Dictamen : 220 - del 05/08/2021

5 de agosto de 2021

C-220-2021

Señora

Silvia Lara Povedano

Ministra

Ministerio de Trabajo y Seguridad Social

Estimada señora:

Con la aprobación del señor Procurador General de la República, doy respuesta a su oficio no. MTSS-DMT-OF-840-2021 de 12 de julio de 2021, recibido en la Procuraduría el 4 de agosto, mediante el cual solicita “emitir criterio técnico-jurídico con relación al cobro de intereses que realiza el Instituto Nacional de Seguros al Consejo de Salud Ocupacional sobre la sumas pagadas en exceso y reclamados por el Instituto, específicamente para el año 2016 por un monto de capital de ¢ 807 513 772,00 y para el año 2017 por el sobre el monto de capital en exceso de ¢ 961 051 121,00” y, para ello, adjunta una serie de oficios del Instituto Nacional de Seguros en los cuales se efectúa y respalda la gestión de cobro, y los oficios del Consejo de Salud Ocupacional oponiéndose a dicha gestión.

En múltiples ocasiones, esta Procuraduría ha analizado las limitaciones fijadas por los artículos 3° inciso b) y 4° y 5° de nuestra Ley Orgánica (no. 6815 de 27 de setiembre de 1982) en el desempeño de la función consultiva.

En virtud de ese análisis, se han desarrollado tres requisitos mínimos de admisibilidad de las consultas: a) Que el objeto de la consulta sea planteado de forma clara y precisa y verse sobre temas jurídicos en genérico. Dentro de ese objeto no es posible incluir cuestionamientos sobre casos concretos, asuntos pendientes que deban ser resueltos por la Administración, la revisión de actos administrativos o decisiones concretas ya adoptadas, la revisión de informes o criterios legales, asuntos judiciales en trámite ni cuestionamientos sobre materias cuyo conocimiento sea competencia de otro órgano. b) Que se adjunte el criterio de la asesoría legal de la institución sobre todos los temas cuestionados y c) Que la consulta sea formulada por el jerarca administrativo de la institución. (Al respecto ver pronunciamientos nos. C-158-2008 de 12 de mayo de 2008, C-157-2013 del 19 de agosto de 2013, C-121-2014 del 8 de abril de 2014, C-99-2016 de 29 de abril de 2016, C-377-2019 de 19 de diciembre de 2019, C-080-2020 de 4 de marzo de 2020, C-065-2021 de 4 de marzo de 2021).

En cuanto al primer requisito apuntado, hemos indicado que la consulta que se dirige a la Procuraduría debe plantearse como una pregunta abstracta, sobre temas jurídicos en genérico, sin que se expongan o cuestionen casos concretos ni se pretenda la revisión de la legalidad u oportunidad de actos administrativos o criterios específicos, pues pronunciarse al respecto implicaría sustituir a la administración activa en la toma de decisiones y ejercer una función de control de legalidad que no nos corresponde. (Véanse los pronunciamientos nos. C-194-1994 de 15 de diciembre de 1994, OJ-017-2002 de 1° de marzo de 2002, C-021-2006 de 20 de enero de 2006, C-026-2015 de 17 de febrero de 2015, C-042-2016 de 25 de febrero de 2016, C-143-2017 de 23 de junio de 2017, OJ-155-2018 de 23 de noviembre de 2018, C-023-2019 de 29 de enero de 2019, entre muchos otros).

Al respecto, hemos dispuesto que:

“Esta Procuraduría ha indicado, en innumerables ocasiones, que el asesoramiento técnico-jurídico que, a través de sus dictámenes y pronunciamientos, presta a los distintos órganos y entes que integran la Administración Pública, se circunscribe al análisis y precisión de los distintos institutos, principios y reglas jurídicas, abstractamente considerados. En tal orden de ideas, no son consultables asuntos concretos sobre los que se encuentre pendiente una decisión por parte de la administración activa. El asunto que ahora nos ocupa, se subsume con claridad en la indicada situación de excepción: aunque se trate de plantear la cuestión en términos generales, lo cierto es que se nos invita a juzgar la legalidad de una decisión administrativa concreta. Evidentemente, no es propio de nuestro rol consultivo verter este tipo de juicios (…) Amen de lo ya señalado, nótese que con un eventual pronunciamiento de nuestra parte, estaríamos sustituyendo a la administración activa en la adopción de una decisión que sólo a ella corresponde, en atención al carácter vinculante de nuestros criterios, con el consiguiente desatendimiento de las responsabilidades propias del agente público.” (C-194-1994 de 15 de diciembre de 1994, reiterado en OJ-005-1998 de 27 de enero de 1998, OJ-017-2002 de 1° de marzo de 2002, C-021-2006 de 20 de enero de 2006, C-026-2015 de 17 de febrero de 2015, C-042-2016 de 25 de febrero de 2016 y C-085-2016 de 25 de abril de 2016, entre muchos otros).

