43 y 44 de la Ley de Planificación Urbana (no. 4240 de 15 de noviembre de 1968), las vías resultantes de los procesos de fraccionamiento y urbanización, se constituyen en vías públicas que pasan a integrar el dominio público municipal.

 

            A lo anterior, cabe añadir que el artículo 227 inciso 1) del Código Penal (Ley no. 4573 de 4 de mayo de 1970) establece una pena de prisión de seis meses a cuatro años o con quince a cien días multa, a quien sin título de adquisición o sin derecho de poseer, detentare suelo o espacio correspondiente a calles, caminos, jardines, parques, paseos u otros lugares de dominio público, o terrenos baldíos o cualquier otra propiedad raíz del Estado o de las municipalidades.

 

            Con base en esas disposiciones, no queda ninguna duda de que las vías públicas son bienes de dominio público, y que, en los términos de los artículos 261 y 262 del Código Civil, se encuentran fuera del comercio y no es posible su apropiación u ocupación, por ningún medio, por parte de particulares. (Véanse nuestros dictámenes nos. C-113-2018 de 23 de mayo de 2018, C-287-2017 de 7 de diciembre de 2017, C-268-2016 de 16 de diciembre de 2016, entre otros).

 

            La imposibilidad de que las vías públicas sean ocupadas por particulares está expresamente dispuesta en el artículo 28 de la Ley General de Caminos:

 

“Artículo 28.- Queda terminantemente prohibido al Ministerio de Obras Públicas y Transportes y a las Municipalidades otorgar permisos o derechos de ocupación, disfrute, uso o simple posesión del derecho de vía de los caminos públicos o ejercer actos que impliquen en cualquier forma tenencia de los mismo por parte de las personas. Los que ejercieren tales actos sobre terrenos públicos al cuidado del Ministerio de Obras Públicas y Transportes o de las Municipalidades serán desalojados

administrativamente por éstos dentro de los siguientes quince días contados a partir de la prevención escrita que se efectúe al responsable; todo sin perjuicio de la multa aplicable y del resarcimiento de los daños y perjuicios que se hubieren causado.”

            Debe señalarse que la condición demanial y la prohibición citada, recaen sobre todo el derecho de vía, entendiendo por éste el “derecho que recae sobre una franja de terreno de naturaleza demanial y que se destina a la construcción de obras viales para la circulación de vehículos o el tránsito de personas o de otras obras relacionadas con la seguridad, el ornato, la nomenclatura vial, el anuncio informativo de servicios, las actividades y los destinos turísticos, así como para la instalación de paradas de vehículos de transporte público o parabuses.” (Artículo 2° inciso 43 de la Ley de Tránsito por Vías Públicas Terrestres y Seguridad Vial, no. 9078 de 4 de octubre de 2012).

 

            En similar sentido, el Reglamento de Fraccionamientos y Urbanizaciones del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo (no. 6411 de 24 de octubre de 2019) define el derecho de vía como “Aquella área o superficie de terreno, propiedad del Estado, destinada al uso de una vía, que incluye la calzada, zonas verdes y aceras, con zonas adyacentes utilizadas para todas las instalaciones y obras complementarias. Esta área está delimitada a ambos lados por los linderos de las propiedades colindantes en su línea de propiedad.” (Artículo 6° inciso 39).

 

            Resulta de interés mencionar que la Ley General de Caminos clasifica las vías públicas en aquellas que integran la red vial nacional y aquellas que forman parte de la red vial cantonal. La red vial nacional es propiedad del Estado, es administrada por el Ministerio de Obras Públicas y Transportes y está constituida por las carreteras.  La red vial cantonal es administrada por los Gobiernos Locales, la integran las vías públicas no incluidas por el Ministerio de Obras Públicas y Transportes dentro de la red vial nacional, y que se clasifican, a su vez, en tres categorías: caminos vecinales, caminos no clasificados y calles locales.

 

            Esa misma Ley, en su artículo 4°, dispone expresamente cuál debe ser el ancho mínimo de los derechos de vía de los caminos vecinales y carreteras, disponiendo que el ancho de las carreteras no puede ser menor de veinte metros y el de los caminos vecinales, no puede ser inferior a catorce metros.