En relación con lo anterior, también hemos señalado que:

“No compete a la Procuraduría General de la República valorar por medio de un dictamen, la corrección de la solución jurídica o legalidad de criterios ya emitidos por la Administración:

«la Procuraduría General de la República no puede entrar a valorar por medio de un dictamen, como aquí se solicita, la corrección de la interpretación jurídica contenida en un documento» (Dictámenes números C-119-2011, C-017-2012 y C-126-2015)

«no podemos sustituir a la Administración activa en la toma de sus decisiones ni revisar la legalidad de criterios ya emitidos.» (Dictamen No. C-83-2015)

«no corresponde a la Procuraduría General, como órgano superior consultivo de la Administración Pública, valorar si una determinada decisión administrativa, o incluso la opinión externada por asesorías o dependencias internas, son conformes o no al ordenamiento jurídico. La función consultiva debe ser ejercida respecto de competencias u organización de la Administración consultante, de la interpretación de normas jurídicas e incluso de sus efectos, pero no sobre actuaciones o criterios concretos vertidos por la Administración, sus dependencias o asesorías (Dictámenes C-277-2002 de 16 de octubre de 2002, C-196-2003 de 25 de junio de 2003, C-241-2003 de 8 de agosto de 2003 y C-120-2004 de 20 de abril de 2004, C-315-2005 de 5 de setiembre de 2005, C-328-2005 de 16 de setiembre de 2005, C-418-2005 de 7 de diciembre de 2005 y C-392-2006 de 6 de octubre de 2006, entre otros muchos).» (Dictamen No. C-147-2007)

«En otras palabras, la posibilidad de elevar las consultas a este Despacho no puede ser utilizada como un mecanismo para obtener un pronunciamiento que venga a resolver un conflicto de criterios surgido en el seno de la Administración, pues tal cosa nos estaría colocando en una posición ajena a la naturaleza propia de la función consultiva que ha sido encargada a esta Procuraduría General por virtud de nuestra ley orgánica.» (Dictamen No. C-244-2011).” (Dictamen No. C-099-2016 de 29 de abril de 2016. En igual sentido véanse los dictámenes nos. C-116-2019 de 30 de abril de 2019, C-098-2019 de 4 de abril de 2019 y C-294-2020 de 24 de julio de 2020).

En otras palabras, dentro de la competencia consultiva de la Procuraduría no se engloba la posibilidad de revisar criterios de otras instituciones, decisiones administrativas específicas adoptadas, ni resolver conflictos administrativos como el expuesto en esta ocasión.

De tal forma, al pretenderse que la Procuraduría emita un criterio jurídico sobre un caso concreto, específicamente, sobre el conflicto surgido a raíz de la gestión de cobro hecha por el Instituto Nacional de Seguros al Consejo Nacional de Salud Ocupacional, la consulta debe rechazarse.

De dar respuesta a su gestión, estaríamos conociendo ese caso particular y resolviendo el asunto concreto planteado. Si para resolver ese asunto, o cualquier otro, la administración activa tiene dudas acerca de las normas o institutos jurídicos que resulten aplicables, puede requerir nuestro criterio sobre esas dudas jurídicas generales, adjuntando un criterio legal que responda esos cuestionamientos generales, sin exponer el caso concreto o conflicto que pretende resolverse.

Por todo lo expuesto, la consulta resulta inadmisible y, lamentablemente, nos encontramos imposibilitados para emitir el criterio requerido.

Conforme con lo indicado en este dictamen, se archiva la consulta. Para que ésta sea atendida debe presentarse nuevamente, cumpliendo con los requisitos de admisibilidad correspondientes.

De Usted, atentamente,

Elizabeth León Rodríguez

Procuradora