 

            Como ya hemos señalado en otras oportunidades, esa norma únicamente establece el ancho mínimo del derecho de vía de los caminos vecinales, por lo que, la medida correspondiente a las calles locales será la que se determine en el plan regulador local, y, en su ausencia, resultan aplicables las normas del Reglamento de Fraccionamientos y Urbanizaciones del INVU. (Al respecto, véanse nuestros dictámenes nos.C-070-2011 de 16 de marzo de 2011, C-268-2016 de 16 de diciembre de 2016 y C-014-2017 de 25 de enero de 2017).

 

            Ahora bien, en cuanto a la declaratoria de vías públicas de la red vial cantonal, con base en las disposiciones antes citadas, y, además, los artículos 32 y 33 de la Ley General de Caminos Públicos y 40, 53 y 56 de la Ley de Planificación Urbana, hemos reiterado que las Municipalidades pueden declarar nuevas vías públicas cantonales en los siguientes supuestos: 1) cuando el terreno sea de dominio público y se cumplan los requisitos correspondientes a la mutación demanial, 2) cuando la vía esté entregada por ley o de hecho al servicio público y no sea de dominio particular, 3) cuando el camino sea de dominio privado pero exista cesión, compra o expropiación del terreno particular, y 4) cuando se reciban las áreas públicas resultantes de un proceso de urbanización. (Dictámenes nos. C-256-2011 de 21 de octubre de 2011, C-172-2012 de 6 de julio de 2012, C-066-2017 de 3 de abril de 2017, C-291-2020 de 19 de julio de 2020, C-196-2021 de 2 de julio de 2021).

 

            En atención al artículo 16 de la Ley General de la Administración Pública (no. 6227 de 2 de mayo de 1977), los actos administrativos dictados por las Municipalidades en el ejercicio de sus competencias de mantenimiento, planificación, construcción y ampliación de la red vial cantonal, deben estar fundamentados en criterios técnicos y cumplir con los requisitos dispuestos al efecto.

           

            Con el fin de satisfacer el interés público y promover una adecuada conectividad urbana, al momento de declarar una vía pública el Municipio debe valorar las condiciones técnicas y requisitos de medida, y determinar la necesidad de obras de mejoramiento, reconstrucción o ampliación. Todo de acuerdo con lo que exigen el Reglamento a la Primera Ley Especial para la Transferencia de Competencias: Atención Plena y Exclusiva de la Red Vial Cantonal (Decreto Ejecutivo no. 40137 de 12 de diciembre de 2016), el Manual de Especificaciones Técnicas para Realizar el Inventario y Evaluación de la Red Vial Cantonal (Decreto Ejecutivo no. 38578 de 25 de junio de 2014), y la demás normativa existente al respecto, así como los lineamientos técnicos que, según la Ley 9329, y la Ley de Creación del Ministerio de Obras Públicas y Transportes (no. 4786 del 5 de julio de 1971) le corresponde emitir al MOPT.

 

            Con base en esos criterios técnicos, corresponde al Concejo Municipal la declaratoria de los caminos públicos, conforme con lo dispuesto en el artículo 13 inciso p) del Código Municipal (Ley no. 7794 de 30 de abril de 1998) en ejercicio de sus competencias en materia de planeamiento urbano. (Véanse los dictámenes C-172-2012 y C-066-2017 citados y el C-291-2020 de 17 de julio de 2020).

 

            De igual modo, al recibirse las áreas públicas de una urbanización, debe constatarse que las vías cumplan con las medidas y requisitos técnicos correspondientes, pues, de lo contrario, no podrían ser aceptadas por el Gobierno Local ni otorgarse el visado de los planos, necesario para inscribir los lotes resultantes. (Artículos 34, 36 y 38 de la Ley de Planificación Urbana y dictámenes nos. C-380-2003 de 2 de diciembre de 2003, C-412-2008 de 14 de noviembre de 2008 y C-291-2020 de 17 de julio de 2020).

 

            De tal forma, resulta claro que pueden ser consideradas vías públicas integrantes de la red vial cantonal, únicamente aquellas que hayan sido declaradas por la Municipalidad, en los supuestos antes señalados. 

 

            II. Respuesta a las preguntas planteadas.

 

            “1. ¿Es jurídicamente posible aprobar con el Visado Municipal, planos que presentan derechos de vía menores a 14.00m en caminos vecinales?”

 

            En virtud del principio de legalidad (artículo 11 de la Ley General de la Administración Pública y 11 de la Constitución Política), la administración pública se encuentra sometida al ordenamiento jurídico, y, en consecuencia, sus actos también están sometidos al bloque de legalidad.

 

            De tal forma, las Municipalidades no pueden desconocer, de ningún modo, el ancho mínimo del derecho de vía de los caminos vecinales que establece el artículo 4° de la Ley General de Caminos, ni el ancho del derecho de vía de las calles locales que establezca el plan regulador local, o, en su defecto, el Reglamento de Fraccionamientos y Urbanizaciones.

 

            Recuérdese que, el artículo 28 de la Ley General de Caminos prohíbe expresamente “otorgar permisos o derechos de ocupación, disfrute, uso o simple posesión del derecho de vía de los caminos públicos o ejercer actos que impliquen en cualquier forma tenencia de los mismos por parte de las personas.”

 

Nuestra jurisprudencia administrativa, ha sostenido que el visado de un plano se asocia al "visto bueno que, tras su examen o revisión, estampan las autoridades administrativas competentes en un documento, generalmente con sello oficial, para certificar su ajuste o conformidad al ordenamiento, sirviendo de medio de control o comprobación de requisitos y disposiciones legales; bien para aprobar o autorizar el uso con determinados fines, proseguir los trámites ante otras dependencias públicas, etc”. (Opiniones Jurídicas nos. OJ-123-2000 de 10 de noviembre de 2000, OJ-089-2002 de 11 de junio de 2002 y dictamen no. C-066-2002 de 4 de marzo de 2002).

 

            Por tanto, no podría otorgarse un visado a un plano en el que se indique un derecho de vía menor al que normativamente corresponde a la vía pública concreta, pues, se estaría certificando la conformidad del plano con el ordenamiento jurídico, cuando, realmente, estaría incumpliendo la normativa correspondiente que determina el ancho mínimo del derecho de vía.

 

            Un visado otorgado en esos términos, podría implicar que se considere como propiedad privada parte de la vía pública, pues, recuérdese que el derecho de vía está delimitado a ambos lados por los linderos de las propiedades colindantes en su línea de propiedad, y la inscripción de un plano en el Catastro Nacional con el visado municipal correspondiente, puede dar lugar a la constitución e inscripción de un derecho real. (Artículos 30 de la Ley del Catastro Nacional y 79 de su Reglamento).

            Y, en el caso de la cesión de áreas públicas que establece el artículo 40 de la Ley de Planificación Urbana, si se acepta la cesión y se visa un plano que en el que se indique un derecho de vía menor al que normativamente corresponde, podría implicar que las vías públicas resultantes no cumplan con la medida correspondiente.

 

            “2. ¿Es jurídicamente posible aprobar con el Visado Municipal, planos que indican un acceso de “Calle Pública”, pero dicha vía no se encuentra registrada como tal por este municipio?”

 

            Como se expuso anteriormente, pueden ser consideradas vías públicas, integrantes de la red vial cantonal, únicamente aquellas que hayan sido declaradas por la Municipalidad, en los supuestos señalados y cumpliendo los requisitos técnicos correspondientes.

 

            De forma que, si una Municipalidad emite un acto administrativo, por ejemplo, un visado de un plano, con el cual hace constar la naturaleza pública de un camino, cuando realmente éste no goza de tal condición, estaríamos frente a un acto administrativo irregular. Y así lo hemos considerado en otras oportunidades al indicar que el visado en un plano catastrado u otro acto municipal que haga constar la existencia de un camino público que no posee tal condición, son actos dictados de manera ilegítima, viciados de nulidad. (Dictamen no. C-196-2021 de 2 de julio de 2021).

 

            Al respecto, tómese en cuenta que la Ley General de la Administración Pública establece que será válido el acto administrativo que se conforme sustancialmente con el ordenamiento jurídico (artículo 128), que la falta o defecto de algún requisito del acto administrativo, expresa o implícitamente exigido por el ordenamiento jurídico constituirá un vicio de éste y que será inválido el acto sustancialmente disconforme con el ordenamiento jurídico (artículo 158).

 

            Uno de los elementos sustanciales del acto administrativo es el motivo (artículo 133), es decir, los antecedentes de hecho y de derecho que permiten a la administración el dictado del acto administrativo. Ello quiere decir que la ausencia de ese elemento conlleva la imposibilidad de ejercer la competencia en el caso particular, es decir, la imposibilidad de dictar el acto correspondiente.

 

            De tal forma, el dictado de un acto administrativo que implique el reconocimiento de una vía pública que no tiene esa condición, podría carecer de motivo, y, en consecuencia, el acto podría tener un vicio de nulidad absoluta.        

 

            “3. En el caso de que lo planteado anteriormente no sea jurídicamente posible, ¿Cuáles serían las repercusiones o responsabilidades de aprobarse con visado Municipal los planos en dichos términos?”

            En primer término, debe señalarse que, un acto administrativo que reconozca indebidamente la existencia de una vía pública que no tiene esa condición, podría generar afectaciones, tanto para el Gobierno Local como para los particulares. Para el Municipio podría implicar la obligación de dar mantenimiento a una vía que realmente no forma parte de la red vial cantonal, y, para los particulares, eventualmente, podría significar una violación al derecho de propiedad privada, al considerarse como pública una vía de naturaleza privada, que no ha sido expropiada o adquirida legalmente por la administración.

 

            Luego, como se apuntó en la respuesta anterior, un visado de un plano que haga constar la existencia de un camino público que no tiene tal condición podría ser un acto absolutamente nulo. Por ende, conforme con la Ley General de la Administración Pública, en ese caso, no puede presumirse legítimo (artículo 169); no puede arreglarse a derecho ni por saneamiento ni por convalidación (artículo 172); y la administración está obligada a anularlo de manera oficiosa (artículo 174.1), mediante el proceso de lesividad, cuando sea un acto declaratorio de derechos, o, mediante el procedimiento dispuesto en el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública, cuando, además de ser un acto declaratorio de derechos, la nulidad sea absoluta, evidente y manifiesta.

 

            También, el acto administrativo podría ser impugnado por el administrado, en la vía administrativa o la judicial, conforme con lo dispuesto en el artículo 175.

 

            En cuanto a la responsabilidad que podría generar un visado en las condiciones señaladas, el artículo 170.1 de la Ley General de la Administración Pública dispone que “ordenar la ejecución del acto absolutamente nulo producirá responsabilidad civil de la Administración, y civil, administrativa y eventualmente penal del servidor, si la ejecución llegare a tener lugar.”

 

            De ahí que, pueden resultar aplicables el régimen de responsabilidad de la administración (artículos 190-198), el de responsabilidad del servidor público ante terceros (artículos 199-2010) y el de responsabilidad disciplinaria del servidor (artículos 211-213), dispuestos en esa misma Ley.

 

            El artículo 33 de la Ley del Catastro Nacional, establece que “los funcionarios administrativos que autoricen títulos inscribibles, los notarios, jueces o registradores, que incumplan las disposiciones del presente capítulo, serán sancionados disciplinariamente con multa de cien colones, que se elevará al doble en caso de reincidencia, sin perjuicio de la suspensión o separación a que puedan ser acreedores por su reiterada inobservancia de tales disposiciones.”

 

            En el dictamen no. C-240-2000 de 29 de setiembre de 2000, indicamos que “el plano de agrimensura es, por disposición del artículo 30, párrafo segundo, ibídem, un documento inscribible ante el Catastro Nacional, y, por otro lado, el acto de visarlo que lleva acabo el funcionario municipal encargado de ello, constituye una autorización para efecto de inscripción en el Registro Público de la Propiedad del lote segregado” y que lo dispuesto en ese artículo 33 resulta aplicable cuando la autorización del plano se haya hecho contraviniendo las normas que establece la Ley del Catastro Nacional.

 

            Y, en cuanto a la posible responsabilidad penal de un funcionario que otorgue indebidamente un visado municipal, en el dictamen recién citado, señalamos que:

 

“El artículo 37 de la Ley de Planificación Urbana remite, en cuanto a la pena, no al tipo, al artículo 372 del Código Penal y de Policía de 22 de agosto de 1941, vigente al promulgarse la Ley de Planificación Urbana, pero ya derogado por el Código Penal actualmente vigente. La conducta punible la tipifica el numeral 37 de la Ley de Planificación Urbana, artículo que establece que "El funcionario municipal que autorice o responda por el visado de un plano, con violación evidente de los reglamentos de desarrollo urbano, se hace acreedor a la pena que establece el artículo 372 del Código Penal." Pero, al estar derogado el artículo al cual remitía el citado artículo 37 de la Ley de Panificación Urbana, en cuanto a la pena, la conducta así tipificada carece de sanción.

(…)

Ahora bien, y en relación con la eventual responsabilidad penal, no es necesario que una norma como el artículo 37 citado remita a una disposición donde se tipifique una conducta para que un funcionario que actúa en contraposición con lo que la normativa establece o incumpla los deberes que esta le señala, incurra en responsabilidad penal.

De modo tal que el visado de planos con violación de lo que los reglamentos de desarrollo urbano establecen, es una conducta que puede ubicarse en otros tipos penales, sobre todo en aquellos cuyo bien jurídico tutelado consiste en los deberes de la función pública. Un tal conducta podría encajar en el delito de prevaricato, sancionado por el artículo 358 del Código Penal, o en el delito de incumplimiento de deberes del artículo 332 ibídem, según como se de la conducta en el caso concreto, y siempre que la misma, además de típica, sea antijurídica y culpable.”

 

            De Usted, atentamente,

 

 

 

 

 

                                                                       Elizabeth León Rodríguez

                                                                       Procuradora

PGR-C-231-2021

 

VÍAS PÚBLICAS. DEMANIALIDAD DE VÍAS PÚBLICAS. SUPUESTOS PARA DECLARATORIA DE VÍAS PÚBLICAS. DERECHO DE VÍA. VISADO DE PLANOS. NULIDAD DE VISADOS. RESPONSABILIDAD OBJETIVA DE LA ADMINISTRACIÓN. RESPONSABILIDAD PERSONAL DE FUNCIONARIOS.

 

El Alcalde de la Municipalidad de Coto Brus requirió nuestro criterio sobre las siguientes interrogantes:

 

“1. ¿Es jurídicamente posible aprobar con el Visado Municipal, planos que presentan derechos de vía menores a 14.00m en caminos vecinales?

2. ¿Es jurídicamente posible aprobar con el Visado Municipal, planos que indican un acceso de “Calle Pública”, pero dicha vía no se encuentra registrada como tal por este municipio?

3. En el caso de que lo planteado anteriormente no sea jurídicamente posible, ¿Cuáles serían las repercusiones o responsabilidades de aprobarse con visado Municipal los planos en dichos términos?”

 

La Procuraduría, en dictamen no. PGR-C-231-2021 de 13 de agosto de 2021 concluyó que:

 

Las Municipalidades no pueden desconocer, de ningún modo, el ancho mínimo del derecho de vía de los caminos vecinales que establece el artículo 4° de la Ley General de Caminos, ni el ancho del derecho de vía de las calles locales que establezca el plan regulador local, o, en su defecto, el Reglamento de Fraccionamientos y Urbanizaciones.

 

El dictado de un acto administrativo que implique el reconocimiento de una vía pública que no tiene esa condición, podría carecer de motivo, y, en consecuencia, podría tener un vicio de nulidad absoluta. En ese caso, no puede presumirse legítimo; no puede arreglarse a derecho ni por saneamiento ni por convalidación; y la administración está obligada a anularlo de manera oficiosa, mediante el proceso de lesividad, cuando sea un acto declaratorio de derechos, o, mediante el procedimiento dispuesto en el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública, cuando, además de ser un acto declaratorio de derechos, la nulidad sea absoluta, evidente y manifiesta.

 

En cuanto a la responsabilidad que podría generar un visado en las condiciones señaladas, el artículo 170.1 de la Ley General de la Administración Pública dispone que “ordenar la ejecución del acto absolutamente nulo producirá responsabilidad civil de la Administración, y civil, administrativa y eventualmente penal del servidor, si la ejecución llegare a tener lugar.”